TC_19950327 · Tribunal Constitucional

Acórdão 327/95

ACÓRDÃO N.o 327/95

Processo: n.º 204/94.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1 — A., segundo-verificador superior da Direcção-Geral das Alfândegas, veio interpor recurso contencioso de anulação, em 14 de Novembro de 1983, para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, do despacho do Ministro das Finanças e do Plano de 18 de Agosto de 1983, que o excluiu do concurso para provimento de vagas de primeiro-verificador do pessoal aduaneiro daquela direcção-geral. Invocou, entre outros vícios, o de inconstitucionalidade orgânica e material do artigo 85.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 252-A/82, de 28 de Junho, por violação do disposto na alínea m) do artigo 167.º e, por outro lado, dos artigos 13.º e 115.º da Lei Fundamental.

A instância chegou a estar suspensa por efeito de prejudicialidade da decisão de um outro recurso interposto pelo mesmo recorrente, vindo depois a ser negado provimento ao recurso através de acórdão de 19 de Março de l992 (a fls. 108 a 113 dos autos).

Deste acórdão interpôs recurso para o pleno da Secção de Contencioso Administrativo o mesmo recorrente (requerimento de fls. 117), o qual foi admitido (despacho de fls. 119).

Houve alegações apenas do recorrente.

Através de acórdão de fls. 143 a 145 v foi negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido. Aí se afirmou nomeadamente o seguinte:

Teremos que resolver dois tipos de questões: em primeiro lugar e, aliás, atendendo ao parecer do Ministério Público, veremos se o recorrente atacou de forma atendível o que, sobre a matéria constante das conclusões das alegações deste recurso, foi decidido na subsecção; considerando-se atendíveis essas conclusões, veremos se a decisão recorrida fez, ou não, bom julgamento, ao não reconhecer as alegadas inconstitucionalidades do artigo 85.º do Decreto-Lei n.º 252-A/82, de 28 de Junho (orgânica originária e material originária). […].

........................................................................................................

Estes os factos à face dos quais iremos decidir o presente recurso jurisdicional, com base nas normas jurídicas que entendermos aplicáveis à vertente situação.

Começaremos por atentar na preliminar questão levantada pelo Ministério Público […].

Na verdade, já no texto das alegações proferidas para a decisão em 1.º grau de jurisdição e no das proferidas para este recurso jurisdicional, há um paralelismo apenas quebrado por algo diversa expressão verbal, mas sem que em nada, na segunda dessas peças, se rebata o que a subsecção sobre a matéria decidiu, e esta debruçou-se atentamente sobre essas questões, como se vê do início de fls. 110 v, até ao final de fls. 112. Justificou, por exemplo, o Decreto-Lei n.º 252-A/82 como tendo apenas reestruturado a organização da Direcção-Geral das Alfândegas, com vista à prossecução mais eficaz dos seus objectivos, melhorando a organização dos seus serviços, simplificando os métodos e os processos de trabalho e fomentando a aplicação de novos métodos de gestão, com progressivo recurso ao tratamento automático da informação, criando novos serviços e remodelando outros. E justificou, do ponto de vista material, o disposto no artigo 85.º do Decreto-Lei n.º 252-A/82, com a necessidade, constitucionalmente lícita, de assegurar a qualidade profissional dos funcionários da Direcção-Geral das Alfândegas.

Sobre as razões aí expendidas nada diz, de novo, o recorrente, nas suas alegações de recurso jurisdicional (nem sequer se lhes referindo, aliás).

E muito menos o diz nas conclusões destas alegações que, como sabemos, definem o âmbito de cognição no recurso jurisdicional: nessas conclusões, o recorrente limita-se a afirmar as inconstitucionalidades que mantém existir, remetendo, apenas, para os artigos das alegações em que o afirmara; mas, como vimos, nada aí dissera em que tivesse atacado o Acórdão impugnado.

Por isso, as alegações são inidóneas para atacar aquele Acórdão: as alegações apenas atacam o acto administrativo contenciosamente recorrido e, não, a decisão que sobre ele se pronunciou; são, portanto e nessa medida, alegações e conclusões improcedentes. Daí que, utilizando-as — como teríamos que utilizar — não possamos reanalisar os vícios que o recorrente atribui ao acto de que recorre contenciosamente, como se sobre ele não tivesse havido já pronúncia judicial.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido.

Notificado deste acórdão, veio de novo o recorrente interpor recurso dele para o Tribunal Constitucional, nos termo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da respectiva lei orgânica (a fls. 150), o qual foi admitido por despacho de fls. 151.

2 — Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.

O recorrente apresentou alegações em que continuou a sustentar a inconstitucionalidade material e orgânica do artigo 85.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 252-A/82.

A entidade recorrida apresentou alegações em que veio sustentar que o acórdão recorrido não havia chegado a conhecer da questão de inconstitucionalidade da norma em causa, uma vez que considerara inidóneas as alegações do recurso jurisdicional apresentado. Assim sendo, não aplicara, nem deixara de aplicar, a norma questionada, «pois, pura e simplesmente, considerou que o recorrente não atacou em termos idóneos a decisão de Secção» (a fls. 162). Faltaria, assim, um pressuposto do recurso de constitucionalidade. A título subsidiário, a autoridade recorrida sustentou a improcedência do recurso.

Ouvido sobre a questão prévia assim suscitada, o recorrente pronunciou-se pelo seu desatendimento.

3 — Os autos foram aos vistos sobre a questão prévia.

II

4 — O primitivo relator elaborou projecto de acórdão em que preconizava que o Tribunal Constitucional não conhecesse do presente recurso, concedendo atendimento à questão prévia suscitada.

5 — Discutido o projecto, não mereceu o mesmo acolhimento, pelo que ocorreu mudança de relator.

Na verdade, foi considerado decisivo para a posição tomada pela maioria que o acórdão ora recorrido não se tivesse abstido de tomar conhecimento do recurso jurisdicional por um vício de natureza tal que conduzisse à rejeição ou não-conhecimento (inidoneidade ou falta de novidade das conclusões e das alegações), antes lhe tivesse negado provimento, confirmando («mantendo») o acórdão recorrido, após um exame perfunctório das razões por que não se pronunciara pela inconstitucionalidade a decisão da subsecção da 1.ª Secção do STA.

Na verdade, e embora a formulação do acórdão recorrido possa suscitar dúvidas sobre se o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo pretendia proferir um juízo de mérito sobre a questão de constitucionalidade ou, antes, abster-se de conhecer do objecto do recurso, a verdade é que, ao menos de um modo implícito, aquele acórdão considerou correctos — por não terem sido atacados de forma idónea — os juízos sobre a não inconstitucionalidade da norma impugnada pelo recorrente e aplicada pela decisão da primeira instância (acórdão da Secção de fls. 108 a 113 dos autos).

6 — É certo que não se afigura determinante só por si, para a resolução de presente questão prévia, o tipo de decisão proferida pelo tribunal recorrido (decisão de mérito ou decisão de mera forma, de natureza processual). Este Tribunal teve, aliás, ensejo de conhecer de um recurso de constitucionalidade relativamente a uma decisão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que rejeitara um recurso contencioso por ilegal interposição, por ter considerado que a mesma aplicara a norma impugnada como inconstitucional, tendo cautela de afirmar que o conhecimento do recurso de constitucionalidade era feito «independentemente da repercussão» que viesse a assumir na decisão recorrida «a questão de inconstitucionalidade» (Acórdão n.º 81/92, in Diário de República, II Série, n.º 189, de 18 de Agosto de 1992). Ponto decisivo é que, para além do tipo de decisão proferida, haja aplicação de norma tida por inconstitucional pelo recorrente.

7 — Analisado com cuidado o aresto recorrido e até o parecer do Ministério Público apresentado no recurso jurisdicional para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo (onde se pode ler: «o recorrente […] limita-se a renovar as suas alegações já constantes da petição de recurso contencioso e das alegações finais quanto à invocada questão de inconstitucionalidade orgânica e material do artigo 85.º do Decreto-Lei n.º 252-A/82, sem levar em linha de conta a argumentação aduzida no acórdão recorrido, designadamente quanto ao alcance da reserva parlamentar de competência legislativa prevista no artigo 167.º, alínea m), da CRP, na redacção originária, e do princípio da igualdade, não efectuando assim qualquer crítica eficiente quanto ao decidido pelo que, em meu entender, deverá negar-se provimento ao recurso» — a fls. 134 e v dos autos) deve concluir-se que o Supremo Tribunal Administrativo considerou que não estava obrigado a reexaminar ex professo a decisão objecto de recurso jurisdicional por o recorrente não aduzir nova fundamentação crítica da tese nesta acolhida, procedendo a um julgamento sumário de confirmação do acórdão recorrido (sobre este ponto e a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Administrativo, vejam-se Ferreira Pinto e Guilherme da Fonseca, Direito Processual Administrativo Contencioso, Porto, 1991, pp. 127-128 e 139; António Cordeiro, Efeitos dos recursos [em contencioso administrativo] in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. iv, Lisboa, 1991, p. 205; Santos Botelho, Contencioso Administrativo Anotado e Comentado-Jurisprudência, Coimbra, 1995, pp. 342 a 344 e 355).

8 — Seja como for, estando em causa uma questão de inconstitucionalidade considera-se que a mesma pode ser conhecida oficiosamente em recurso jurisdicional contencioso administrativo [cfr. artigo 110.º, alínea b), da LPTA], pelo que o acórdão em análise deve ser interpretado como uma confirmação do juízo de não inconstitucionalidade feita pela decisão que conheceu do objecto do recurso de anulação. Houve, assim, aplicação da norma impugnada pelo acórdão do Pleno da Secção.

Por razões de idêntica natureza — isto é, pela oportunidade de conhecimento oficioso da questão de constitucionalidade pelos tribunais de recurso — tem o Tribunal Constitucional considerado que a questão de constitucionalidade apenas suscitada no Tribunal de última instância não é uma questão nova relativamente à qual esteja vedado o conhecimento a este último, ainda que a mesma não figure nas conclusões da alegação (vejam-se os Acórdãos n.os 173/88 e 41/92, o primeiro publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12.º Vol., p. 552, e o segundo no Diário da República, II Série, n.º 116, de 20 de Maio de 1992). Importa, aliás, acentuar que, no caso sub iudicio, o recorrente já havia suscitado a questão de inconstitucionalidade no tribunal recorrido e retomara a mesma no recurso jurisdicional (embora em termos tidos por pouco adequados, juízo sobre o qual este Tribunal carece de competência para se pronunciar).

9 — Impõe-se, por isso, prosseguir no conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade.

III

10 — Nestes termos e pelas razões indicadas, decide o Tribunal Constitucional desatender a questão prévia de não conhecimento do objecto do recurso, suscitado pela autoridade recorrida.

Sem custas, por não serem devidas pelo Estado.

Lisboa, 22 de Junho de 1995. — Armindo Ribeiro Mendes — Antero Alves Monteiro Diniz — Maria Fernanda Palma — Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Vítor Nunes de Almeida (vencido pelos fundamentos constantes do voto de vencido do Ex.mo Conselheiro Tavares da Costa) — Luís Nunes de Almeida.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Vencido, por entender ser procedente a questão prévia suscitada, o que conduziria a não se tomar conhecimento do recurso.

2 — Na verdade, deverá ter-se presente obedecer a admissibilidade do recurso de constitucionalidade, com base no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, à congregação dos seguintes pressupostos: a) prévia suscitação pelo recorrente, durante o processo, da inconstitucionalidade de norma (ou de uma sua interpretação); b) utilização dessa norma (ou interpretação) em termos integrativos da ratio decidendi; c) exaustão dos meios de recurso ordinário, por a lei os não prever ou por já se haverem esgotado os que no caso cabiam.

Uma vez que o tribunal recorrido entendeu serem as alegações do recurso para o Pleno, oportunamente apresentadas, inidóneas para atacarem o acórdão impugnado, pois que limitadas à reanálise dos vícios atribuídos ao acto que foi objecto do recurso contencioso, compreende-se que se questione se a decisão ora recorrida se pronunciou, ou não, sobre a matéria de constitucionalidade, ainda que de forma implícita, na medida em que «confirmou» o acórdão da Secção. É que, obviamente, a dar-se resposta negativa, não há que tomar conhecimento do recurso de constitucionalidade, por inverificação do pressuposto respeitante à utilização determinante da norma controversa.

O problema assume peculiar relevo uma vez que, no recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, o que está em causa é o acórdão recorrido e não o acto contenciosamente impugnado — como flui do artigo 30.º, alínea a), do ETAF — ou seja, «o recurso para o Tribunal Pleno tem que visar o acórdão da Secção e não o acto que sobre ele se pronunciou, estando em causa, nesse recurso, os vícios do acórdão recorrido e não os do acto impugnado», como se escreveu em aresto do Supremo Tribunal Administrativo (acórdão do Tribunal Pleno de 28 de Março de 1984, in Acórdãos Doutrinais, n.º 275, pp. 1313 e segs.). Trata-se, de resto, de Jurisprudência sedimentada desse Tribunal: cfr., inter alia, os acórdãos de 18 de Abril de 1989 e de 25 de Março de 1992, todos do Pleno, publicados na mesma Revista, n.º 336, pp. 1533 e segs., e n.º 378, pp. 671 e segs.

Ora, se o Pleno da Secção entendeu — em sede não sindicável por este Tribunal Constitucional — estarem as alegações do recurso direccionadas para o acto administrativo inicialmente impugnado, não pondo minimamente em causa a fundamentação jurídica do acórdão da Subsecção — e o respectivo ónus competia ao recorrente, de acordo com o artigo 690.º do Código de Processo Civil — deve concluir-se que na decisão do Pleno não se conheceu nem se decidiu da questão de constitucionalidade — mesmo que implicitamente — pelo que, formalmente, não se verifica o já enunciado pressuposto de admissibilidade do recurso.

Nesta óptica, e porque o âmbito do recurso jurisdicional se circunscreve à decisão sob recurso, seus eventuais vícios ou erros, está o recurso destinado à improcedência, uma vez que o recorrente se limitou a atacar o acto contenciosamente impugnado no processo do recurso contencioso onde foi proferida a decisão judicial (neste sentido, cfr., v. g., Fernando Brandão Ferreira Pinto e Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Processual Administrativo Contencioso, Lisboa, 1991, p. 128; Santos Botelho, Contencioso Administrativo, Coimbra, 1995, p. 355).

Com efeito, ao decidir como decidiu, o Pleno «sacrificou» a questão de constitucionalidade, cujo conhecimento ficou precludido.

Não houve, sequer, um julgamento implícito, como poderá sugerir a fórmula utilizada, de «manutenção» do acórdão da Subsecção: o esquema processual dos recurso de constitucionalidade impõe que a decisão recorrida resulte da utilização directa de norma constitucionalmente viciada — como frisou o Acórdão n.º 446/87, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Fevereiro de 1988 — e, bem assim, que a mesma decisão tenha sido ditada essencialmente pela norma controvertida, desaplicada ou aplicada. Só nesse caso, ponderou-se no Acórdão n.º 264/94, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 19 de Julho de 1994, «a decisão que este Tribunal vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade que foi apreciada pelo tribunal a quo é susceptível de se projectar utilmente sobre o julgamento da questão de fundo, ou seja, sobre a decisão da causa apreciada por este último tribunal (cfr., neste sentido, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 169/92 e 257/92, in Diário da República, II Série, de, respectivamente, 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho de 1993)». Ora, aplicação implícita teria ocorrido se o Pleno, ao confirmar a decisão anterior, a tivesse assumido e à fundamentação nela utilizada — o que, manifestamente, não foi o caso, como já ficou dito.

O que, de resto, se harmoniza com a jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria (cfr. J. M. Cardoso da Costa, A Jurisdição Constitucional em Portugal, 2.ª ed., Coimbra, 1992, p. 49, nota 49a).

Assim, com certa afinidade com o presente caso, o Acórdão n.º 193/87, publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Agosto de 1987, debruçou-se sobre acórdão do Pleno da 1.ª Secção do STA que negou provimento ao recurso por considerar relevante a questão prévia entretanto suscitada da natureza do acto impugnado no recurso — mero acto de execução, talvez melhor, de verificação (acertamento) executivo — não se pronunciando sobre a deduzida questão de constitucionalidade. E o Tribunal Constitucional não tomou conhecimento do recurso interposto para ele por considerar que o Pleno, ao negar provimento ao recurso, não abordou essa questão nem aplicou a norma em causa.

Observe-se, adjuvantemente, diferir a situação em espécie, significativamente, da contemplada no Acórdão n.º 81/92, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 18 de Agosto de 1992, lavrado sobre acórdão do Pleno da 1.ª Secção, concedendo provimento ao recurso de modo a esse acórdão ser revisto de harmonia com o julgamento de inconstitucionalidade então emitido [sobre a norma constante do artigo 4.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 138/85, de 3 de Maio, enquanto determina que a extinção da CNN — Companhia Nacional de Navegação, E.P., implica a extinção por caducidade dos contratos de trabalho em que a empresa seja parte]. Com efeito, se bem que, nesse concreto caso, o STA tenha decidido rejeitar o recurso por ilegal interposição, o certo é que apreciou desenvolvidamente a questão de constitucionalidade, suscitada em termos tais que o Acórdão n.º 81/92 pôde dizer que, não obstante a formulação utilizada na parte decisória, «em bom rigor […] nele se conheceu e decidiu» dessa questão, o que o levou a considerar que, pelo menos num plano formal, se reuniam os pressupostos do recurso. Não é este, claramente, o caso sub judicio em que o problema de constitucionalidade foi sacrificado. — Alberto Tavares da Costa.