381/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 479/95

ACÓRDÃO 479/95

Processo nº 381/93

2ª Secção

Relator: Conselheiro Bravo Serra

I

1. Notificado que foi o Ilustre Mandatário do recorridos A. e B. do acórdão nº 315/95, prolatado nestes autos em 20 de Junho de 1995 e ora de fls. 174 a 179, do mesmo vieram os indicados recorrentes arguir a respectiva nulidade, invocando, por um lado, que o mesmo carecia em absoluto de fundamentação - visto que se limitou "pura e simplesmente remeter a fundamentação da decisão para outro Acórdão que nem foi publicado no Diário da República, nem esta Junto aos presentes autos" — e, por outro, que tal aresto se não tinha debruçado sobre uma questão de que devia ter conhecido - Justamente aquele que se prendia com a "análise da natureza jurídica das comissões arbitrais".

Respondendo á arguição, a entidade recorrente o Secretário de Estado do Tesouro - veio defender que o arguido acórdão era "totalmente inteligível e entendível”, já que sustentava e fundamentava "a sua tese no Acórdão nº 226/95".

Cumpre decidir.

2. O acórdão ora arguido de nulo, após delimitar o seu objecto no sentido de constituir ele a questão de saber se as normas "constantes do n° 6 do artº 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção conferida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, emitido ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei nº 32/80, de 28 de Julho e ratificado pela Lei nº 36/81, de 31 de Agosto, e do artº 24º do Decreto-Lei n° 51/86, de 14 de Março, que posteriormente veio a ser revogado pelo Decreto-Lei nº 322/81, de 2 de Setembro", enfermava» ou não de incompatibilidade com a Constituição, referiu que uma tal questão tinha já sido objecto de análise e decisão por parte do Tribunal Constitucional através do seu Acórdão nº 226/95, tirado no Processo n° 371/92 e em sessão plenária ao abrigo do disposto no n° l do artº 79º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Seguidamente limitou-se, à guisa de fundamentação para alcançar a decisão que tomou – qual seja a de, entendendo não padecerem os citados normativos de vício de inconstitucionalidade, conceder provimento ao recurso -, a remeter para a corte argumentativa carreada no referido Acórdão nº 226/95.

Nesse acórdão - diz-se agora muito em síntese concluiu-se tocantemente ás normas em causa:

- que o acesso as comissões arbitrais era uma via facultativa aberta aos particulares que não excluía o direito de recorrer aos tribunais para a resolução das questões atinentes ao direito à indemnização, não afectando também a garantia do recurso contencioso;

- que essas normas, ao sujeitarem as decisões das comissões arbitrais que houvessem fixado indemnizações devidas pelas nacionalizações a despacho do Ministro das Finanças, com a finalidade de homologar ou não essas decisões, assim atribuindo a fixação do valor da indemnização a uma entidade diversa do Juiz, não implicavam violação do princípio da reserva Jurisdicional;

- que a fixação do valor das indemnizações ainda se integrava na prossecução do interesse público subjacente ao acto de nacionalização.

3. Tem sido, desde sempre, prática deste Tribunal a de, uma vez tirada una decisão em processos de fiscalização concreta da constitucionalidade em sessão plenária ao abrigo do dito artº 79º-A, os posteriores casos em que sejam discutidas as mesmas questões, deverem seguir a argumentação utilizada naquela decisão.

Ora, porque ao tempo da prolação do acórdão cuja nulidade foi agora arguida ainda não tinha sido publicado no jornal oficial o já mencionado Acórdão n° 226/95 (essa publicação só veio a ocorrer no Diário da República 2ª Série, de 27 de Julho de 1995), foram dadas instruções á secção judicial no sentido de ao presente processo ser junta cópia deste último aresto, a fim de, sendo do respectivo teor dado conhecimento as «partes» aquando da notificação do acórdão a proferir nestes autos, ficasse» as mesmas cientes da fundamentação utilizada no aludido Acórdão nº 226/95.

Todavia, por lapso, não foi efectuada a junção aos autos da cópia do citado acórdão.

Esse lapso consequenciou, assim, que as «partes» do presente processo não tivessem oportunidade de saber qual a fundamentação carreada ao Acórdão nº 226/95 e para a qual remeteu o aresto que agora é arguido de nulo.

4. Sequentemente, ao menos na sua projecção externa, poder-se-á afirmar que o acórdão sobre o qual nos debruçamos carece de fundamentação, o que, ex vi do disposto na alínea b) do nº l do art° 668º do Código de Processo Civil, o inquina do vício de nulidade, a qual se declara fiara todos os devidos efeitos.

Alcançada esta conclusão, inútil se torna abordar a outra causa que, na perspectiva dos recorridos, também inquinaria de idêntico vício o Acórdão nº 315/95.

5. Declarada a nulidade do Acórdão nº 315/95, ao mesmo não poderá, claramente, ser dada qualquer relevância. Impõe-se, em consequência, que seja proferida nova peça processual que o substitua, o que se passa, de imediato, a fazer.

II

1. A. e B., interpuseram perante o Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho nº 653/91-SET, de 9 de Abril, publicado na 2ª Série do Diário da República de 16 de Maio de 1991, proferido, ao abrigo de competência delegada, pelo Secretário de Estado do Tesouro, e por intermédio do qual não foi homologada a decisão da Comissão arbitral, constituída - nos termos do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, e para os efeitos do disposto no artº 16°. da Lei nº 80/ /77, de 26 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro - para dirimir o litígio existente entre aqueles recorrentes e o Estado relativamente à fixação da indemnização de que os mesmos eram credores por força da nacionalização das acções do Banco Totta & Açores, operada pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, de que eram titulares.

Na petição de recurso e, bem assim, na alegação que produziram, os recorrentes, inter alia, invocaram a inconstitucionalidade dos artigos 16°, nº 6, da Lei n° 80/77 e 24º do D. L. nº 51/86, pois que, na sua óptica, fosse qual fosse o critério de identificação da função jurisdicional, sendo as comissões arbitrais verdadeiros órgãos Jurisdicionais no âmbito da jurisdição administrativa, cujas decisões têm o valor de sentença, aquelas normas, ao estabelecerem que tais decisões só terão validade após serem objecto de homologação, violavam os artigos 114º, 205º e 206º da Constituição.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 9 de Março de 1993, concedeu provimento ao recurso, juízo que alcançou após ter recusado, por inconstitucionalidade, face a una descortinada violação dos artigos 114º, nº l, 205º, nº. l, e 208º, n° 2, dá Lei Fundamental, a aplicação do "art. 16º nº 6 da Lei nº 80/77 na redacção do Dec.Lei nº 343/80 ratificado pela Lei nº 36/81 e 24º do Dec.Lei nº 51836".

Deste acórdão unicamente recorreu para o Tribunal Constitucional o Secretário de Estado do Tesouro, não o tendo feito o Ministério Público, não obstante o que se consagra no nº 3 do artigo 280º da Constituição e no nº 3 do artº 72º da Lei nº 28/ /82, de 15 de Novembro.

2. Na alegação que apresentou, a entidade recorrente, que propugna pela procedência do recurso, remata aquela peça processual concluindo que "não são inconstitucionais, pois não violam qualquer principio ou preceito constitucional, designadamente os artigos 114º, 205º e 206º da Lei fundamental, as normas constantes do nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção dada pelo Dec. - Lei n° 51/86, de 14 de Março, na medida em que estabeleçam que as decisões das comissões arbitrais terão validade apôs homologação, por despacho do Ministro das Finanças e do Plano".

Por seu turno, os recorridos, na alegação formulada, que termina defendendo a confirmação da decisão impugnada, apresentaram as seguintes conclusões: -

"1º O recurso interposto é totalmente improcedente, uma vez que a decisão recorrida, ao recusar a aplicação, por inconstitucionalidade, dos artigos 16° nº 6 da lei 80/77 e 24º do DL nº 51/86, fez correcta interpretação da Lei Fundamental;

2º Os acórdãos nºS 39/33 e 280/89 deste Tribunal Constitucional não têm qualquer

relevo para o caso dos autos, contrariamente ao pretendido pelo recorrente;

3º Efectivamente, não só as decisões 'positivas' de constitucional idade não são vinculativas, como sobretudo, nos citados arestos o Tribunal Constitucional apreciou a constitucionalidade dos preceitos face a normas constitucionais que não vêm sequer invocadas no presente recurso.

4º Alias, do acórdão nº 280/89 ressalta que a actividade das comissões arbitrais é materialmente jurisdicional;

5º Por outro lado, quer se adopte um critério material, ou formal ou orgânico de distinção entre a função Jurisdicional e a função administrativa, a verdade é que a acção das comissões arbitrais se insere claramente no âmbito da primeira;

6º Constituindo as comissões arbitrais verdadeiros tribunais, forçoso é reconhecer que 'a validade’ das suas decisões não pode estar dependente de ‘homologação’ da autoridade administrativa de acordo com o estipulado nos artigos 208º nº 2, 114°, 205° e 206º da C. R. P.

7º São assim inconstitucionais o nº 6 do art. 16º da Lei nº 80/77 e o art. 24° do DL nº 51//86, por violarem os citados preceitos da Constituição.

8º Esta posição é hoje a adoptada quase unanimemente pelo S. T.A. (cfr. acórdão do Pleno de 05.05.82 Junto com o doc. nº l), e tem o apoio unânime da Doutrina (cfr. autores citados).

9º Desta sorte, nenhuma censura pode ser feita à decisão recorrida quanto ao Juízo de inconstitucionalidade fundado".

3. Relativamente à questão de saber se as normas sub iudicio recorde-se: as constantes do nº 6 do artº 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção conferida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, emitido ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n° 32/80, de 28 de Julho e ratificado pela Lei nº 36/81, de 31 de Agosto, e do artº 24° do Decreto-Lei nº. 51/86, de 14 de Março, que posteriormente veio a ser revogado pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 2 de Setembro) enfermam ou n3o de incompatibilidade com o Diploma Básico, teve já este Tribunal ocasião de se debruçar.

Fê-lo por intermédio do seu Acórdão n° 226/95, prolatado no Processo n°371/92 em 9 de Maio de 1995 e em sessão plenária ao abrigo do disposto no n° l do art° 79º-A da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro.

Nele foi dito em sede de fundamentação

"4. O artigo 16º da Lei n° 80/77, de 26 de Outubro (na redacção do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro) - que, entretanto, foi revogado pelo Decreto-Lei nº 332/91, de 6 de Setembro (cf. artigo 12°) -, cujo nº 6 aqui está sub iudicio, preceitua como segue :

Art. 16º - 1 - Sem prejuízo do recurso para outras instâncias competentes, a resolução de quaisquer litígios relativos à titular idade do direito à indemnização e à sua fixação, liquidação e efectivação poderá ser feita por comissões arbitrais.

2 - As comissões arbitrais serão constituídas a requerimento dos titulares de direito à indemnização, dirigido ao Ministro das Finanças e do Plano, de acordo com os seguintes princípios;

a) Só pode haver uma comissão arbitrai para os ex-sócios ou accionistas de uma mesma empresa nacionalizada;

b) Só pode haver uma comissão arbitral para os comproprietários de um mesmo bem nacionalizado ou expropriado.

3 - Cada comissão arbitral será constituída por três membros, sendo um representante do Governo, outro da parte litigante e o terceiro, que presidirá, um árbitro escolhido por mútuo acordo entre os dois primeiros.

4 - O Governo designará o seu representante no prazo de 30 dias a contar da solicitação de constituição da comissão arbitrai, devendo esta emitir a sua decisão no prazo máximo de 60 dias após a sua entrada em funcionamento.

5 — O Ministro das Finanças e do Plano fixará, por despacho, os emolumentos devidos ao árbitro presidente, os quais serão satisfeitos pelo litigante.

6 - As decisões das comissões arbitrais terão validade após homologação por despacho do Ministro das Finanças e do Plano publicado na 2ª série do Diário da República.

7 - Dos despachos que recaiam sobre decisões das comissões arbitrais cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

8 - Os requerimentos visando a criação de comissões arbitrais só terão efeito se forem enviados ao Ministro da Finanças e do Plano no prazo de 30 dias a contar da data do despacho ou acto que seja causa de litígio.

De sua parte, o artigo 24º do Decreto-Lei nº 51786, de 14 de Março [diploma que visa regulamentar o artigo l6º da Lei nº 80/77 e que, entretanto, foi revogado pelo Decreto-Lei nº 332/91, de 2 de Setembro (cf. artigo 12º)] reproduz a doutrina do nº 6 daquele artigo 16º. Assim, dispõe como segue:

Artigo 24º As decisões das comissões arbitrais terão validade após a homologação por despacho do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, 2ª série.

O artigo 25º deste Decreto-Lei nº 51/86 prescreve que, dos despachos que recaiam sobre as decisões das comissões arbitrais (homologando-as ou não), cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

Como se vê da leitura do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro (redacção do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro) e dos artigos 3º e 13º do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, os ‘litígios relativos à titularidade do direito à indemnização, à sua fixação, liquidação e efectivação’ podem ser resolvidos por comissões arbitrais - uma por cada empresa ou por bem nacionalizado ou expropriado (nºs l e 2 do artigo 16º citado e artigos 3° e 13º do Decreto-Lei nº 51/86). As decisões proferidas por tais comissões carecem de homologação do Ministro das Finanças (nº 6 do citado artigo 16º e artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86), havendo recurso para o Supremo Tribunal Administrativo dos despachos ministeriais que recaiam sobre elas (nº 7 do artigo 16º e artigo 25º do Decreto-Lei nº 51 / 86).

As comissões arbitrais só intervirão se os titulares do direito à indemnização o requererem (artigo 16º, nº 2, da Lei nº 80/77, e artigo 3º do Decreto-Lei nº 51/86). Por isso, essa possibilidade de intervenção existe, como diz o nº l do artigo 16º, 'sem prejuízo do recurso para outras instancias competentes’. Ou seja: a par do direito de recorrer aos tribunais, para a resolução das questões atinentes ao direito à indemnização de que aqui se trata, abre-se aos particulares a via (facultativa) de acesso a comissões arbitrais.

5. Este Tribunal, em fiscalização abstracta sucessiva, já confrontou o artigo16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro (na redacção do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro) com o direito ao recurso contencioso, consagrado na Constituição (artigo 269º, nº 2, na sua versão originária, passando, depois, na versão de a982, para o artigo 268º, nº 3, 3, na versão de 1989, para o artigo 268º, nº 4). Fê-lo no acórdão nº 39/88, publicado no Diário da República, I série, de 3 de Março de 1988. Escreveu-se, então:

Pretende-se que a disciplina legal acabada de descrever ‘ compromete o êxito do recurso à via jurisdicional’.

E isso seria assim porque as decisões das comissões arbitrais carecem de homologação ministerial. E, então, bastaria que o Ministro as não homologasse para que o recurso, a interpor do respectivo despacho, só pudesse visar a anulação deste ‘nos limitados termos em que o direito português prevê a fiscalização jurisdicional do exercício de poderes discricionários’ (cfr. parecer junto pela CIP).

Esta argumentação não procede, porém.

Vejamos:

O Ministro das Finanças só haverá de decidir-se pela não homologação da decisão de uma comissão arbitral quando esta não respeitar os critérios legais. E, ao fazê-lo, fundamentará a sua decisão, tal como quando o despacho for homologatório (cf. Artigo 268º, nº 2, da Constituição, e artigo 1º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho).

A ser assim, como parece, não se vê como o recurso a interpor do despacho ministerial deva restringir-se à invocação do desvio do poder. Haja o Ministro homologado ou não a decisão da comissão arbitral, sempre o recurso haverá de poder fundamentar-se em outros vícios de que o acto administrativo acaso padeça.

É certo que, sendo o recurso em causa um recurso de mera legalidade, as possibilidades que o supremo Tribunal te de avaliar a correcta ou incorrecta aplicação dos critérios legais de determinação dos valores das indemnizações – e, assim, de anular o despacho impugnado – são, naturalmente, mais limitadas do que se se tratasse de um recurso de plena jurisdição: só quando se prove a ilegalidade dos métodos adoptados ou dos critérios utilizados na avaliação é que a anulação é possível.

Nada disto, porém, afecta a garantia do recurso contencioso, consagrada no artigo 268º, nº 3, da Constituição, quando preceitua:

Artigo 268º […]

3 – É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.

Na verdade, como este Tribunal já decidiu por mais de uma vez, seguindo a jurisprudência da Comissão Constitucional, ‘a garantia de recurso contencioso tem por conteúdo a possibilidade de acesso aos tribunais para defesa dos direitos. O que se quer é « fazer valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e executórios […] a doutrina geral consignada pela parte primeira do artigo 20º, quando dispõe que ‘a todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos […]. Garante-se aí aos interessados a possibilidade de impugnação dos actos administrativos viciados» (cf. Acórdão nº 86/84, in Diário da República, 2ª Série, de 2 de Fevereiro de 1985, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 354, pp. 229 e segs.)

Ora, seja qual for o fundamento que, para a impugnação do despacho ministerial, os particulares possam invocar, e bem assim as possibilidades de que disponha a jurisdição administrativa para sindicar o acto impugnado, uma coisa é certa: o acesso à via judicial para atacar um acto administrativo eventualmente viciado aí está. Mas, mais do que isso: os particulares podem, como já se mostrou, lançar mão da via judicial, não já para atacar o despacho do Ministro que homologou ou não a decisão da comissão arbitral, a que decidiram recorrer, mas sim para, nessa sede, serem decididas as questões suscitadas pela titularidade do direito à indemnização, pela sua fixação, liquidação e efectivação.

Concluindo este ponto: o artigo 16º da Lei nº 80/77 (redacção do Decreto-Lei nº 343/80) não viola, pois, a garantia de recurso contencioso, consagrada no nº 3 do artigo 268º da Constituição.

(Um comentário a este acórdão e, concretamente sobre este ponto pode ver-se em José de Oliveira Ascensão, Expropriação e Nacionalizações, sp. Página 258/9).

Não há razão para alterar a conclusão a que, então, se chegou e que vale, por identidade de razões, para o artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março.

6. Aliás, verdade seja dita que os recorridos também não sustentam haver violação do direito ao recurso contencioso; o que sustentam é que o nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro (redacção do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro) viola os artigos 205º e 206º (reserva do juiz) e 114º (separação de poderes), da Constituição (quanto aos artigos 205º e 206º, na versão de 1982, claro, pois que, na de 1989, em causa estão os nºs 1 e 2 do artigo 205º, como adiante se verá).

Essa é também a via por que o acórdão recorrido chega à inconstitucionalidade das normas sub iudicio. Escreveu-se, aí, a propósito:

Deste modo, quando o Artº 16º, nº 6, da Lei nº 80/77, na redacção dada pelo DL nº 343/80, e o Artº 24º do DL nº 51/86 conferem ao Ministro das Finanças e do Plano o poder de fixar as indemnizações devidas por actos de nacionalização ou expropriação, através da homologação ou não homologação das «decisões» das comissões arbitrais a atribuir àquele órgão administrativo o poder de decidir, em termos autoritários, um conflito de interesses em que a própria Administração é parte interessada, atribuindo-lhe um poder próprio da função jurisdicional que a Constituição reserva aos Tribunais e exclui da função administrativa que ao Governo compete […]

Para o acórdão recorrido, pois, a fixação de indemnização devida por nacionalização é matéria em que é ao juiz que cabe, não apenas a última, mas logo a primeira palavra.

É, pois, ao confronto das normas sub iudicio com o princípio da reserva do juiz que há que proceder, uma vez que, se os artigos 205º e 206º da Constituição não forem violados, também, por razões obvias, o não será o principio da separação de poderes, consagrado no artigo 114º da Lei Fundamental.

Este Tribunal já analisou a essa luz o artigo 16º da Lei nº 80/77, mas tendo em conta a sua redacção originária. Fê-lo no acórdão nº 280/89, publicado no Diário da República, II série, de 12 de Junho de 1989, tirado em fiscalização concreta. Aí se concluiu no sentido da não inconstitucionalidade do preceito em causa.

Tem aqui pleno cabimento o que então se escreveu para concluir que, tendo em conta os termos em que essa competência é exercida, o facto de a lei cometer a fixação das indemnizações devidas por nacionalizações a entidades diversas do juiz (recte, ao Ministro das Finanças) não constitui violação do princípio da reserva da função jurisdicional aos juízes e aos tribunais.

Sublinha-se que a doutrina do artigo 205º (na redacção original e na de 1982) corresponde, na versão de 1989, ao nº 1 desse artigo 205º; e que a do artigo 206º (também da redacção original e da de 1982) consta, hoje, do nº 2 do mesmo artigo 205º. Prescreve-se, aí:

Artigo 205º (Função jurisdicional)

1.Os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo.

2. Na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.

3. […]

4. […]

A propósito dos artigos 205º e 206º da Constituição (versão originária), escreveu-se no citado acórdãos nº 280/89, entre o mais, o que segue, aplicável, hoje, aos nºs 1 e 2 do artigo 205º, acabados de transcrever:

Assim, enquanto o artigo 205º reservava aos tribunais o exercício da função jurisdicional […], o artigo 206º descrevia, em temos finalísticos, tal função, isto é, especificava que a ela cabiam as seguintes tarefas: 1) a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; 2) a repressão de violação à legalidade democrática; 3) a dirimição dos conflitos de interesses públicos e privados.

Desenvolvendo o sentido e alcance destas tarefas, constitucionalmente reservadas à função judicial, escreviam, a propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p.397:

A distinção entre direitos e interesses legalmente protegidos é corrente no direito administrativo para distinguir entre os direitos subjectivos (privados ou públicos) e as situações ou posições juridicamente ditos («interesses legítimos»). O conceito de legalidade democrática parece estar utilizado aqui num sentido prescretivo – isto é, no sentido de ordem jurídica democraticamente instituída -, e não num sentido normativo, como no artigo 3º, nº 4 (v. nota respectiva). Os conflitos de interesses públicos (ou pelo menos entre interesses de diversas entidades públicas), entre interesses públicos e privados ou entre interesses privados.

Com esta descrição normativa não se esgotam, no entanto, as dificuldades existentes na distinção da função jurisdicional da função administrativa, dados os pontos em comum que as une [v., por exemplo, o artigo 202º, alínea f), da Constituição da República Portuguesa, que estipula que compete ao Governo, o exercício de funções administrativas, defender a legalidade democrática]. Sem divergência em relação à definição constitucional da função jurisdicional, outros traços, outros aspectos tidos por típicos de tal função têm vindo a ser salientados, em ordem a diferenciá-la da função administrativa.

E, mais adiante, acrescenta, transcrevendo, de resto, o que se escrevera no acórdão nº 104/85, publicado no Diário da República, II série, de 2 de Agosto de 1985:

Referenciando o que une e o que separa uma e outra função, escreveu-se, a propósito, no Acórdão nº 104/85 do Tribunal Constitucional:

É certo que existe algum paralelismo, alguma analogia, entre a função jurisdicional e a função administrativa: ambas, como funções do Estado, são expressão do imperium emanado da soberania popular, ambas são executivas e ambas agem sobre o caso concreto. Mas apesar de ligadas entre si por estes pontos comuns, matem-se no fundo irredutivelmente diferenciadas.

A separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito; na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.

Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o médium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o médium da Administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei).

Mais recentemente, no acórdão nº 443/91, publicado no Diário da república, II Série, de 2 de Abril de 1992, no intuito de caracterizar a função judicial, escreveu-se, a dado passo, o seguinte:

Será, pois, na chamada de resolução de um conflito relativo a um caso concreto, resolução essa cujo atingir decorre dos critérios constantes de normas jurídicas já existentes (e, desta arte, tendo como fim específico a realização do direito e da justiça), que residirá o punctum saliens caracterizador da função jurisdicional que, assim, não almeja a prossecução e realização de um interesse público diferente do da composição dos conflitos.

Esta é também a lição da Doutrina. Assim, AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ [Lições de Direito Administrativo (policopiadas), Coimbra, 1976, páginas 50 e 51) – depois, de dizer que ‘essencial’ para que se fale de um acto jurisdicional, parece-nos ser, para já, que um agente estadual tenha que resolver de acordo com o Direito uma ‘questão jurídica’, entendendo-se por tal um conflito de pretensões entre duas ou mais pessoas, ou uma controvérsia sobre a verificação em concreto de uma ofensa ou violação da ordem jurídica’ escreve:

Ao cabo e ao resto, o quid epecificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver uma ‘ questão de direito’. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa ‘questão de direito’ (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa ‘questão de direito’, então não estaremos perante um acto jurisdicional: estaremos, sim, perante um acto administrativo.

Na actividade administrativa, com efeito – como sublina ROGÉRIO SOARES (Interesse Público, Legalidade e mérito, Coimbra, 1955, páginas 101, 102 e 120) – a resolução do conflito de interesses (da ‘questão de direito’) é orientada por uma perpesctiva de interesse público – justamente, do interesse público específico ou particular que a norma acolhe e incorpora.

Está-se, por isso, ainda no domínio da actividade administrativa, quando, ao resolver uma questão de facto (que se traduz numa ‘ questão de direito’), se visa a prossecução do interesse público que a lei põe a cargo da Administração, e não a paz jurídica que decorre da resolução dessa questão.

7. As normas sub iudicio, na medida em que sujeitam as decisões das comissões arbitrais, que hajam fixado indemnizações devidas por nacionalizações, a despacho ministerial de homologação (ou de não homologação), atribuem ao Ministro das Finanças a última palavra sobre o montante dessas indemnizações, última palavra, obviamente, ao nível da Administração, pois que, cabendo recurso contencioso (para o Supremo Tribunal Administrativo) do despacho do Ministro, a última e definitiva palavra cabe, em boa verdade, aos tribunais.

Esta fixação do valor da indemnização pelo Ministro das Finanças não viola a reserva do juiz.

É que – como se sublinhou no acórdão nº 317/89 (publicado no Diário da República, II série, de 16 de Junho de 1989), a propósito do artigo 15º da Lei nº 80/77 – ‘ ao fixar-se esse valor, ainda se está a prosseguir o interesse público subjacente ao acto de nacionalização […]

Ou, por outras palavras, ainda se está no domínio da função administrativa. Ponto é que a lei não exclua o recurso aos tribunais’.

A competência, que as normas sub iudicio atribuem ao Ministro das Finanças, releva, pois, ainda da actividade administrativa, e não – contrariamente ao que foi decidido pelo acórdão sob recurso – da função judicial.

O que, então, importa (para que a solução legal tenha assegurada a sua legitimidade constitucional) é, como se disse, que o despacho do Ministro das Finanças, previstos nessas normas, seja contenciosamente impugnável.

Ora, já atrás se viu, que dele se pode recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo.

8. Dir-se-á, no entanto, que o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo a que acaba de fazer-se referência, sendo de mera anulação, não protege satisfatoriamente os interesses dos particulares, os quais só serão suficientemente acautelados se esse recurso for de plena jurisdição.

Ainda, porém, que assim seja – o que aqui não tem que decidir-se, daí apenas poderá decorrer a inconstitucionalidade do nº 7 do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, e nunca a do nº 6 do mesmo preceito legal.

É, de facto, o nº 7 que prescreveu que ‘dos despachos que recaiam sobre decisões das comissões arbitrais cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo’.

Simplesmente, o nº 7 do artigo 16º da Lei nº 80/77 não está aqui sub iudicio. Objecto deste recurso – para além do artigo 24º do Decreto – Lei nº 51/86, de 14 de Março – é tão-só, recorda-se, o nº 6 do mesmo artigo 16º”.

4. A questão que cumpre decidir no vertente acórdão é, em tudo, semelhante á que foi tratada no Acórdão nº 226/95 e de que parte muito substancial acima se transcreveu.

De onde, para a decisão a tomar aqui, se acolham os fundamentos acima descritos que, desta arte, servirão como argumentação jurídica do presente aresto.

5. Na sua alegação, os recorridos esgrimem coo circunstancia de as comissões arbitrais assumirem, pelas normas eu causa, uma natureza materialmente jurisdicional, pelo que homologação das respectivas decisões por banda do Ministro das Finanças iria ofender, por entre o mais, os princípios constitucionais da separação de poderes e da obrigatoriedade e prevalência das decisões dos tribunais.

Este argumento encontra resposta, no mínimo de modo indirecto, no discurso utilizado no Acórdão nº 226/95, que insere ainda na actividade administrativa, visando a prossecução do interesse público subjacente ao acto de nacionalização procedimentos conducentes á atribuição, pelo Ministro da Finanças, da última palavra (ao nível da administração) sobre o montante das indemnizações (cfr., aliás, a declaração de voto aposta a esse acórdão pelo Juiz Armindo Ribeiro Mendes, na qual refere que a norma do nº 6 do artº 16º da Lei nº 80/77 - antes da revogação operada pelo Decreto-Lei nº 332/91 - "descaracterizou natureza arbitral da antiga comissão única" transmudando-a "em diferentes órgãos ancilares da Administração, encarregados da preparação das decisões indemnizatórias definitivas relativamente aos diferentes bens ou empresa nacionalizados ou expropriados").

III

Em face de tudo o que se deixa dito, decide-se:

a) declarar a nulidade do acórdão nº 315/95, lavrado nestes autos em 20 de Junho de 1995 e constante de fls. 174 a 179 dos presentes autos e, na sequência desta declaração, conhecendo do recurso;

b) conceder provimentos mesmo, em consequência se determinando a revogação do acórdão impugnado, a fim de o mesmo ser reformado de harmonia com o presente juízo sobre a questão da constitucionalidade.

Lisboa, 27 de SEtembro de 1995

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Luís Nunes de Almeida