58/95 · Tribunal Constitucional

Acórdão 325/95

ACÓRDÃO Nº 325/95

Processo nº 58/95

1ª Secção

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A. e outros, identificados nos autos, interpuseram recurso contencioso do despacho de 22 de Abril de 1991 do Administrador Delegado do Hospital B. que ordenara a reposição de "quantias indevidamente rece­bidas", recurso esse que, por decisão do Senhor Juiz do Tribu­nal Administrativo do Círculo de Lisboa, foi liminarmente re­jeitado, "por manifesta extemporaneidade [artigo 28º, nº 1, alínea a), da L.P.T.A.]".

O Supremo Tribunal Administrativo (STA), por acór­dão de 23 de Junho de 1993, da 1ª Subsecção da 1ª Secção, negou provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Inconformados, recorreram os interessados para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Aí se disse que o acórdão recorrido "manteve, con­sequencialmente, aplicável 'norma' [o 'Despacho nº 19/89' da Senhora Ministra da Saúde (publicado no D.R., II Série, nº 120, de 26/5/89), o qual é um verdadeiro e próprio 'regulamento', na modalidade de 'regulamento autorizado integrativo', segundo os Recorrentes], cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo (quer junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, quer em sede de alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo), tendo, assim, e salvo o merecido res­peito, ofendido o regime directamente resultante para as normas que infrinjam o disposto na Constituição e nos princípios nela consignados (cfr. artigos 3º, nº 3, 207º e 282º, nº 1, da C.R.P., em leitura combinada), o que aduz para os efeitos do artº 75º-A, nº 2, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro".

O recurso não foi, porém, recebido.

Na verdade, por despacho de 3 de Outubro de 1994 do Senhor Conselheiro Relator entendeu-se que o acórdão não aplica norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, pelo que não se verifica o fundamento previsto na alínea b) do nº 1 do citado artigo 70º - assim se indeferindo ao requerido e não admitindo o recurso.

Reclamaram, então, os recorrentes em requerimento dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional, invocando o disposto nos artigos 688º, nºs. 1 e 2, do Código de Processo Civil e 76º, nº 3, da Lei nº 28/82, "em leitura combinada".

Foram os autos à conferência da 1ª Secção (1ª Sub­secção) que, por acórdão de 17 de Novembro de 1994, confirmou o despacho reclamado.

Posteriormente foi dado cumprimento ao disposto no nº 5 do artigo 688º citado.

2.- Foram os autos, neste Tribunal, com vista ao Minis­tério Público, tendo o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitido parecer no sentido da improcedência manifesta da reclamação.

Em sua tese, a decisão recorrida não aplicou as normas cuja inconstitucionalidade se suscitou, uma vez que as decisões proferidas, na 1ª instância e no STA, incidiram apenas sobre as questões de caducidade do direito de recorrer e da existência de nulidades na sentença do TAC, sem entrarem na apreciação do mérito, surpreendendo-se na actuação dos recla­mantes, mais do que o intuito de provocar o controlo de consti­tucionalidade de normas, a intenção de interpor um verdadeiro "recurso de amparo" - não acolhido no nosso ordenamento jurídico-constitucional.

Corridos os demais vistos legais, cumpre decidir.

II

1.1.- Ao impugnarem o acto da entidade que lhes ordena­ra a reposição de quantias recebidas, tendo por fundamento o Despacho no 19/89 já citado, recte, o nº 3.7 desse Despacho, os recorrentes defendem estar essa "norma" ferida de inconstitucionalidade ao dispor que "quando os enfermeiros a quem foi autorizado o regime de tempo completo prolongado for concedida bolsa de estudo para frequência de cursos de enfermagem pós-básicos, deverá ser cessado o respec­tivo regime, bem como o acréscimo de 40% sobre o vencimento base, a partir da data do início do curso".

Para os recorrentes está em causa o artigo 115º, nº 5, da Constituição da República (CR) - "nenhuma lei pode cri­ar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpre­tar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos" - sendo certo que, mesmo numa interpretação restritiva não abrangendo os chamados "regulamentos de execu­ção", não se está em face de regulamento meramente executivo: na medida em que assenta no disposto no artigo 13º do Decreto-Lei nº 178/85, de 23 de Maio (modalidades de regime de trabalho dos enfermeiros integrados na carreira) o impugnado Despacho nº 19/89 não se limita a aclarar ou a dar execução àquele normati­vo mas a integrá-lo com a eficácia externa revelada pela sua projecção na esfera jurídica de terceiros.

Assim, e porque os "regulamentos autorizados inte­grativos" caem na proibição do artigo 115º, nº 5, da CR, o acto sob recurso, que nele se funda, está ferido de nulidade: a invalidade do acto alicerçado em instrumento ferido de incons­titucionalidade não pode deixar de ser a nulidade.

1.2.-O aludido despacho, de 22 de Abril de 1991, foi dado a conhecer aos ora reclamantes em 20 de Junho seguinte e a pe­tição de recurso deu entrada na secretaria do TAC em 10 de No­vembro de 1992.

Para o respectivo magistrado o recurso foi apresen­tado, manifestamente, de forma extemporânea, dado o disposto no artigo 28º, nº 1, alínea a), da LPTA (Lei de Processo nos Tri­bunais Administrativos - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Ju­lho), sobre prazos dos recursos contenciosos dos actos anulá­veis - pois não se trata de caso em que esteja expressamente prevista a nulidade propriamente dita do acto, nem tão pouco de ineficácia ou inexistência jurídica do acto.

Não estando em causa o núcleo essencial de qualquer direito fundamental, ainda que o instrumento regulamentar em que o acto impugnado se baseou fosse inconstitucional não re­sultaria daí a nulidade do acto mas unicamente a sua anulabili­dade.

Entendimento este que foi acolhido e subscrito pelo STA, no acórdão de 23 de Junho de 1994, ao confirmar o decidido quanto à rejeição liminar do recurso por intempestividade.

Neste aresto, o STA começou por analisar as nulida­des imputadas à decisão recorrida, a todas dando como não veri­ficadas: violação do disposto no artigo 688º, nº 1, alínea b), do CPC, relativa à alegada falta de fundamentação de facto e de direito; violação do disposto no artigo 668º, nº 1, alínea d), do mesmo Código, pertinente à omissão de pronúncia.

Em segundo momento, defrontando o eventual erro de interpretação e aplicação do direito, que originaria violação do disposto nos artigos 3º, nº 3, e 282º, nºs. 1 e 4, da CR e 4º, nº 3, do ETAF, em leitura combinada, o STA mais afastou essa tese pois que, na decisão em apreço, não se formulou, nem tinha que se formular, qualquer juízo sobre a inconstituciona­lidade ou constitucionalidade da norma regulamentar em que se fundamentou o despacho que se pretendia impugnar contenciosa­mente.

Como, então, se escreveu, a decisão recorrida "limitou-se a hipotisar uma situação, a da inconstitucionalida­de daquele regulamento, e, face à questão prévia suscitada, decidiu - bem - que mesmo naquela hipótese, o acto recorri­do não estaria ferido de nulidade, mas de mera anulabilidade. Conclusão, aliás, de harmonia com a doutrina e jurisprudência - [cfr., por todos, Marcello Caetano, Manual, vol. I, pág. 518 e Ac. Trib. Pleno, de 20 de Junho de 1990, in AD nº 356, págs. 241 e segs.] - e que, posteriormente, veio a obter consagra­ção legal [artº. 133º, nºs. 1 e 2, alínea d) do Código de Pro­cedimento Administrativo]".

1.3.- Outro entendimento não tiveram, face à reclamação, o Senhor Conselheiro Relator e, bem assim, o Tribunal, em con­ferência, no acórdão de 17 de Novembro de 1994.

Na verdade - pondera-se neste último - nem o TAC nem o STA, no aresto que se seguiu, aplicaram a norma ar­guida de inconstitucional, pois, para assim suceder, necessária seria que se tivessem pronunciado sobre o fundo ou mérito do recurso - o que não aconteceu, só nessa circunstância propor­cionando a aplicação da norma em causa, mediante juízo, expres­so ou implícito, da constitucionalidade.

Mas, para o acórdão, não houve tal pronúncia, nem poderia haver.

"No TAC [transcreve-se] porque o recurso contencioso foi rejeitado por extemporaneidade da sua interposição e por isso não se alcançou a fase de pro­núncia sobre o mérito do recurso, onde caberia o conhecimento da inconstitucio­nalidade arguida; no STA, porque no aresto em causa só se conheceu de nulida­des imputadas à sentença proferida na 1ª instância, aliás julgadas improcedentes".

E, a rematar:

"Não ocorrendo, pois, o fundamento invocado pelos ora reclamantes para in­terposição do recurso para o Tribunal Constitucional, não podia o mesmo ser admitido, como o não foi".

2.1.- Independentemente da caracterização do Despacho nº 19/89 como "norma" para efeitos do artigo 280º da CR - fisca­lização concreta da constitucionalidade - e da divergência no tocante aos efeitos do acto recorrido - nulo para os recla­mantes, anulável para as decisões impugnadas - conjunto de questões que não interessa abordar na economia do presente acórdão, ao intérprete só resta apurar se aquele Despacho foi, quer no TAC, quer no STA, efectiva e concretamente aplicado.

Na verdade, só uma resposta afirmativa permitirá concluir pela congregação de todos os pressupostos exigidos para o recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82.

O certo é que a questão de inconstitucionalidade não chegou sequer a ser apreciada.

Os ora reclamantes tiveram o cuidado de logo no início suscitar a questão de constitucionalidade e, do mesmo passo, defender a tese da nulidade do acto recorrido, invocando, por um lado, violação do artigo 115º, nº 5, da CR, por outro lado, intentando projectar essa suposta inconstitucionalidade no plano material, em articulação com os artigos 3º, nº 3, e 277º, nº 1, da Lei Fundamental.

Não obstante, as decisões proferidas adoptaram o posicionamento jurisprudencial tradicionalmente acolhido e negaram estar em causa, com a pretendida violação constitucional, qualquer direito fundamental - tendo, nomeadamente, em conta o disposto no artigo 133º, nº 1, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo, entretanto entrado em vigor - gerador de nulidade, nem tão pouco uma situação de ineficácia ou de inexistência jurídica do acto, a possibilitar a sua impugnabilidade contenciosa a todo o tempo.

Não houve, na verdade, qualquer juízo sobre o mérito constitucional do questionado Despacho, nem este foi aplicado, explicita ou implicitamente, mormente a norma do seu nº 3.7.

As referidas decisões limitaram-se a observar, aplicando-a, a norma do artigo 28º, nº 1, alínea a), da L.P.T.A. que, no entanto, não foi constitucionalmente impugna­da, em si ou na interpretação que lhe foi dada de modo a tornar irrelevante a questão dos efeitos do acto por eventual lesão de direitos fundamentais.

2.2.- O caso sub judicio apresenta, aliás, evidente similitude com a situação contemplada em acórdão deste Tribunal, o nº 82/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992) quando se pretendeu recorrer contenciosamente de um acto de nacionalização, operada formalmente pelo Decreto-Lei nº 701-E/75, de 17 de Dezembro, apresentado materialmente como acto administrativo, o que se fez muito para além do prazo consignado no artigo 28º, nº 1, alínea a), da LPTA, pretendendo-se, no entanto, ser tempestiva a impugnação por se tratar de acto nulo, ferido de vício de violação de lei por ofensa ao direito fundamental de não discriminação, corolário do princípio da igualdade acolhido no artigo 13º da CR.

Também aí o STA, em acórdão do Pleno da 1ª Secção, de 23 de Outubro de 1990, confirmou decisão precedente que se ateve à extemporaneidade da interposição do recurso.

E o Tribunal Constitucional, no citado acórdão nº 82/92, ponderou, então, que, tanto o despacho do relator que não recebera o recurso como o acórdão sobre ele proferido, em conferência, se tinham abonado numa linha jurisprudencial, pacífica e reiterada, segundo a qual vigorava uma regra geral no sentido de os vícios do acto administrativo determinarem mera anulabilidade, apenas se verificando a nulidade nos casos expressamente previstos na lei - sendo certo não existir, então, lei expressa a estabelecer que a nulidade seja a sanção correspondente à violação, através dos actos administrativos, de normas constitucionais, maxime de normas constitucionais relativas aos direitos fundamentais.

E escreveu-se, a propósito:

"O tribunal, confrontado com um recurso contencioso dirigido à anulação de um certo acto administrativo, depois de considerar não existir lei expressa a definir o vício àquele acto imputado pelo recorrente, como vício gerador de nulidade, houve-o como causador de anulabilidade e, por força desta prévia definição, julgou o recurso intempestivo [...]. Para tanto, não fez o tribunal qualquer apelo às normas do Decreto-Lei nº 705-B/75, não podendo assim dizer-se que tais normas foram aplicadas na decisão recorrida".

E, ainda, recusando que a não apreciação da questão possa ser entendida como proporcionando, directa ou indirectamente, efeitos similares aos de uma decisão de rejeição de inconstitucionalidade:

"Enquanto nas decisões de rejeição ou não provimento o tribunal, depois de apreciar o mérito constitucional de uma dada norma, acaba por a aplicar como norma e fundamento da sua própria decisão, no caso em apreço, o tribunal não só não apreciou minimamente qual fosse o rigor constitucional das normas do Decreto-Lei n 701-E/75, como não fez também qualquer aplicação, mesmo que apenas implícita, dessas normas".

Conclui o referenciado acórdão pela inexistência de um dos pressupostos essenciais de admissibilidade do recurso - o da utilização da norma impugnada na decisão objecto do recurso, como um dos seus suportes normativos.

2.3.- Observe-se, aliás, que mesmo a admitir-se assumir a norma questionada do Despacho nº 19/89 a natureza de regulamen­to integrativo constitucionalmente vedado - questão, de res­to, que não interessa discutir - nunca a mesma poderia ser invalidada por aplicação directa do artigo 115º, nº 5, da CR.

A invalidade de tal norma, sublinhou-se em recente acórdão do Tribunal Constitucional - nº 224/95, inédito - a existir, "só poderia decorrer da inconstitucionalidade de uma norma legal que, contra o preceituado no mencionado artigo 115º, nº 5, cometesse a "actos de outra natureza" (v.g., regu­lamentos, despachos normativos ) a sua interpretação ou inte­gração autêntica com eficácia externa - norma legal que fosse a lei habilitante daquela norma regulamentar. Num tal caso, invalidada a norma legal por inconstitucionalidade, inválida seria a norma regulamentar, por falta de suporte ou base legal, no momento em que foi emitida".

Ora, objecto do recurso de cujo não conhecimento se reclama é, apenas, aquela norma do citado Despacho, e não qual­quer preceito legal, pretendendo os recorrentes, ora reclaman­tes, fazer decorrer a inconstitucionalidade da norma regulamen­tar de uma aplicação directa do artigo 115º, nº 5, da CR - situação análoga à contemplada naquele acórdão que, por não poder confrontar-se directamente a norma sub judicio com a Constituição, negou provimento ao recurso.

2.4.- Assim considerando, e porque o recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade configura-se no nosso ordenamento jurídico como meio de levar a efeito o controlo de normas - ou de uma sua interpretação - na perspectiva jurídico-constitucional, aplicadas ou recusadas na decisão recorrida, e desta determinantes, nada tem o Tribunal Constitucional a censurar ao decidido, no âmbito da sua competência.

III

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação, condenando-se os reclamantes em custas, fixando-se a taxa de justiça em 4 (quatro) unidades de conta.

Lisboa, 22 de Junho de 1995

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Luís Nunes de Almeida