781/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 339/95

ACÓRDÃO Nº 339/95

Processo nº 781/93

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

1.- A., cidadão zairense, requereu, ao abrigo do disposto nos artigos 1º, nº 1, 7º, nº 1, 8º, 15º, 22º, nº 2, e 23º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, nomeação de patrono oficioso a fim de interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) do despacho conjunto de 28 de Julho de 1993, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna (por delegação deste) e do Ministro da Justiça, que lhe indeferiu o pedido de concessão de asilo, for­mulado de acordo com a Lei nº 38/80, de 1 de Agosto.

Admitida liminarmente a sua pretensão, sobre ela pronunciou-se desfavoravelmente o representante do Ministério Público naquele Tribunal, por entender só terem direito a pro­tecção jurídica e, consequentemente, a apoio judiciário, para além dos cidadãos nacionais, nas condições descritas na lei, os estrangeiros e os apátridas que residam habitualmente em Portu­gal (artigo 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, citado) desde que titulares de autorização de residência válida ou lhes tenha sido concedido asilo ou estatuto de refugiado (artigo 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro), o que não é o caso do requerente.

Não obstante, o Conselheiro Relator, por despacho de 18 de Outubro de 1993, concedeu o solicitado apoio judiciá­rio, na modalidade do patrocínio judiciário, recusando a apli­cação, por inconstitucionalidade, das normas invocadas pelo Ministério Público. Considerou, para esse efeito, que as cita­das normas, na parte em que apenas permitem a concessão de pro­tecção judiciária aos estrangeiros ou apátridas que residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido concedido o asilo ou o estatuto de refugiado, violam intoleravelmente os artigos 15º, nºs. 1 e 2, e 20º, nºs. 1 e 2, da Constituição da República (CR).

O STA (1ª subsecção da 1ª Secção), por acórdão de 18 de Novembro de 1993, tirado em conferência, confirmou o des­pacho reclamado.

Deste acórdão o Ministério Público interpôs oportu­namente recurso para o Tribunal Constitucional "ao abrigo do

disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a), da Constituição da República e 70º, nº 1, alínea a), 71º, nº 1, 72º, nº 1, alínea a), e nº 3, e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações da Lei nº 85/89", recurso este "restrito à questão de inconstitucionalidade nele apreciada".

2.- Neste Tribunal, alegaram Ministério Público e re­corrido.

O Senhor Procurador-Geral Adjunto manifestou-se de acordo com a tese professada no acórdão recorrido, concluindo do seguinte modo:

"1º- As normas do artigo 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de De­zembro, e 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, de 26 de Outubro, na parte em que apenas permitem a concessão de pro­tecção jurídica aos estrangeiros que re­sidam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido concedido asilo, são ma­terialmente inconstitucionais por viola­ção do disposto nos artigos 13º, nº 2, 15º, nºs. 1 e 2, e 20º, nºs. 1 e 2, da Constituição;

2º- Termos em que deve ser confir­mada a decisão recorrida, na parte impugn­ada".

Por sua vez, o recorrido, através do defensor ofi­cioso que lhe foi nomeado, rematou assim as respectivas alega­ções:

"1º- O direito de acesso aos tribu­nais e, designadamente, o direito ao apoio judiciário, em qualquer das suas modalidades, é um direito fundamental, assegurado a todos os cidadãos, indepen­dentemente da sua nacionalidade, como decorre do artigo 20º da Constituição.

2º- Por isso, são inconstitucionais as normas contidas nos artigos 7º, nº 2, do DL 387-B/87, de 29 de Dezembro, e no artigo 1º, nºs. 1 e 2, do DL 391/88, de 28 de Outubro, por limitarem a concessão de apoio judiciário aos estrangeiros que residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido concedido asilo, pois violam o disposto nos artigos 15º, nºs. 1 e 2, da Constituição.

3º- Deve, em conformidade, ser con­firmada a decisão recorrida [...]".

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II

1.1.- Constitui objecto do presente recurso de constitu­cionalidade a apreciação das normas contidas nos referidos ar­tigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-B/87, e 1º, nºs. 1 e 2, do Decreto-Lei nº 391/88, na parte em que apenas permitem a concessão de protecção jurídica aos estrangeiros ou apátridas que residam habitualmente em Portugal ou aos quais haja sido concedido asilo ou o estatuto de refugiado.

1.2.- O Decreto-Lei nº 387-B/87 estabelece o regime de acesso ao direito e aos tribunais.

Com o objectivo de impedir que seja dificultado ou impedido a alguém, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos, conhecer, fazer valer ou defender os seus direitos, prevê-se o desenvolvimento de acções e mecanismos sistematizados de informação jurídica e de protecção jurídica (cfr. o artigo 1º do diploma).

A protecção jurídica, diz-nos o artigo 6º, reveste duas modalidades: a de consulta jurídica e a de apoio judiciá­rio.

Ora, de acordo com o nº 2 do artigo 7º - cuja adequação constitucional se põe em causa, numa das suas verten­tes - os estrangeiros e os apátridas que residam habitualmen­te em Portugal gozam do direito a protecção jurídica.

Por sua vez, o Decreto-Lei nº 391/88, diploma que regulamenta o sistema de apoio judiciário, prescreve no artigo 1º, sob a epígrafe "Pressupostos do direito a apoio judiciário de estrangeiros e apátridas", o seguinte:

"1.- Para efeito de protecção jurí­dica, a residência habitual de estrangei­ros ou apátridas titulares de autorização de residência válida, a que se refere o nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, de 29 de Dezembro, implica a sua permanência regular e continuada em Por­tugal, por período não inferior a um ano, salvo regime especial decorrente de tra­tado ou convenção internacional que Por­tugal deve observar.

2.- O estrangeiro a quem for conce­dido asilo ou que goze do estatuto de refugiado pode usufruir de protecção ju­rídica a partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhecimento do estatuto de refugiado".

O problema equacionado nos autos respeita, antes de mais, à compatibilização das normas transcritas, cuja aplicação o STA recusou, com o princípio consagrado no artigo 15º da CR, de equiparação aos cidadãos portugueses dos estrangeiros e apá­tridas que se encontrem ou residam em Portugal.

2.1.- No entendimento do acórdão recorrido, este princí­pio - corolário do princípio da igualdade e da vocação univer­salista da Constituição em matéria de direitos fundamentais, expressa, designadamente, na recepção do artigo 16º, nº 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem - constitui "uma manifestação concreta do valor da dignidade da pessoa humana[...] o qual é independente de quaisquer conside­rações decorrentes da sua nacionalidade".

A equiparação surge, por conseguinte (e nas pala­vras do acórdão) como princípio jurídico fundamental da Consti­tuição, "verdadeira cláusula ampliativa de direitos a todos os estrangeiros e apátridas, funcionando, paralelamente, como cri­tério decisório e interpretativo de todas as normas sobre posi­ções jurídicas subjectivas de estrangeiros". Deste modo, tam­bém os direitos fundamentais dos estrangeiros e apátridas encontram-se sujeitos ao regime das restrições constantes dos nºs. 2 e 3 do artigo 18º da CR, e, bem assim, às excepções pre­vistas no próprio texto constitucional, de reserva de direitos e deveres aos cidadãos portugueses (CR, artigos 15º, nºs. 2 a 5).

Não se consente, assim, fora desta área de excepção, que a lei ordinária estabeleça discriminações entre estrangeiros residentes e não residentes em Portugal - "por­que se trata de direitos atribuídos atenta a qualificação da pessoa humana, basta a sujeição à ordem jurídica portuguesa para ter ga­rantido o seu reconhecimento", acrescenta-se, ainda, no acórdão recorrido.

Ora, mais se escreve, o direito de acesso aos tri­bunais, de que é componente essencial o patrocínio judiciário, é assegurado pela Constituição "a todos" (artigo 20º), "o que logo inculca a universalidade do respectivo reconhecimento, não suscitando dúvidas a sua inclusão nos clássicos direitos funda­mentais (direitos, liberdades e garantias), pelo que não são admitidas, nesta matéria, distinções entre estrangeiros resi­dentes e não residentes em Portugal".

Sendo constitucionalmente concebido o direito de asilo como direito subjectivo (CR, artigo 33º, nº 6) não podem deixar de lhe estar associada a garantia do acesso aos tribu­nais para impugnar as decisões administrativas que o deneguem, o que por sua vez coloca um problema de igualdade, aferido pelo nº 2 do artigo 13º da CR, na medida em que seria manifestamente intolerável ser recusado o acesso ao sistema de apoio judiciá­rio ao requerente de asilo carecido de meios económicos para constituir advogado e suportar as despesas relativas à sua pre­tensão, acesso esse que estaria naturalmente assegurado a quem usufruisse de meios suficientes para fazer face a esses encar­gos.

2.2.- A questão subjacente articula-se estreitamente com a matéria de direito de asilo, garantido constitucionalmente a estrangeiros e apátridas em casos, grosso modo considerando, de perseguição ou ameaça grave de perseguição em consequência de certa actividade, remetida para a lei ordinária a definição do estatuto do refugiado político (CR, artigo 33º, nºs. 6 e 7).

A protecção internacional dos refugiados e dos can­didatos ao respectivo estatuto - essencialmente radicada nas grandes deslocações massivas de populações surgidas por ocasião da Segunda Guerra Mundial e como sua consequência - procura proporcionar às pessoas na situação de rompimento compulsivo com os seus países de origem uma protecção social e jurídica próxima, senão idêntica, à "protecção nacional", que os cida­dãos em causa deveriam receber nos países de origem.

Alguns grandes instrumentos internacionais se ela­boraram com esse objectivo, assim disciplinando a matéria de asilo. É o caso, nomeadamente, da Convenção Relativa ao Esta­tuto dos Refugiados, assinada em Genève, aos 28 de Julho de 1951, e do seu Protocolo Adicional, assinado em New-York, a 31 de Janeiro de 1967 (ambos aprovados, por adesão, por Portugal - Decreto-Lei nº 43 201, de 1 de Outubro de 1960, e Decreto nº 207/75, de 17 de Abril, respectivamente).

Retenha-se, a este propósito, o artigo 16º da Con­venção, relativo ao acesso aos tribunais:

"1.- Todos os refugiados, nos terri­tórios dos Estados Contratantes, terão livre e fácil acesso aos tribunais.

2.- Os refugiados, no Estado Con­tratante onde têm a residência habitual, beneficiarão do mesmo tratamento que os nacionais no que diz respeito ao acesso aos tribunais, incluindo a assistência judiciária e a isenção da caução judicatum solvi.

3.- Nos Estados Contratantes que não aqueles em que têm residência habi­tual, e no que diz respeito às questões mencionadas no parágrafo 2º, os refugia­dos beneficiarão do mesmo tratamento que os nacionais do país no qual têm a resi­dência habitual".

De resto, de acordo com o nº 1 do artigo 14º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, toda a pessoa su­jeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em certos países.

No entanto, importa observar que o tratamento pre­visto naquele artigo 16º da Convenção respeita a um universo de destinatários há muito ultrapassado: todos aqueles já anteri­ormente reconhecidos como refugiados e aqueles que o viessem a ser em virtude de acontecimentos ocorridos antes de 1951. Só o Protocolo Adicional generalizou a aplicação da Convenção com a eliminação dos limites temporais, pressupondo, no entanto, a qualificação dos interessados como refugiados.

3.1.- Após a consagração constitucional do direito de asilo, abstraindo do Despacho Normativo nº 9-S/80, de 9 de Ja­neiro, contendo providências transitórias "tendentes a acaute­larem os interesses dos candidatos ao asilo do refugiado, que se encontrem em Portugal ou futuramente demandem o nosso País", a Lei nº 38/80, de 1 de Agosto, foi o primeiro diploma a tratar da matéria do direito de asilo e do estatuto do refugiado, al­terada pelo Decreto-Lei nº 415/83, de 24 de Novembro.

Dispôs-se, então, designadamente no nº 1 do seu artigo 8º, gozar o refugiado dos direitos e estar sujeito aos deveres dos estrangeiros residentes em Portugal, na medida em que não contrariassem o disposto nesse mesmo diploma, na Con­venção de 1951 e no Protocolo de 1967, conferindo-se situação análoga à de refugiado aos requerentes de asilo detentores de autorização de residência provisória, enquanto pendentes os respectivos processos de pedido de asilo (cfr. os artigos 16º, nºs. 1 e 3, e 4º, nº 2).

O diploma foi, no entanto, expressamente revogado pela Lei nº 70/93, de 29 de Setembro [cfr. a alínea a) do arti­go 40º] que, no que ora interessa, mormente quanto à situação jurídica do refugiado e à autorização de residência provisória e sua projecção nessa situação, passou a dispor semelhantemente ao regime anterior (cfr, os artigos 7º, nº 1, 14º, nº 1). Aí se preceitua ser a nova lei aplicável aos pedidos de asilo pen­dentes à data da sua entrada em vigor, ou seja, em 29 de Outu­bro de 1993 (artigo 41º), devendo observar-se, no tocante aos requerentes de asilo e na pendência dos seus processos, "o dis­posto na presente lei e na legislação sobre estrangeiros" (ar­tigo 14º, nº 3).

Ora, à data em que A. apresentou o seu requerimento inicial - 11 de Junho de 1992 (fls. 4) - vigo­rava a Lei nº 38/80 mas o processo a que deu origem estava pen­dente no início da vigência da Lei nº 70/93.

Goza o recorrido, que viu negada a sua pretensão pela Administração e dela procurou reagir, do direito a apoio judiciário, tal como os estrangeiros e apátridas que residem habitualmente entre nós?

A Lei nº 70/93 nada diz a este respeito, limitando-se a prever, além da isenção de selo e da natureza gratuita do processo (artigo 38º), um conjunto de medidas de apoio social num específico quadro de segurança social (artigos 35º a 37º), que seria desenvolvido pela Lei nº 34/94, de 14 de Setembro.

Se o direito ao apoio judiciário não tem, por natu­reza, nada a ver com direitos políticos ou o exercício de fun­ções públicas - ou seja, não é reservado a cidadãos nacionais - pode dele beneficiar o requerente, que não "reside habitual­mente" em Portugal mas no território do país se encontra (não necessariamente, de resto)?

A questão assim colocada resulta seja do artigo 7º do Decreto-Lei nº 387-B/87, no seu nº 2, seja do Decreto-Lei nº 391/88, no artigo 1º, normas que, por si só e conjugadamente, permitem concluir só beneficiarem da protecção jurídica a que aludem esses textos os estrangeiros e os apátridas habitualmen­te residentes no nosso país, os não residentes mas que benefi­ciam de um regime de reciprocidade ou, ainda, os próprios titu­lares, já reconhecidos, do direito de asilo e do estatuto de refugiado, desse elenco se excluindo os demais - como o ora recorrido.

Dir-se-á que, para atribuir a "protecção nacional" - o "tratamento nacional" de que falam Gomes Canotilho e Vital Moreira na Constituição da República Portuguesa Anotada, Coim­bra, 3ª edição, 1993, pág. 134 - se exige uma ligação não mera­mente esporádica ou fortuita com o território nacional para assim se justificar, de algum modo, a equiparação aos cidadãos nacionais. Daí, a exigência de um período de tempo de permanên­cia "regular e continuada", não inferior a um ano, dis­pondo sintomaticamente o nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 391/88 que o estrangeiro a quem for concedido o asilo ou atri­buído o estatuto de refugiado usufrui de protecção jurídica a partir da data da concessão do direito de asilo ou do reconhe­cimento do estatuto.

O que, consequentemente, levanta problemas de ade­quação do regime ao texto constitucional, aferidos quer pelo artigo 15º, nº 1, quer pelo artigo 20º, ou, ainda, pelo artigo 33º, nº 6, todos da CR, já mencionados.

3.2.- No concreto caso - e só a ele nos atemos, pois que se está no domínio da fiscalização concreta de constitucio­nalidade - reconhece-se ao requerente do asilo o poder recor­rer da decisão da Administração que lhe indeferiu o pedido, dirigindo-se ao Supremo Tribunal Administrativo, como, de res­to, a própria Lei nº 70/93 expressamente o prevê (artigo 17º, nº 3).

Trata-se, no entanto, de um cidadão zairense que entrou "irregular e clandestinamente" no território português, a favor do qual não foi sequer emitida autorização de residên­cia provisória (fls. 28). Sendo obrigatória a constituição de advogado para impugnar contenciosamente o acto denegatório (ar­tigo 5º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, apro­vada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), a observância das normas ora sindicadas conduziria a só lhe reconhecer a pos­sibilidade de concretizar a impugnação se dispusesse de meios económicos suficientes para as despesas com os honorários devi­dos ao advogado que necessariamente o teria de representar.

Ou seja, a aplicação das citadas normas conduziria, desde logo, à criação de uma situação de manifesta desigualdade entre os peticionários dotados de poder económico suficiente para arquear com esse tipo de despesas e os demais que, desra­zoavelmente, se viriam privados do patrocínio gratuito - o que, do mesmo passo, representaria cercear, senão negar, a ga­rantia de acesso aos tribunais para defesa de um direito, cata­logado, aliás, no núcleo constitucional dos direitos, liberda­des e garantias.

O princípio geral da equiparação que o artigo 15º, nº 1, da CR, nomeadamente no domínio dos direitos fundamentais, implica contenção nas discriminações de tratamento jurídico entre cidadãos nacionais e estrangeiros ou apátridas, como, aliás, flui dos nºs. 2 e 3 do artigo 18º do texto constitucio­nal.

A norma resultante dos artigos 7º, nº 2, do Decreto-Lei nº 387-b/87 e 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 391/88, que o STA recusou aplicar, contraria aquela exigência e, simul­taneamente, ofende o princípio da igualdade consagrado no arti­go 13º e viola a garantia de acesso aos tribunais e o direito ao patrocínio judiciário previstos no artigo 20º, ambos da CR, na medida em que impede aos estrangeiros e apátridas, em situa­ção de carência económica, o direito de impugnarem contenciosa­mente o acto administrativo denegatório do reconhecimento do direito de asilo.

III

Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Lisboa, 22 de Junho de 1995

Alberto Tavares da Costa

Vitor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Luis Nunes de Almeida