399/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 425/95

ACÓRDÃO Nº 425/95

Processo nº 399/93

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa

(Conselheira Fernanda Palma)

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A A., SA, em liquidação, intentou acção declarativa, com processo sumário, contra B. e C. pedindo a condenação destes a pagarem-lhe a quantia de 498.107$00, cor­respondente ao saldo devedor de uma conta de depósito à ordem, no valor de 299.447$00, juros vencidos à taxa máxima para ope­rações activas - 127.790$00 - taxa do Fundo de Compensação - 59.369$00 - e imposto de selo - 11.501$00 -, acrescida de juros vincendos à taxa máxima para operações activas, sobre­taxa de 2% de juros de mora, taxa do Fundo de Compensação e imposto de selo, até integral pagamento.

Os réus contestaram a acção, suscitando a excepção de incapacidade judiciária da autora, com fundamento na incons­titucionalidade do Decreto-Lei nº 30 689, de 27 de Agosto de 1940, diploma que rege a liquidação dos estabelecimentos bancá­rios, à luz da qual foi decretada a liquidação da autora. Em seu entender, ofende esse texto os princípios constitucionais da reserva aos tribunais da função jurisdicional, da igualdade e do direito de acesso dos cidadãos à jurisdição.

Na 1ª instância - saneador-sentença de 7 de Ja­neiro de 1993 - foi julgada improcedente a deduzida excepção, por se considerar não ocorrer a suscitada questão de inconsti­tucionalidade, e procedente a acção, condenando-se os réus ao pedido.

Inconformados, recorreram estes para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo a apreciação da constitucionalidade das "normas constantes dos artigos 1º (cor­po e §§1º e 2º), 11º, 12º, 20º e 21º do Decreto-Lei nº 30 689", por as considerar violadoras dos artigos 13º, 20º, nº 2, 205º, 206º e 207º da Constituição da República (CR).

2.- Alegaram os recorrentes, formulando as seguintes conclusões:

"1ª- Os artigos 11º, 20º e 21º (cor­po) e nºs. 1 e 3 do decreto-lei nº 30 689 são inconstitucionais por violarem os artigos 13º, 20º, nº 1, 82º, nº 3 e 87º, nºs. 1 e 2 da Constituição.

2ª- Na verdade, impõem à A., SA, em sede de liquida­ção, um regime desigual e arbitrário.

3ª- Vedam aos titulares do seu ca­pital o acesso aos tribunais para defen­derem os seus legítimos direitos e inte­resses.

4ª- Retiram-lhes a administração e representação da empresa, a título defi­nitivo, entregando-as ao Estado que, através da comissão liquidatária e, dois anos depois, do comissário do Governo, exerce os mais amplos poderes de gestão e de disposição, tudo isto sem que os tri­bunais possam pronunciar-se.

5ª- Em suma: consagram uma autên­tica ablação da propriedade e gestão pri­vadas, configurando um autêntico confis­co".

A recorrida contra-alegou oportunamente, assim con­cluindo:

"1ª- Como questão prévia deve proferir-se decisão na qual se julgue que os recorrentes suscitam como objecto de apreciação neste Tribunal uma nova ques­tão, a qual não foi suscitada nem apre­ciada nas instâncias recorridas, e por isso da qual não podiam recorrer.

2ª- Assim deverá rejeitar-se o co­nhecimento do mérito do recurso, considerando-se não verificado o pressu­posto do nº 1 do artº 75º-A da lei nº 28/82 de 15/11.

3ª- Se assim não se entender e, considerando já que a verdadeira questão decidida nas instâncias é idêntica à já decidida nos Acórdãos nºs. 453/93, 449/93 e 450/93 de 15 de Julho, deste Tribunal, nos termos do nº 1 do artº 78º-A daquela Lei deverá proceder-se em conformidade.

4ª- No caso de improcederem as con­clusões supra alinhadas sempre se deverão julgar como erradas as conclusões dos recorrentes, pelas razões que se adiantam a seguir;

5ª- O regime especial da dissolução e liquidação das instituições creditícias e financeiras radica no facto de a sua especialidade económica contender com interesses públicos, conforme nomeadamen­te o artº. 104º da Const. impõe e espe­cializa face aos demais sectores de acti­vidade económica.

6ª- Os actos administrativos deter­minantes da dissolução e entrada em li­quidação da recorrida... eram atacáveis pela via judicial própria que era do con­tencioso administrativo (STA ou o TAC) nos termos gerais de direito;

7ª- Os Tribunais podem ser chamados a pronunciar-se sobre os actos de gestão dos membros da Comissão Liquidatária con­forme expressamente prevêem os §§ 3º 3 4º do artº. 21º, artº 30º e artº 39º do DL. 30 689.

8ª- As acções representativas do capital social da ora recorrida ... não foram confiscadas aos seus legítimos ti­tulares e de resto, estes participaram na gestão de liquidação, tendo eleito o seu representante para a Comissão, conforme o artº. 23º do DL. 30.689 prevê".

Pronunciaram-se ainda os recorrentes sobre a ques­tão prévia suscitada, do seguinte modo:

"Não suscitaram uma questão nova. Apreciaram a mesma questão de inconstitu­cionalidade das normas que a decisão re­corrida aplicou. Embora com fundamentos diversos dos anteriormente propostos.

Mas fizeram-no tendo em conta os poderes de cognição deste Tribunal, assi­nalados no artigo 79º-Cda lei nº 28/82. É que, quanto ao juízo de inconstitucio­nalidade, o Tribunal Constitucional não está limitado pela fundamentação plasmada pelas partes ou desenhada na decisão re­corrida".

Corridos os vistos legais, cumpre decidir, após mudança de Relator.

II

1.1- A questão prévia invocada pela recorrida.

Sustenta esta que os recorrentes, ao mencionarem nas alegações que as normas arguidas de inconstitucionais con­sagram uma "ablação de propriedade e gestão privadas, configu­rando um autêntico confisco", estão a suscitar uma nova questão, anteriormente não levantada nem apreciada.

Escreveu-se, a este propósito, no projecto inicial de acórdão, que nos permitimos reproduzir, por se concordar com o então ponderado:

"[...] as normas constitucionais consideradas violadas pelos recorrentes foram, na contestação, as dos artigos 13º, 20º, nº 2, e 205º da Constituição e, no requerimento de interposição do recur­so de constitucionalidade, as dos artigos 13º, 20º, nº 2, 205º, 206º e 207º da Constituição. Não foram, assim, invoca­das nessas ocasiões, como normas consti­tucionais violadas, as dos artigos 82º, nº 3, e 87º, nºs. 1 e 2, da Constituição, só mencionadas nas alegações de recurso dos recorrentes.

No entanto, essa divergência quanto à indicação das normas constitucionais violadas não é susceptível de conduzir ao não conhecimento do recurso, contraria­mente à pretensão da recorrida.

É certo que o recorrente deve indi­car, no requerimento de interposição de recurso, a norma ou princípio constituci­onal que considera violado, em conformi­dade com o disposto no artigo 75º-A, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional. Mas isso não significa que o Tribunal esteja condicionado a conhecer o recurso apenas em função das normas ou princípios constitucionais indicados como violados.

Com efeito, nos termos do artigo 79º-C da Lei do Tribunal Constitucional, o Tribunal pode julgar inconstitucional uma norma com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais di­versos daqueles cuja violação foi invoca­da. Ou seja, os poderes de cognição do Tribunal Constitucional estão limitados pelo pedido - na medida em que só se pode ponderar a inconstitucionalidade de normas cuja apreciação tenha sido reque­rida -, mas já não pela causa de pedir invocada (cf., sobre este ponto, recente­mente o Acórdão do Tribunal Constitucio­nal nº 557/94. inédito).

Ora, se o Tribunal Constitucional não está vinculado à causa de pedir, de­vendo apreciar a constitucionalidade de uma norma na perspectiva de qualquer fun­damento possível, é indiferente uma alte­ração, no decurso do processo, na indica­ção da norma ou princípio constitucional que o recorrente reputa por violado. O Tribunal deve conhecer a questão de cons­titucionalidade suscitada, tendo em conta qualquer disposição ou princípio consti­tucional, mesmo que não invocado pelas partes ou invocado em momento inadequa­do".

Desatende-se, face ao exposto, a suscitada questão prévia.

1.2.- A questão da delimitação do objecto do recurso.

Com efeito, se no requerimento de interposição de recursos os recorrentes pediram a apreciação da constituciona­lidade das normas dos artigos 1º (corpo e §§ 1º e 2º), 11º, 12º, 20º e 21º do Decreto-Lei nº 30 689, nas alegações subse­quentes circunscreveram-se apenas às normas dos artigos 11º, 20º e 21º (corpo e nºs. 1 e 3) daquele texto legal.

Ora, entende-se que devem ser estas últimas as nor­mas constitucionais do objecto do presente recurso, consideran­do, nomeadamente, o disposto no artigo 684º, nº 3, do Código de Processo Civil, aplicável ao caso dos autos "ex vi" do artigo 69º da lei nº 28/82, segundo o qual "nas conclusões da alegação pode o recorrente restringir, expressa ou tacitamente, o objec­to inicial do recurso". O que não pode é "alargar" esse objec­-to (neste sentido, aliás, tem-se pronunciado este Tribunal como o ilustram, entre outros, os acórdãos nºs. 323/93 e 10/95, pu­blicados no Diário da República, II Série, de 22 de Outubro de 1993 e de 22 de Março de 1995.

2.- As normas em causa, efectivamente aplicadas no acórdão, foram, assim, as contidas nos citados artigos 11º, 20º e 21º, nºs. 1 e 3, do Decreto-Lei nº 30 689.

Sobre este conjunto de normas, porém, já o Tribunal Constitucional se pronunciou por diversas vezes, no sentido da sua não inconstitucionalidade, não se vendo, agora, motivo vá­lido para nos afastarmos da argumentação então expendida.

Assim, remete-se nesta parte para a anterior juris­prudência deste Tribunal, nomeadamente para os fundamentos constantes dos acórdãos nºs. 449/93 e 453/93, no Diário da Re­pública, II Série, de 29 de Abril e de 6 de Maio de 1994, res­pectivamente, para só citar alguns dos já publicados.

III

Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida.

Lisboa, 6 de Julho de 1995

Alberto Tavares da Costa

Vitor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria da Assunção Esteves

Maria Fernanda Palma (vencida)

José Manuel Cardoso da Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Sendo inicialmente a relatora do presente processo, votei vencida quanto à decisão proferida relativamente às normas dos artigos 11º, 20º e 2lº, nºs l e 3, do Decreto-Lei nº 30.689 (que na realidade identifiquei como objecto do presente recurso), pelas razões constantes do memorando que apresentei e que seguidamente reproduzo:

1. As normas em causa integram-se em diploma que estabelece um processo de liquidação coactiva administrativa dos estabelecimentos bancários que suspendam pagamentos e não restabeleçam o seu normal funcionamento em 90 dias (artigo 1°). Prevê-se, nesse caso, que seja retirada a autorização de exercício do comércio bancário e ordenada a imediata liquidação desses estabelecimentos, através de portaria do Ministro das Finanças (artigo 11º). Essa portaria constitui, para todos os efeitos, declaração de falência do respectivo estabelecimento e não admite impugnação ou recurso (artigo 12º), ressalvada a possibilidade de impugnação contenciosa perante o Supremo Tribunal Administrativo, que foi permitida pelo Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro. Prevê-se, para efeitos de liquidação, a constituição de uma comissão liquidatária, presidida por um comissário de nomeação governamental (artigo 20º). e atribui-se a essa comissão liquidatária competência para praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa dos estabelecimentos bancários, nomeadamente a administração da massa e a sua representação (artigo 21º), bem como a verificação do passivo e a graduação dos créditos (artigo 34º).

As disposições que são objecto do presente recurso dispõem o seguinte:

Artigo 11º

"Não tendo o estabelecimento bancário podido restabelecer, dentro do prazo fixado no artigo 1º, as condições normais de funcionamento, o comissário do Governo dará conhecimento do facto à Inspecção do Comércio Bancário para o efeito de, por portaria do Ministro das Finanças, lhe ser retirada a autorização do comércio bancário e ordenada a sua imediata liquidação, que abrangerá os bens presentes e os que ulteriormente lhe advenham e será de competência da comissão constituída nos termos do artigo 20º”

Artigo 20º

"A comissão liquidatária é constituída pelo comissário do Governo, que será o presidente, e por dois outros vogais, um dos quais será o representante dos credores e outra o banqueiro singular ou dos sócios do estabelecimento bancário."

Artigo 21º

"À comissão liquidatária compete, salvas as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa do estabelecimento bancário e especialmente:

1º Administrar a massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele;

(...)

3º Tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento ban­cário.

Esses preceitos foram efectivamente aplicados na decisão recorrida. Na verdade, para decidir a questão da capacidade judiciária da autora foi necessário levar em conta as disposições que previam a liquidação do respectivo estabelecimento bancário, a existência de uma comissão liquidatária e a atribuição de poderes de representação judiciária a essa comissão liquidatária, designadamente para efectivar direitos daquele estabelecimento - ou seja, precisamente as normas que constituem objecto do presente recurso.

2. Sobre esse conjunto de normas já se pronunciou o Tribunal Constitucional, através dos Acórdãos nºs 449/93 (Diário da República, II, de 29 de Abril de 1994), 450/93 (inédito), 453/93 (Diário da República, II, de 6 de Maio de 1994), 208/94 (inédito) e 404/94 (inédito).

Também os Acórdãos nºs 166/94 (Diário da República, II, de 28 de Maio de 1994), 279/94 (Diário da República, II, de 18 de Junho de 1994), 285/94 (inédito), 397/94 (inédito) e 454/94 (inédito) apreciaram a constitucionalidade das normas dos artigos 11º, 20º e 2lº, corpo e nº l, do Decreto-Lei nº 30.689. E o Acórdão nº 284/94 (Diário da República, II, de 17 de Junho de 1994) pronunciou-se sobre a norma do artigo 11º do citado diploma.

Nesses arestos concluiu-se não serem as normas em causa inconstitucionais.

Em contrapartida, foram já julgadas inconstitucionais normas do Decreto-Lei nº 30.689 que atribulam à comissão liquidatária poderes para praticar actos considerados de natureza jurisdicional, como sejam a verificação, classificação e graduação de créditos e o julgamento das reclamações de créditos impugnados - concretamente os artigos 21º, corpo e nº 5, 22º e §1º, 26º, corpo, 1ª parte, e § lº, 1º período, 34º, corpo, 1º período, e 37º, lº parágrafo,1º e 2º e períodos, do Decreto-Lei nº 30.689, no Acórdão nº 443/91 (Diário da República, II, de 2 de Abril de 1992), e o artigo 34º do mesmo diploma, no Acórdão nº 179/92 (Diário da República, II, de 18 de Setembro de 1992).

3. O artigo 205a da Constituição consagra o princípio da reserva dos tribunais na administração da justiça delimitando a função jurisdicional. No âmbito da função jurisdicional cabem, de acordo com o nº 2 do artigo 205º da Constituição, a defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, a repressão das infracções da legalidade democrática e a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados.

Tem sido entendido pela doutrina e jurisprudência que na distinção entre função jurisdicional e função administrativa deve prevalecer um critério que atenda aos interesses em causa. Assim, na função jurisdicional cabe a resolução de litígios em que o único interesse público envolvido é o interesse na composição dos conflitos em si mesmo ou na realização do direito e da justiça, não sendo o órgão decisório parte interessada no conflito. Diferentemente, na função administrativa prevalece a realização de um interesse público diferente do da realização da justiça ou de mera decisão segundo o Direito (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 104/85, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5c vol., p. 633, e ainda Acórdãos nºs 443/91, 449/93 e 453/93, citados).

De qualquer modo, a qualificação dos interesses não depende apenas da perspectiva do legislador sobre determinada actividade, mas sim da natureza da mesma, impondo-se a reserva do juiz onde, apesar do interesse da Administração na prossecução de um interesse público, haja um conflito de interesses subjacente que remeta a Administração para o papel de parte interessada.

4. No caso concreto, importa averiguar se o sistema de liquidação coactiva administrativa dos estabelecimentos bancários contemplado no Decreto-Lei nº 30.689, na parte em que se prevê a própria liquidação e a atribuição de poderes de representação a uma comissão liquidatária, afronta a reserva constitucional da função jurisdicional do Estado, cometida aos tribunais, entendida no sentido substancial anteriormente referido.

Tendo em conta a importância do sistema financeiro na economia e uma vez que a Constituição estabelece o princípio da "subordinação do poder económico ao poder político democrático" [artigo 80º, alínea a), da Constituição] e atribui ao Estado a tarefa prioritária de "reprimir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do interesse geral" [artigo 81º,

alínea e), da Constituição], compreende-se a relevância do interesse público envolvido na actividade bancária e a necessidade de o Estado ter uma significativa intervenção no sistema financeiro.

A esta luz se explica que o exercício da actividade bancária dependa de autorização administrativa e assim se justifica que a Administração tenha o poder de revogar essa autorização: o poder de revogar a autorização é um corolário do poder autorizador. Vigorando um principio legal de exclusividade do objecto social dos bancos comerciais e outros estabelecimentos de crédito [cf. artigo 6º do Decreto-Lei nº 41.403, de 27 de Novembro de 1957, e, actualmente, artigos 2º, 8º e 14º, nº 1 alínea c), do Decreto-Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro; cf., especificamente para as caixas económicas, o Decreto-Lei nó 136/79, de 18 de Maio, a revogação da autorização do exercício da actividade de crédito gera uma situação em que a liquidação do respectivo estabelecimento se repercute no interesse público ou numa espécie de ordem pública financeira que cabe ao Estado assegurar.

No entanto, não há nenhuma decorrência lógica entre a retirada da autorização do exercício do comércio bancário, em que directamente se realiza o referido interesse numa ordem pública financeira, e a competência atribuída ao Governo para ordenar a liquidação e designar o presidente da comissão liquidatária.

A liquidação é uma operação que visa a definição dos direitos dos credores e dos sócios, e que deve ser entendida como uma consequência civil da dissolução da sociedade comercial, derivada da proibição do seu objecto. Enquanto conjugação de interesses de particulares ou de entidades que agem sob essa veste, mesmo que públicas, subsiste após a dissolução dos estabelecimentos bancários uma personalidade jurídica justificada pela liquidação e relevante para esse efeito.

O Decreto-Lei no 30.689 regula, aliás, a liquidação em consequência da suspensão de pagamentos, atribuindo-lhe uma natureza falimentar nos termos da lei processual civil. Deste modo, a própria regulação legal adere à natureza civil das situações jurídicas em causa.

Mas, facto decisivo para a questão de constitucionalidade que é submetida à apreciação do Tribunal Constitucional, relativamente à violação do artigo 205º, é a contraposição objectiva de interesses entre sócios e credores do estabelecimento bancário e a consequente necessidade de delimitação e definição de direitos suscitada por tal contraposição. O interesse público, apesar da sua intensa relevância, não surge senão como reflexo e mediatamente, na delimitação dos direitos que se confrontam neste tipo de situações.

Pelas razões expostas, é directamente o artigo 205º, nº l e 2, da Constituição que não é respeitado pelas normas questionadas, não sendo bastante a protecção do acesso à justiça pela via do recurso contencioso administrativo.

O facto de o Tribunal ter já declarado inconstitucionais várias normas do Decreto nº 30.689, de 1940, relativas a actos jurisdicionais cuja prática é atribuída à comissão liquidatária, prevista e regulada nas normas agora em causa, demonstra, aliás, que a entidade referida se destina a praticar actos de definição de direitos e a dirimir conflitos de interesses. A ordem de liquidação e a constituição da comissão é um momento da actividade dirigida a dirimir certos conflitos de interesses. Trata-se de decisões que, em si próprias, determinam a qualificação jurídica de uma situação fáctica que suscita uma primeira definição jurídica do conflito de interesses, com vista à delimitação final de direitos contrapostos de particulares.

Não está apenas em causa, como se poderia pensar, um pressuposto da prática de actos jurisdicionais, que eventualmente habilitasse certo sujeito à prática de tais actos, sem ser em si acto jurisdicional, mas antes a tomada de decisões que exigem uma qualificação dos sujeitos de relações jurídicas e a definição de uma eficácia extintiva da sociedade comercial.

6. Da violação do artigo 205º, nºs l e 2, da Constituição resulta necessariamente uma ofensa ao artigo 13º da Constituição.

Confrontado este regime de liquidação coactiva administrativa com o regime de liquidação extrajudicial previsto no Código das Sociedades Comerciais há, obviamente, uma diferença resultante da administrativização da decisão de liquidação, da declaração de falência e da constituição da comissão liquidatária.

Esta discriminação de regimes seria apenas justificável pela inclusão na função administrativa da liquidação do estabelecimento bancário, o que não se verifica.

7. A violação do artigo 20º da Constituição não se coloca como problema autónomo. Na realidade, sendo a protecção do acesso à justiça uma garantia que ainda é satisfeita pelo direito de recurso, sempre se poderia considerar realizada a exigência constitucional pela possibilidade de recurso contencioso administrativo.

A exclusão dos actos de aplicação do direito aqui questionados da função administrativa impede, porém, que o recurso contencioso administrativo realize suficientemente as exigências de revisibilidade das decisões em causa. Deste modo, em consequência da violação do artigo 205º, não são igualmente satisfeitas, no caso, as maiores exigências do acesso à justiça resultantes do artigo 20º da Constituição.

Todavia, a violação do artigo 205º prejudica a consideração do problema da constitucionalidade referido no artigo 20º da Constituição.

8. Finalmente, a violação do artigo 87º, nº 2, da Constituição (em conexão com os artigos 82º, nº 3, e 87º, nº 1) também é equacionável neste caso. A liquidação da sociedade é, por maioria de razão, gestão e pressupõe necessariamente a prática de actos de gestão. Como é referido no voto de vencido do Conselheiro Luís Nunes de Almeida "se a mera intervenção transitória na gestão deve, em regra, ser precedida de decisão judicial, então a liquidação da empresa, que implica a cessação definitiva do direito de propriedade de que ela é objecto, há-de necessariamente ser precedida de uma tal decisão, por se estar no domínio da privação de direitos fundamentais" (cf. Acórdão nº 166/94, Diário da República, II série, de 28 de Maio de 1994).

9. Em face do exposto, concluiria pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 11º, 20º e 2lº, corpo e nºs l e 3, do Decreto-Lei nº 30.689, por violação dos artigos 205º, 13º e 87º, nº 2, da Constituição, e concederia provimento ao recurso, com a consequente revogação da decisão recorrida e a determinação da sua reforma tendo em conta o decidido quanto à questão de constitucionalidade.

Lisboa, 14 de Julho de 1995

Maria Fernanda Palma