TC_19950217 · Tribunal Constitucional

Acórdão 217/95

Proc. nº 81/94 ACÓRDÃO Nº 217/95

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

1 - No Tribunal do Trabalho de Coimbra, em acção emergente de acidente de trabalho, por sentença de 8 de Março de 1993, foi condenada a seguradora Companhia de Seguros A .... a pagar ao sinistrado M..., além do mais, a pensão anual e vitalícia de 98.640$00, com efeitos desde 29 de Julho de 1992, fixando-se então o valor da causa em 2.224.049$50 (98.640$00 x 22,537 + 1.000$00), valor que, depois veio a ser rectificado, por despacho de 29 de Março de 1993 para 2.448.948$80 (98.640$00 x 24,817 + 1.000$00) por força da alteração do respectivo coeficiente.

2 - A companhia seguradora levou recurso daquela decisão, do despacho que rectificou o valor da acção e de um outro que, em 15 de Abril de 1993, manteve o valor corrigido, ao Tribunal da Relação de Coimbra sustentando que "o acórdão nº 61/91, do Tribunal Constitucional restringe a inconstitucionalidade decretada à alinea b), do artigo 3º, da Portaria nº 760/85, deixando incólume a alínea a), do mesmo artigo 3º, que se refere ao cálculo das provisões matemáticas, equivalentes ao valor da causa de harmonia com o artigo 123º, nº 1, do Código de Processo do Trabalho. Assim, o cálculo do valor da causa deve ser efectuado de harmonia com a alínea a), do artigo 3º, da Portaria 760/85, e da sua Tabela anexa" e não, como se fez na decisão recorrida, com base na tabela anexa à Portaria nº 632/71, de 19 de Novembro.

Por acórdão de 25 de Novembro de 1993, o Tribunal da Relação de Coimbra negou provimento ao agravo mantendo a decisão recorrida.

Para tanto, ateve-se, no essencial, à fundamentação que pode ser assim condensada:

- O Tribunal Constitucional no acórdão nº 61/91, apenas declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da alínea b) do nº 3 da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, sendo certo que as razões ali invocadas são de aplicar à norma da alínea a), a qual também viola o artigo 55º, alínea d), da Constituição, na versão de 1982 (direito de participação dos trabalhadores na legislação do trabalho) e arti­gos 115º, 201º, alínea a) e 202º, alínea c) da Constituição (princípio da precedência de lei).

- Face à declarada inconstitucionalidade da alínea b) do nº 3 da Portaria nº 760/85 e tendo em conta o fim a que se destinam as provisões matemáticas, também se deve ter por inconstitucio­nal a alínea a) do nº 3 da mesma portaria.

- Assim sendo, a aplicação daquela norma sempre haveria de ser recusada em virtude da sua inconstitucionalidade.

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3 - Deste acórdão, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea a) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público recurso obrigatório a este Tribunal.

Nas alegações depois oferecidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto, formulou-se a seguinte conclusão:

1º - É inconstitucional, por violação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº 2, da Constituição (versão de 1982), a norma constante da alínea a), do nº 3, conjugada com o nº 1, da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, por, incidindo, quer directamente quer através da determinação do montante do caucionamento exigível às entidades patronais, sobre a garantia das pensões por acidentes de trabalho, que integra o conceito de "legislação do trabalho", ter sido emitida sem se ter proporcionado a participação, na sua elaboração, às organizações representativas dos trabalhadores;

2º - Termos em que deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

A recorrida Companhia de Seguros A .... não contralegou.

Passados os vistos de lei, cabe apreciar e decidir.

E decidir, concretamente, se a norma constante da alínea a), do nº 3, conjugada com o nº 1 da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, viola qualquer norma ou princípio constitucional, desde logo, o princípio da precedência de lei e o direito de participação dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, aos quais se reporta o acórdão recorrido.

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II - A fundamentação

1 - A Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, que veio estabelecer as bases do novo regime jurídico dos danos emergentes de acidentes de trabalho e doenças profissionais, dispunha no nº 1, da base XLIII (sistema e unidade do seguro) que "as entidades patronais são obrigadas a transferir a responsabilidade pela reparação prevista na presente lei para entidades legalmente autorizadas a realizar este seguro, salvo se lhes for reconhecida capacidade económica para, por conta própria, cobrir os respectivos riscos".

Quando se verifica transferência dessa responsabilidade as entidades seguradoras tomam sobre si o ónus correspondente, assumindo, directa e imediatamente, para com os sinistrados, doen­tes ou beneficiários, a obrigação de os indemnizar.

A garantia de cumprimento desta obrigação é assegurada, além do mais, pela constituição de reservas matemáticas, que se destinam a caucionar especialmente os créditos dos segurados (cfr. artigos 19º a 23º do decreto com força de Lei de 21 de Outubro de 1907).

Ora, dispondo sobre o cálculo das reservas matemáticas das pensões devidas por acidente de trabalho a cargo das companhias de seguros, o Decreto-Lei nº 26095, de 23 de Novembro de 1935, para além de revogar o artigo 31º do decreto nº 5637, de Maio de 1919, que anteriormente regia sobre a matéria, veio pres­crever que tais reservas "são calculadas à taxa de juro de 4 por cento e segundo as tabelas aprovadas por despacho ministerial, sobre parecer fundamentado da Inspecção de Seguros, e serão integralmente aplicadas, de acordo com a legislação especial das so­ciedades de seguros, até 30 de Abril de cada ano" (artigo 1º).

E ajuntava-se, complementarmente, que as bases adoptadas nos termos deste artigo "poderão ser revistas de dois em dois anos pela Inspecção de Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração" (§ único do artigo 1º), sendo que até à aprovação das bases assim referidas, "as reservas matemáticas serão calcula­das nos seguintes termos: (1º) Taxa de juro de 4,5 por cento; (2º) Tábua de mortalidade R.F.; (3º) Carga de gerência 2 por cento" (artigo 2º).

Sob expressa invocação do § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26095, foi publicada a Portaria nº 760/85, que, para melhor apreensão do tema em apreço, se deixa integralmente transcrita. Assim:

"Considerando que as provisões matemáticas do ramo `Acidentes de trabalho` têm vindo a ser calculadas de acordo com o estabelecido na Portaria nº 632/71, de 19 de Novembro;

Verificando-se que as tábuas de mortalidade e as taxas de juro técnicas constantes das tabelas anexas à referida portaria se encontram manifestamente desadequadas:

Manda o Governo da República Portuguesa, pelo Secretário de Estado do Tesouro, nos termos do § único do artigo 1º. do Decreto-Lei nº 26095, de 23 de Novembro de 1935, o seguinte:

1º. São aprovadas, pela presente portaria, as tabelas anexas relativas ao cálculo das provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho.

2º. São utilizadas a tábua de mortalidade PF 1960-64, a taxa de juro técnica de 6% e a carga de gerência de 4%.

3º. As referidas tabelas são aplicáveis:

a) Ao cálculo das provisões matemáticas correspondentes às pensões fixadas, quer a partir da data da entrada em vigor da presente portaria, quer anteriormente;

b) Ao cálculo, nos termos legais em vigor, do valor do capital de remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da publicação da presente portaria.

4º. As mesmas tabelas são igualmente aplicáveis, sem prejuízo do artigo 5º do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, nos casos de actualização de pensões de acidentes de trabalho decorrentes do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, com as diversas redacções que lhe foram sucessivamente dadas."

Tendo presente o quadro normativo que vem de se expor, pode dizer-se que a norma da alínea a) do nº 3, conjugada com o nº 1, da Portaria nº 760/85 - e a ela se circunscreve o objecto do recurso -, ao contrário do decidido no acórdão recorrido não viola o princípio constitucional da precedência da lei.

É que, e inversamente à norma constante da alínea b) do nº 3 da mesma portaria - o acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/91, Diário da República, I série-A, de 1 de Abril de 1991, declarou tal norma inconstitucional, com força obrigatória geral, por violação do princípio da precedência da lei, decorrente designadamente, dos nºs 6 e 7 do artigo 115º e do artigo 202º, alínea c), e também por violação do artigo 201º, nº 1, alínea a), todos da Constituição - o normativo ora em apreço não estabelece uma disciplina inicial -, limitando-se a alterar as tabelas relativas ao cálculo das provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho, com base em habilitação legal anterior, concretamente, o § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26095.

E assim sendo não se têm por transgredidos os nºs 6 e 7 do artigo 115º da Constituição.

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2 - A decisão recorrida, num outro plano de impostação da matéria controvertida, considerou a norma desaplicada como violadora dos preceitos constitucionais que regem a participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho.

Será efectivamente assim?

O direito constitucional de participação na elaboração da legislação do trabalho configura-se como um direito institucional e orgânico de que são titulares as comissões de trabalhadores e associações sindicais, não estando assim em causa posições subjectivas individuais (cf. neste sentido, Jorge Miranda, A Constituição de 1976, Lisboa, 1978, pp. 462 e 463, e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pp. 91 e 92).

A institucionalização do direito de participação na legislação do trabalho tem a ver com processos de asseguramento de representações de interesses, associando uma dimensão atinente a "opções de organização do poder político" (Vieira de Andrade) a uma dimensão de garantia dos direitos dos trabalhadores, ligando-se ainda aquele direito à dimensão participativa constitucionalmente assinalada (artigo 2º) no princípio democrático. Não é uma participação vinculante para os órgãos de decisão política, assim se compaginando com o princípio representativo, e a funcionalidade que desenvolve ordena-se à conformação das opções legislativas, visando acautelar os direitos dos trabalhadores (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 262/90, Diário da República, I série, de 20 de Dezembro de 1990).

Não existe na Constituição uma explícita caracterização daquele conceito havendo porém a Lei nº 16/79, de 26 de Maio, que veio dispôr sobre a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho, no seu artigo 2º, nº 1, estabelecido a seguinte definição:

1 - Entende-se por legislação do trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente:

a) Contrato individual de trabalho;

b) Relações colectivas de trabalho;

c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões

coordenadoras e seus direitos;

d) Associações sindicais e direitos sindicais;

e) Exercício do direito à greve;

f) Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho;

g) Formação profissional;

h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais.

E no nº 2 do mesmo preceito, considera-se igualmente matéria de legislação do trabalho, para os efeitos do respectivo diploma, o processo de aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Não sendo esta definição, por si só, inteiramente esclarecedora (desde logo, porque a enumeração que nela se contém é feita a título exemplificativo), reveste-se, porém, de uma muito particular importância, constituindo os dois vectores essenciais sobre que se suporta, quais sejam, a regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, o núcleo essencial do próprio conceito.

Poderá mesmo afirmar-se, acompanhando os dizeres do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 15/88, Diário da República, I série, de 3 de Fevereiro de 1988, que "no artigo 2º deste diplo­ma contém-se um enunciado do conjunto de matérias integrantes da noção de legislação do trabalho para um efeito, que, salvo demonstração em contrário, há-de considerar-se uma adequada densificação legislativa do conceito constitucional".

Aliás, a jurisprudência constitucional definiu uma linha de entendimento e interpretação daquela noção em termos de quase total similitude com a caracterização que dela foi feita na referida lei.

De harmonia com ela, e seguindo para sua explicitação, por todos, o Acórdão nº 107/88, Diário da República, I série, de 21 de Junho de 1988, "apesar de o texto constitucional não definir o que seja `legislação do trabalho', pode dizer-se que esta há-de ser `a que visa regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações' (cf. parecer nº 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16º, p. 14), ou, se assim melhor se entender, há-de abranger `a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição' (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 31/84, 451/87 e 15/88, Diário da República, I série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)".

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3 - A matéria contida na norma desaplicada reporta-se a um direito fundamental, o da segurança social, na específica perspectiva da protecção contra a diminuição da capacidade para o trabalho, consubstanciado nas incapacidades permanentes causadas por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais originadoras de direito a pensões e às respectivas remissões (cfr. artigo 63º, nº 4, in fine, da Constituição).

Ora, à luz das considerações atrás desenvolvidas, tal matéria, expressamente elencada na alínea h), do nº 1, do artigo 2º da Lei nº 16/79, deve considerar-se como integrada no conceito de "legislação do trabalho" pese embora o facto de aquela norma se inserir num mero acto regulamentar.

Com efeito, como sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coim­bra, 1993, p. 300, "o termo `legislação' não pode manifestamente ser lido no sentido de abranger apenas os actos legislativos propriamente ditos, devendo ser entendido no seu sentido amplo corrente de direito ou regulamentação do trabalho, de forma a abarcar todo o diploma que contenha decisões de nível `legislativo' ou equiparado. Hão-de conter-se aí naturalmente as várias modalidades de lei (as leis de bases, as leis de autorização legislativa e as demais leis da AR, os decretos-leis, os decretos legislativos regionais), as convenções internacionais submetidas a aprovação, e ainda os diplomas regulamentares que não sejam puramente executi­vos, isto é, que ainda contenham uma decisão substantiva sobre algum aspecto que interesse ao estatuto jurídico dos trabalhadores".

Este entendimento não só encontra suporte na interpretação do texto constitucional, bastando para tanto atribuir ao termo "legislação" um sentido amplo que o faça coincidir com "normação" ou "produção normativa", como também e especialmente, é o único que vai ao encontro da razão de ser da participação das organizações representativas dos trabalhadores no processo de produção normativo-laboral.

A matéria contida em actos regulamentares que não sejam de mera execução pode revestir-se muitas vezes, como aliás sucede na situação em presença, de particular importância - o decreto-lei regulamentado contém uma disposição sem conteúdo definido vindo a ser preenchida pela portaria em causa - sendo inadmissível que em tais casos fosse recusado na elaboração dos diplomas regulamentares, a intervenção das organizações representativas dos trabalhadores (neste sentido, cfr. acórdão do Tribunal Constitucional, nº 232/90, Diário da República, II série, de 22 de Janeiro de 1991).

De facto, o § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26095, norma que serviu de habilitação à Portaria nº 760/85 limita-se a afirmar que "as bases adoptadas nos termos deste artigo poderão ser revistas de dois em dois anos pela Inspecção de Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração", não fornecendo quaisquer critérios ou orientações a que deva obedecer aquela revisão.

E por outro lado, como bem assinala o senhor Procurador-Geral Adjunto, "da ausência total de critérios pré-definidos legalmente para a revisão das `bases adoptadas', resulta que a Admi­nistração, através da sua actividade normativa e sob proposta da Inspecção de Seguros, é livre na adopção desses critérios, o que desde logo faz com que não estejamos perante uma questão meramente técnica: aliás, a demonstração de que a regulamentação desta matéria pressupõe opções relevantes da Administração radica na própria circunstância de, na Portaria nº 760/85, terem sido adoptados critérios para o cálculo das provisões matemáticas que levam a montantes de capital substancialmente mais baixos do que os resultantes das utilização das tabelas anexas à Portaria nº 632/71, daí resultando, dados os fins para que relevam as reservas matemáticas, um significativo agravamento da situação dos sinistrados".

Assim sendo, e na decorrência do exposto, conclui-se no sentido da inconstitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada, por violação do disposto nos artigos 55º, alínea d) e 57º, nº 2 da Constituição (na versão saída da revisão de 1982), pois que, incindindo directamente e através da determinação do montante do caucionamento exigível às entidades patronais, sobre a garantia das pensões por acidentes de trabalho, matéria que integra o conceito de "legislação do trabalho" foi emitida sem ter ocorrido na sua elaboração a participação das organizações representativas dos trabalhadores - o diploma em causa não faz qualquer referência a essa participação, sendo assim de presumir-se a sua não efectivação (cfr. acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 451/87 e 15/88, Diário da República, I série, de, respectivamente, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988).

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar, embora só em parte a decisão recorrida.

Lisboa, 20 de Abril de 1995

Ass) Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Viroe Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto aposta ao acórdão nº 232/90, D.R., II Série, de 22.01.91)

Armindo Ribeiro Mendes (vencido nos termos da declaração de voto junta)

Luis Nunes de Almeida (vencido, por entender que se não está perante "legislação de trabalho", uma vez que a norma em causa não regula directamente matéria atinente a direitos dos trabalhadores)

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido pelas razões que passo a referir.

A norma aplicada por remissão do artº 123º, nº 1, do Código de Processo de Trabalho - constante da alínea a) do nº 3º da Portaria nº 760/85, conjugada com o nº º1 da mesma Portaria - tem a ver com matéria processual, pelo que não se considera que ela possa pôr directamente em causa os direitos dos trabalhadores, tanto mais que o valor da causa é invariável quer a entidade patronal haja transferido a sua responsabilidade pelo pagamento da pensão a uma seguradora, quer não o tenha feito e haja caucionado o pagamento dessa pensão (cfr.art. 70º do Decreto nº 360/71).

Contra esta posição não pode argumentar-se quer com a redacção do artº 8º, nº 1, alínea x), do Código das Custas Judiciais (nessa disposição faz-se uma ligação entre as reservas matemáticas e a finalidade da sua constituição "para garantia das respectivas pensões", ligação que provinha da redacção do artº 118º do Código de Processo de Trabalho de 1963, mas que se não afigura de relevância para o presente recurso), quer com a necessidade de manter uma solução unitária em matéria do valor do processo e em matéria de constituição de caução. Tão-pouco se pode argumentar, no que toca à incidência em concreto do cálculo do valor da acção, com a sua relação com as alçadas dos tribunais de trabalho. Tenho por seguro que o valor das alçadas nunca pode afectar directamente os direitos dos trabalhadores, não tendo,por isso, as suas organizações de ser ouvidas sobre legislação atinente a esta matéria de natureza processual e organizatória.

Alguma incongruência existe, no plano do direito ordinário, mas não acarreta, em minha opinião, qualquer juízo de desvalor constitucional no que toca ao modo de fixação do valor das causas em matéria de acidentes de trabalho, por não se ver qual a norma ou princípio constitucional violados por tal norma de natureza processual.

As) Armindo Ribeiro Mendes