TC_19950427 · Tribunal Constitucional

Acórdão 427/95

ACÓRDÃO N.o 427/95 (1)

Processo: n.º 245/95.

1ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — Em processo comum, o Ministério Público deduziu acusação contra A., SA, B., C., Lda., e D.. O Ministério Público imputou a cada um dos arguidos pessoas singulares a prática de um crime previsto e punível nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea a), com referência ao artigo 82.º, n.º 2, alínea a), I, ambos do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, e da Portaria n.º 833/89, de 22 de Setembro, e a cada uma das sociedades arguidas a prática da mesma infracção, punível ainda, quanto a elas, nos termos dos artigos 3.º e 7.º do citado decreto-lei.

2 — Após a notificação da acusação, apresentaram as arguidas C., Lda., e D. requerimento para a abertura de instrução, no qual alegaram a inconstitucionalidade do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, e, consequencialmente, da Portaria n.º 833/89, de 22 de Setembro, por violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição. Alegaram também a inconstitucionalidade (orgânica) desta portaria por si mesma, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.

3 — Após o debate instrutório, o juiz de instrução proferiu, em 9 de Março de 1993, despacho de não pronúncia e ordenou o arquivamento dos autos, por ter julgado inconstitucional o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 e a Portaria n.º 833/89.

Quanto a esta matéria, o juiz de instrução fundamentou a decisão do seguinte modo:

O Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, vem regular a «utilização de aditivos nos géneros alimentícios», referindo no seu artigo 4.º, n.º 1, que «os aditivos alimentares admissíveis nos géne­ros alimentícios, os respectivos critérios de pureza e as condições da sua utilização constarão de portaria conjunta…».

Tal Portaria consiste precisamente na n.º 833/89, de 22 de Setembro, invocando-se no seu preâmbulo que se utilizou tal forma «porque a constante evolução dos conhecimentos técnico-científicos neste domínio, o eventual aparecimento de novos aditivos e a necessidade de harmonização com a legislação comunitária impõem uma disciplina legal que permita uma maior flexibilidade…».

Sem embargo de se considerar que as razões invocadas se mostram plausíveis e perseguidoras do objectivo celeridade e desburocratização na procura de soluções, crê-se que o modo usado viola, tal como defendem os arguidos, preceitos consti­tucionais.

Com efeito o artigo 115.º, n.º 1, da Constituição, menciona várias categorias de actos legislativos, não logrando referir entre elas a figura da Portaria.

Por outro lado, no mesmo dispositivo legal e no seu n.º 5, claramente se plasmou que não é permitido, por lei, criar outras categorias de actos legislativos — que não os referidos no artigo 115.º, n.º 1, da Constituição — ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, mormente, integrar qualquer dos preceitos componentes da mesma lei.

Ora, assim sendo, crê-se que o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, enferma de inconstitucionalidade.

Com efeito, ao estabelecer, clara e inequivocamente, que um acto não legislativo — pois não consta do elenco mencionado no artigo 115.º, n.º 1, da Constituição — como uma Portaria vem inte­grar uma norma ínsita numa modalidade de acto legislativo, vem de modo directo e frontal violar uma norma constitucionalmente consagrada.

4 — Desta decisão foi interposto, pelo Ministério Público, o presente recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional, ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, em virtude de o tribunal a quo ter recusado a aplicação da norma constante do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, por violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição, e, consequentemente, da Portaria n.º 833/89, de 22 de Setembro.

5 — Remetidos os autos ao Tribunal Constitucional, o Magistrado do Ministério Público apresentou alegações, em que começou por delimitar o objecto do recurso, considerando que este consiste na «questão da inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, enquanto estabelece que aditivos alimentares admissíveis nos géneros alimentícios constarão de portaria e, consequen­temente, das normas dos artigos 1.º e 2.º da Portaria n.º 833/89, de 22 de Setembro».

Pronunciou-se então pela não inconstitucionalidade da norma em apreço, partindo da ideia — apoiada na doutrina e na jurisprudência constitucionais — de que o artigo 115.º, n.º 5, da Constituição não proíbe os reenvios normativos, em que a lei remete para a administração a edição de normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida, excluindo apenas os regulamentos integrativos, que regem praeter legem. Defendeu, em seguida, que no caso das normas questionadas neste processo não se verifica integração, tendo a Portaria n.º 833/89 mera natureza de regulamento de execução ou complementar do Decreto-Lei n.º 192/89.

Sustentou ainda que a questão da invocada inconstitucionalidade da Portaria n.º 833/89, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, se encontrava ultrapassada, uma vez que a decisão recorrida não mencionou tal questão e considerou a inconstitucionalidade das normas da Portaria n.º 833/89 como meramente consequencial.

E concluiu nestes termos:

1.º A norma do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, enquanto estabelece que os aditivos alimentares admissíveis nos géneros alimentícios constarão de portaria, não é inconstitucional, pois não viola qualquer princípio ou preceito constitucional, designadamente o artigo 115.º, n.º 5, da Constituição.

2.º Deve, em consequência, conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada.

6 — Por sua vez, as recorridas C., Lda., e D. apresentaram alegações no sentido da inconstitucionalidade originária do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 e da inconstitucionalidade consequencial da Portaria n.º 833/89, ante o disposto no artigo 115.º, n.º 5, da Constituição, por considerarem a portaria regulamento integrativo.

Também os recorridos A., SA, e B. apresentaram alegações, em que concluíram deste modo que o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 é inconstitucional:

— O artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/84 prevê um abundante número de práticas proibidas que têm por objecto aditivos alimentares anormais não considerados susceptíveis de criar perigo para a vida, saúde e integridade física alheia.

— O mesmo artigo 24.º não define quais os aditivos nessas circunstâncias.

— O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89 dispõe que, por portaria, serão estabelecidos quais os produtos cuja utilização faz actuar a norma incriminadora do Decreto-Lei n.º 28/84.

— Há, assim, uma punição que assenta na utilização de um produto que vem previsto numa portaria.

— A portaria não é um acto legislativo — artigo 115.º, n.º 1, da CRP.

— Não é, portanto, uma fonte apta a preencher a exigência do artigo 29.º, n.º 1, da CRP.

— Mesmo que se entenda que é um regulamento de execução, nem assim se consegue superar o espírito do artigo 29.º, que exige a presença em lei formal — artigo 115.º, n.º 1, da CRP — de todos os elementos que possam contribuir para a punição.

— O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, é inconstitucional por violação do artigo 29.º, n.º 1, da CRP.

7 — Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II — Fundamentação

A) Delimitação do objecto do recurso

8 — Objecto do presente recurso, interposto pelo Ministério Público, é a norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, segundo a qual «os aditivos alimentares admissíveis nos géneros alimentícios, os respectivos critérios de pureza e as condições da sua utilização constarão de portaria conjunta».

A Portaria n.º 833/89 não é, enquanto acto normativo autónomo, apreciável pelo Tribunal Constitucional, na medida em que a decisão recorrida não fundamentou o juízo de inconstitucionalidade formulado na violação da Constituição pelas normas daquela portaria. Tendo-se recusado a aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade (material) a norma do decreto-lei, o tribunal a quo não se confrontou sequer com a aplicação ou «desaplicação» da portaria: tal questão ficou prejudicada. Objecto do recurso é assim, simplesmente, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, embora um eventual julgamento de inconstitucionalidade implique, consequencialmente, a inconstitucionalidade dos preceitos da portaria, por eles desempenharem uma função regulamentar da norma em crise.

9 — A norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 suscita duas questões de constitucionalidade: a da violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição e a da violação do princípio da legalidade penal [na dimensão de reserva de lei quanto às normas incriminadoras, consagrada, articuladamente, nos artigos 29.º, n.º 1, e 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição].

Rigorosamente, a segunda questão situa-se nos planos da incons­titucionalidade material e orgânica, por violação do princípio da legalidade. As normas da portaria estarão feridas, porventura, de inconstitucionalidade orgânica, por violarem a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. A norma do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89 contrariará, nessa perspectiva, o princípio da legalidade, na medida em que for qualificada como uma norma em branco, que delega em fontes de direito não admitidas constitucionalmente a definição dos pressupostos de uma pena pública.

O problema da eventual inconstitucionalidade orgânica pode colocar-se, directamente, em relação ao Decreto-Lei n.º 192/89, uma vez que este diploma foi aprovado ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (isto é, no exercício da competência legislativa própria do Governo) e não mediante autorização legislativa. Assim, se se entender que o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 define um crime ou os seus pressupostos, deverá concluir-se pela sua inconstitucionalidade orgânica, por violar a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição].

O facto de a decisão recorrida não ter referido a violação do princípio da legalidade penal como fundamento do juízo de inconstitucionalidade não retira, porém, interesse e utilidade a tal questão. Na verdade, se o Tribunal vier a entender que não há inconstitucionalidade por violação do artigo 115.º, n.º 5, ainda assim poderá concluir que a norma «desaplicada» pelo tribunal recorrido é inconstitucional com este outro fundamento (artigo 79.º-C da Lei do Tribunal Constitucional, aditado pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro).

B) A alegada violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição pelo artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89

10 — A violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição resultaria de o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 conferir a uma portaria o poder de integrar uma norma ínsita num acto legislativo, não sendo tal portaria, por sua vez, um acto legislativo previsto pelo artigo 115.º, n.º 1. Pressuposto deste juízo de inconstitucionalidade é a qualificação da portaria em causa como regulamento integrativo, contendo disciplina praeter legem, em contraposição a uma sua qualificação como mero regulamento de execução complementar do referido decreto-lei.

A caracterização da Portaria n.º 833/89 como regulamento integrativo não é, todavia, correcta. Na realidade, o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, apenas remete para um regulamento que descreve os aditivos alimentares admissíveis nos géneros alimentícios, os respectivos critérios de pureza e condições de utilização. No próprio artigo 4.º, n.º 1, está contida uma permissão excepcional de utilização de aditivos, surgindo este preceito como delimitação negativa (ou contra-tipo) dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84, que proíbem a utilização de aditivos alimentares anormais não susceptíveis de criar perigo para a vida, saúde e integridade física.

11 — A norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 remete, por razões técnicas compreensíveis, para uma portaria a concretização dos critérios de admissibilidade de aditivos alimentares. Mas não é na portaria que está previsto o conteúdo da permissão e muito menos o da proibição que aquela delimita. A norma remissiva admite a delimitação negativa da proibição de aditivos, manifestando abertura e flexibilidade a novas técnicas alimentares introduzidas no mercado, que não alteram a normalidade e pureza dos produtos nem violam a confiança dos consumidores.

Deste modo, à portaria apenas cabe executar tal conteúdo normativo, não sendo, por isso, susceptível de integrar praeter legem ou de formular, ela mesma, um critério autónomo. A portaria contém normas técnicas mutáveis, enunciados de um saber em que o direito se apoia, que não são objecto de decisão ou de qualquer preferência valorativa. A proibição de aditivos que alteram a pureza dos produtos resulta das disposições conjugadas dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84. Quais sejam esses aditivos é um dado meramente informativo, tal como a composição química de uma substância que permita classificá-la como veneno. Assim, a previsão, em portaria, desse dado executa meramente a norma legal.

C) A eventual violação do princípio da legalidade penal

12 — Mas, apesar da natureza meramente executiva da portaria, haverá, ainda assim, violação do princípio da legalidade pela norma remissiva do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, ante o disposto nos artigos 29.º, n.º 1, e 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição?

Também se prefigura, quanto a esta questão, uma resposta negativa, pelas seguintes razões:

a) O conteúdo da proibição legal de «aditivos falsificados» não resulta da portaria, nem sequer do referido artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, mas das normas legais que fixam o conteúdo da proibição — no caso, os artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84. O princípio da legalidade atinge nuclearmente a norma incriminadora, no sentido dos artigos 29.º da Constituição e 1.º do Código Penal e não contempla com o mesmo rigor as delimitações negativas ou excepções à incriminação.

b) A norma remissiva não é uma norma em branco que delegue na portaria o poder de definir o conteúdo da incriminação. Os critérios do ilícito penal — desvalor da acção proibida, desvalor do resultado lesivo e identificação do bem jurídico tutelado — encontram-se nas normas dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84 (aprovado mediante autorização legislativa da Assembleia da República). Tais critérios hão-de ser compreendidos a partir da ideia de utilização de aditivos que afectem a pureza dos produtos alimentares. A descrição, feita pela portaria, dos aditivos admissíveis é apenas uma concretização do critério legal, através da enumeração de substâncias que são insusceptíveis de afectar a pureza dos produtos, apesar de constituírem aditivos alimentares. Mas tal enumeração de substâncias não documenta nenhum critério autónomo de ilicitude — consiste apenas numa aplicação de conhecimentos técnicos.

13 — A estas razões não é oponível a jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional, nomeadamente a que subjaz ao Acórdão n.º 299/92, da 1.ª Secção (Diário da República, II Série, de 14 de Dezembro de 1992). Nesse aresto, o Tribunal julgou inconstitucional (com votos de vencido), por violação da reserva de lei, uma portaria pela qual se sujeitavam, inovatoriamente, certos bens ou serviços ao regime de preços declarados, resultando da infracção desse regime um ilícito criminal de especulação (artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, julgado inconstitucional nesse acórdão). O critério de decisão adoptado pelo Tribunal foi, aí, o carácter inovatório «da definição de elementos relevantes do próprio tipo de crime» pela portaria. No caso sub judicio, de modo algum se configura tal carácter inovatório.

Na verdade, os artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84 contêm, como se disse, um critério determinado de ilicitude e orientam suficientemente os destinatários das normas quanto às condutas que são efectivamente proibidas.

Na portaria, a enumeração de substâncias cuja utilização é permitida é uma concretização técnica da delimitação negativa da regra geral de proibição de aditivos alimentares. Nesse sentido, não há que apelar ao controlo democrático (reserva de garantia, na expressão de Marco Siniscalco, «Ratio di ‘certeza’ e ratio di ‘garanzia’ nella riserva di legge dell‘art. 25, comme della Costituzione», Giurisprudenza Costituzionale, ano 14, 1969, tomo i, pp. 993 a 999) das condutas proibidas como a que subjaz às normas inovatoriamente proibitivas em que seja reconhecível uma delimitação substancial do espaço do permitido.

Por outro lado, foi assegurada a chamada reserva de certeza (na expressão de Marco Siniscalco, text. cit., loc. cit.), isto é, a suficiente indicação pela norma remissiva dos limites e critérios da especificação regulamentar, através da definição de aditivo alimentar [artigos 1.º e 2.º, alínea b)] e dos critérios da sua utilização lícita (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 192/89).

Finalmente, a segurança dos destinatários não é afectada pela indeterminação da norma legal remissiva, pois existe uma imediata possibilidade de orientar a consciência ética para o desvalor do direito quando se realiza a conduta prevista na norma legal incriminadora (a utilização de aditivos anormais). Mesmo que se entendesse que a possibilidade de agir com plena consciência da ilicitude dependeria do conhecimento do conteúdo da portaria, não se poderia confundir o problema que é suscitado pelo erro (artigo 16.º, n.º 1, parte final, do Código Penal) com a violação do princípio da legalidade.

14 — Consequentemente, a subtracção à reserva de lei da enumeração das substâncias permitidas não deixa a descoberto qualquer elemento essencial para a compreensão da conduta proibida ou para o controlo democrático da incriminação. A norma incriminadora é suficientemente indicativa da orientação que os destinatários da norma deverão seguir para agirem segundo o Direito. O cerne do proibido, o ilícito típico (ou o «núcleo essencial da conduta punível, o seu conteúdo de desvalor a respeito da lesão ou colocação em perigo de bens jurídicos», segundo o Tribunal Constitucional espanhol, cfr. STC 3/1988, de 21 de Janeiro), é revelado na lei penal, fundamentando-se na sua violação a culpa do agente.

Não é, consequentemente, violada a reserva de lei, consagrada nos artigos 29.º, n.º 1, e 168.º, alínea a), da Constituição. A circunstância de a própria norma remissiva (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89) não ter sido editada pelo Governo ao abrigo de autorização legislativa da Assembleia da República não afecta esta conclusão. A observância da reserva de lei é aqui assegurada pela norma incriminadora constante do Decreto-Lei n.º 28/84 [artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I] — esse sim, aprovado mediante autorização parlamentar.

III — Decisão

15 — Pelo exposto, decide-se julgar não inconstitucional a norma constante do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 e, por conseguinte, concede-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte respeitante à questão de constitucionalidade suscitada.

Lisboa, 6 de Julho de 1995. — Maria Fernanda Palma — Alberto Tavares da Costa — Vítor Nunes de Almeida — Armindo Ribeiro Mendes — Antero Alves Monteiro Diniz — José Manuel Cardoso da Costa.

(1) Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Novembro de 1995.