TC_19950213 · Tribunal Constitucional

Acórdão 213/95

Proc. nº 479/93 ACÓRDÃO Nº 213/95

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I A questão

1 - No Tribunal Judicial da comarca de Caminha, o Ministério Público deduziu acusação, em processo comum e para julgamento em tribunal colectivo, contra (1) J...; (2) L...; (3) Município de Caminha; (4) Associação A ..., imputando-lhes a prática dos seguintes crimes:

- aos dois primeiros arguidos, em co-autoria, um crime consumado de fraude na obtenção de subsídio previsto e punido pelo artigo 36º, nºs 1, alíneas a), b) e c), 2, 3 e 5, alínea a) do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, um crime consumado de desvio de subsídio previsto e punido pelo artigo 37º, nºs 1 e 3, do mesmo diploma e três crimes tentados de fraude na obtenção de subsídio previsto e punido pelos artigos 22º, 23º, nºs 1 e 2, 74º, nº 1, alínea d) do Código Penal e 36º, nºs 1, alínea a), b) e c), 2, 3 e 5, alínea a) do citado Decreto-Lei nº 28/84.

- aos dois últimos arguidos, a autoria de um crime consumado de fraude na obtenção de subsídio e de um crime consumado de desvio de subsídio previstos e punidos pelas disposições legais já referidas.

- ao terceiro arguido, dois crimes tentados de fraude na obtenção de subsídio, previstos e punidos pelas disposições legais citadas, com referência aos artigos 2º, nºs 1 e 3, 3º, nº 1 e 7º, nºs 1 e 4 do Decreto-Lei nº 28/84.

- à quarta arguida, um crime tentado de fraude na obtenção de subsídios previstos e punidos pelas disposições legais citadas também com referência aos artigos 2º, nºs 1 e 3, 3º, nº 1 e 7º, nºs 1 e 4 do Decreto-Lei nº 28/84.

*///*

2 - A requerimento dos arguidos foi aberta a instrução, suscitando-se no seu decurso, além do mais, diversas questões de constitucionalidade.

Para os primeiro, segundo e quarto arguidos, o Decreto-Lei nº 28/84, maxime, os seus artigos 36º e 37º, padeceria de in­constitucionalidade orgânica pois que, versando matéria inscrita no âmbito da competência exclusiva da Assembleia da República [ar­tigo 168º, nº 1, alínea c) da Constituição] e tendo sido editado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, foi promulgado já depois de expirado o prazo de 120 dias dado pelo artigo 5º desta Lei, para o Governo legislar.

Para o terceiro arguido, além da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 28/84 baseada em razões similares às aduzidas pelos outros arguidos (promulgação e referenda já depois de decorrido o prazo fixado na autorização parlamentar), acresce­ria a inconstitucionalidade dos artigos 1º, alínea a) e 4º, alínea a) da Lei nº 12/83, por não definirem suficientemente o objecto, o sentido e a extensão da delegação legislativa ali contida em con­travenção ao disposto no artigo 168º, nº 2, da Constituição, e outrossim a inconstitucionalidade dos artigos 3º e 7º do Decreto-Lei nº 28/84, já que ao estenderem a punibilidade da ilicitude neles definida às pessoas colectivas, sociedades e meras associações de facto, o Governo extravasou os limites da autorização legisla­tiva, afrontando assim os artigos 168º, nºs 1, alínea c) e 2 e 201º, nº 1, alínea b), da Constituição.

*///*

3 - Encerrada a instrução, por despacho de 14 de Junho de 1994, o senhor Juiz desatendeu as questões de constitucionali­dade suscitadas pelos arguidos, pronunciando-os depois, pela prá­tica dos crimes por que vinham acusados pelo Ministério Público.

No essencial, para afastar a impugnação constitucional levantada pelos arguidos, suportou-se na fundamentação seguinte:

A - Quanto à caducidade da autorização legislativa

concedida na Lei nº 12/83

"É inegável que os artºs 36º e 37º daquele diploma contêm matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (reserva relativa) - artº 168º nº 1 al. c) da Constituição da República Portuguesa.

O Governo legislou ao abrigo de autorização legislativa conferida pela Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, autorização que caducaria se não fosse utilizada no prazo de 120 dias.

Como é sabido, a formação de um diploma legal emanado do Governo comporta várias e sucessivas fases, que decorrem perante órgãos ou entidades diversas, podendo designadamente apontar-se como datas marcantes as da aprovação em Conselho de Ministros, a da promulgação pelo Presidente da República e a da publicação no Diário da República, datas que poderão ser mais ou menos afastadas entre si e assim, facilmente, algumas delas poderão já ser posteriores ao termo do prazo de validade de autorização legislativa.

Assim a questão que se suscita é a de saber a qual destes momentos se deve dar relevância para se concluir se a autorização legislativa foi ou não tempestivamente utilizada.

Como é entendimento que se tem vindo a acentuar (cfr. os Ac. Tribunal Constitucional nº 150/92 e 121/93 publicados no D.R. II série, de 28/7/1992 e de 8/4/1993, respectivamente), crê-se seguro que esse momento apenas pode ser o da aprovação em Conselho de Ministros.

..................................................................

No caso, como se alcança do doc. de fls 1278 emitido pela Presidência da República, o diploma em questão foi aprovado em Conselho de Ministros em 6/12/1983 e deu entrada na Presidência da República em 23/12/1983, tendo sido, pois, respeitado, mesmo no entendimento mais exigente, o prazo fixado na Lei 12/83 para autorização legislativa aí concedida."

B - Quanto à insuficiente definição do objecto, do sentido

e extensão da autorização legislativa contida na Lei nº 12/83

"O Município de Caminha suscita ainda a questão da inconstitucionalidade da própria Lei nº 12/83, por não definir com clareza e nitidez o objecto, o sentido e a extensão das modificações que vão produzir-se na ordem jurídica.

Se bem se entende a argumentação expendida, o vício residiria no facto de aquela lei permitir ao Governo `definir, sem limitações de qualquer natureza, novos tipos de ilícito criminal e novas penas, não determinadas na sua espécie nem na sua gravidade'.

..................................................................

No caso vertente, a situação é diversa porque na lei de autorização se balizam, com referência à dosimetria do Cód. Penal, as penas a fixar.

E não se crê que, na definição de novos tipos de ilicitude criminal, a autorização legislativa não estabeleça quaisquer limites, já que, desde logo, ela é referida à matéria de `infracções antieconómicas e contra a saúde pública', conceitos que são naturalmente genéricos e amplos, mas cujos contornos são definíveis e concretizáveis com o recurso a outras disciplinas.

Exigir que a Assembleia da República detalhasse mais a sua autorização seria, afinal, exigir-lhe pouco menos que a definição prévia dos tipos legais de crime a criar.

Entende-se deste modo que a arguição improcede".

C -A responsabilidade criminal das pessoas colectivas

e equiparadas e o excesso de autorização

do Decreto-Lei nº 28/84

"Entende ainda o Município de Caminha que, na elaboração do Dec.Lei nº 28/84, o Governo extravasou a autorização legislativa recebida, estendendo a punibilidade da ilicitude por si definida às pessoas colectivas, sociedades e meras associações.

Crê-se que também aqui carece de razão.

..................................................................

A Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, definiu o sentido da autorização que concedia ao Governo como sendo, quanto às infracções antieconómicas e contra a saúde pública `a obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor'.

No domínio da criminalidade económica a eficácia na prevenção e repressão e a actualização do regime em vigor passa necessariamente pela responsabilização penal das pessoas colectivas e socie­dades que, cada vez mais, são as protagonistas da vida social económica em detrimento das pessoas singulares que se vão esbatendo como seus agentes apenas.

Assim, a responsabilização criminal das pessoas colectivas e sociedades, expressamente consagrada no Dec.Lei 28/84, mais não é que a natural consequência de toda essa evolução, sendo com natu­ralidade abarcada pelo sentido da autorização legislativa, definidora de uma política criminal económica mais eficaz e actual.

Se norma houvesse que limitasse a responsabilidade criminal às pessoas singulares ou, por outra via, que vedasse a responsabilidade criminal das pessoas colectivas ou sociedades, o diploma em apreço, seria obviamente inconstitucional.

Não havendo tal norma e sendo, em tese geral, admitida tal responsabilidade no nosso sistema penal, não se vê motivo para que o legislador do Dec.Lei nº 28/84 devesse estar limitado às pessoas singulares".

*///*

4 - Desta decisão, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, interpuseram os arguidos recurso de constitucionalidade para este Tribunal.

Nas alegações depois oferecidas, os primeiro, segundo e quarto arguidos, formularam as seguintes conclusões:

"I. O DL 28/84 (em cujos arts 36º e 37º a pronúncia enquadra a actuação dos Arguidos ora Recorrentes), foi publicado no uso de uma autorização legislativa concedida ao Governo pela Lei 12/83, de 24 de Agosto, e versa matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República;

II. e foi promulgado no dia 9 de Janeiro de 1984, referendado a 11 do mesmo mês e publicado no dia 20, também de Janeiro de 1984.

III. A citada autorização foi concedida pelo prazo de cento e vinte dias e caducava no dia 23 de Dezembro de 1983,

IV. pelo que o diploma governamental foi promulgado, referendado e publicado quando já havia caducado a autorização legislativa.

V. A promulgação é elemento constitutivo do acto gover­namental de legislar e a sua falta implica a inexistência jurídica do diploma . artº 140º CRP.

VI. Por ter sido promulgado - e referendado e publicado - depois de, por caducidade, se ter extinguido a respectiva e indispensável autorização legislativa, o DL 28/84, de 20 de Janeiro, ofende o disposto na al. c) do nº 1 e no nº 2 do artº 168º CRP e padece de inconstitucionalidade orgânica".

Por seu turno, a recorrente Câmara Municipal de Caminha rematou o seu arrazoado com este quadro conclusivo:

"1ª - O Decreto-Lei nº 28/84 foi publicado ao abrigo da Lei de Autorização Legislativa nº 12/83.

2ª - Lei que foi aprovada pela Assembleia da República em 13/7/83, promulgada em 8/8/83, referendada em 9/8/83 e foi publicada no DR I série nº 194, de 24 de Agosto.

3ª - Por sua vez, o citado Decreto-Lei foi aprovado em Conselho de Ministros com data de 6 de Dezembro de 1983, foi promulgado, referendado, publicado e entrou em vigor res­pectivamente em 9, 11 e 20 de Janeiro e 1 de Março de 1984.

4ª - Sendo que a Lei de Autorização concedia ao governo o prazo de 120 dias para introduzir a nova disciplina normativa na ordem jurídica.

5ª - Prazo que se iniciou em 14/7/93 e terminou em 10/11/93.

6ª - Donde resulta que a autorização legislativa caducou antes de ter sido utilizada pelo Governo, seja porque

a) As autorizações legislativas só se consideram utilizadas com a entrada em vigor do Decreto-Lei delegado ou pelo menos com a publicação deste no Diário da República ou, quando ainda assim se não entenda, mas sem prescindir, com a sua promulgação e referenda, cuja falta, aliás, é geradora de inexistência jurídica.

b) De qualquer modo, nem mesmo a aprovação em Conselho de Ministros teve lugar dentro do prazo de 120 dias, já que o seu termo inicial deve contar-se da data da aprovação da autorização pelo Parlamento.

7ª - Quer porque não foi aprovado pelo Governo dentro do prazo de 120 dias contadas da data da aprovação pela Assembleia da República da Lei nº 12/83, quer porque (mesmo quando se entenda dever aquele prazo contar-se do dia imediato ao da publicação da lei nº 12/83 no Diário da República) tanto a sua entrada em vigor, como a sua publicação, como até a sua promulgação e referenda, ocorreram posteriormente,

- O Decreto-Lei nº 28/84 na sua generalidade e especificamente os seus artigos 3º, nº 1, 7º, nºs 1 e 4, 36º e 37º envolvem inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artº 168º. nº 2, da CRP.

Mas não só, pois que,

8ª - O Governo extravasou dos limites normativos fixados na autorização legislativa, mormente na parte em que definiu novos tipos de ilicitude, fixou novas penas e estendeu aqueles e estas às pessoas colectivas, sociedades e meras associações de facto.

9ª - Na medida em que excedeu o âmbito da autorização concedida pela Assembleia da República, o Decreto-Lei nº 28/84 é orgânicamente inconstitucional por violar o disposto no artº 168º, nº 1, al. c) da CRP.

10ª - Por último, ao delegar no Governo a competência para simplesmente `... alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais (...) definindo novas penas ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal ..." e em ordem a obter "... maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções ..." - cfr. corpo e al. a) do artº 1º e al. a) do artº 4º - a Lei de Autorização nº 12/83 não define suficientemente (nem sequer minimamente) o sentido e a extensão da autorização, configurando-se, pelo contrário, como um "cheque em branco" pois permite ao Governo criar "ad libitum" novos tipos de ilícito e novas penas.

11ª - Pelo que a Lei nº 12/83 enferma de inconstitucionalidade material e viola o disposto no artº 168º, nº 2, da CRP".

Contralegando os recursos, o senhor Procurador-Geral Adjunto desenvolveu larga argumentação dissentindo das razões aduzidas pelos recorrentes, concluindo depois do modo seguinte:

"1º - Os artigos 36º, nºs 1, alíneas a), b) e c), 2, 3 e 5, alínea a), 37º, nºs 1 e 3, 3º, nº 1, 7º, nºs 1 e 4, do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, ao definirem crimes e fixarem penas, e ao estabelecerem a responsabilidade criminal das pessoas colectivas, versam matéria da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República (artigo 168º, nº 1, alínea c), da Constituição), tendo o Governo legislado, ao abrigo da autorização legislativa constante do artigo 1º, corpo e alínea a), 4º, alínea a) e 5º da Lei nº 12/83, de 24 de Agosto.

2º - Para que uma autorização legislativa seja validamente utilizada basta que, antes de expirar o prazo da sua duração, o Governo haja aprovado, em Conselho de Ministros, o correspondente Decreto-Lei, sendo irrelevante que este só venha a ser promulgado, referendado e publicado para além daquele termo, e iniciando-se a contagem do prazo da autorização apenas com a publicação da lei de autorização.

3º - Assim, o Decreto-Lei nº 28/84, aprovado em Conselho de Ministros em 6 de Dezembro de 1983 foi-o antes de expirado o prazo de autorização legislativa, não sendo, por isso, inconstitucionais as normas já referidas.

4º - A Lei nº 12/83, na parte já mencionada, define com suficiente clareza o objecto, a extensão e o sentido da auto­rização, cumprindo, assim, os requisitos exigidos pelo artigo 168º, nº 2, da Constituição.

5º - Ao definir novos crimes e ao estender a responsabilidade criminal às pessoas colectivas e equiparadas, o Governo manteve-se dentro dos limites fixados pela lei de autorização legislativa, não tendo legislado a descoberto de autorização, pelo que as normas objecto do recurso não são organicamente inconstitucionais por violação do disposto no arti­go 168º, nº 1, alínea c), da Constituição.

6º - Termos em que deve negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida na parte impugnada".

Os autos correram os vistos legais, mostrando-se agora concluídos para apreciar e decidir.

E decidir, concretamente, por um lado, se as normas dos artigos 36º, nºs 1, alíneas a), b) e c), 2, 3 e 5, alínea a); 37º, nºs 1 e 3; 3º, nº 1 e 7º, nºs 1 e 4, do Decreto-Lei nº 28/84, e por outro, se a Lei nº 12/83 - artigos 1º, alínea a) e 4º, alínea a) -, que serviu de suporte, como credencial parlamentar à aprovação daquele pri­meiro diploma, dispõem de todos os requisitos constitucionalmente exigidos.

Embora os arguidos tenham questionado nas peças instrutórias dos recursos outras normas para além das antes referidas, o certo é que, por força da delimitação do objecto do recurso, delas não cabe conhecer por não terem sido utilizadas como fundamento normativo da decisão recorrida.

Vejamos então.

*///*

II - A fundamentação

A - A alegada caducidade da autorização legislativa

concedida pela Lei nº 12/83

A Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, ao abrigo da qual foi aprovado o Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação (artigo 6º), valendo a autorização legislativa que comportava, pelo prazo de 120 dias (artigo 5º).

Ora, porque o diploma delegado só veio a ser publicado no Diário da República em 20 de Janeiro de 1984, quando haviam transcorrido já, mais de 120 dias sobre a autorização contida na lei delegante, sustentam os recorrentes ter-se assim verificado violação do artigo 168º, nº 2 da Constituição, com decorrência da inconstitucionalidade das normas dos artigos 36º e 37º daquele decreto-lei.

Não lhes assiste razão.

Assinale-se, liminarmente, que as normas questionadas, dada a matéria a que se reportam - definição de crimes e penas - se inscrevem no âmbito da reserva relativa de competência legisla­tiva da Assembleia da República, sendo por isso vedado ao Governo proceder à sua aprovação a descoberto de autorização parlamanter.

E, na verdade, ao editar o Decreto-Lei nº 28/84, nele se fez invocação da delegação legislativa contida na Lei nº 12/83.

A questão está pois em saber, se na data da sua utilização, semelhante credencial não havia já caducado, importando para tanto averiguar como se devem contar o início e o termo do prazo de duração fixado nas autorizações legislativas.

Se quanto ao seu início - dies a quo - não se suscitam dúvidas relevantes, pois que o prazo da autorização há-de começar a correr a partir da entrada em vigor da lei que a concede, desde logo porque só a partir dessa data pode ela ser invocada pelo Governo, já o mesmo não se dirá quanto ao seu termo - dies ad quem, - quanto ao momento do processo de formação do acto legislativo em que a auto­rização se considera utilizada, e portanto, quanto ao momento que deve ter-se por relevante para saber se a autorização foi ou não invocada em tempo útil.

Sobre esta matéria existe já uma reiterada e uniforme jurisprudência do Tribunal Constitucional no sentido de as autorizações legislativas serem tempestivamente utilizadas quando o Go­verno tiver aprovado o diploma delegado antes de expirar o prazo da sua duração, sendo irrelevante que as fases ulteriores - promulgação, referenda e publicação - venham a ocorrer para além do termo daquele prazo (cfr. além de outros os acórdãos nº 150/92 e 651/93, Diário da República, II série, de, respectivamente, 28 de Julho de 1992 e 31 de Março de 1994).

Naquele primeiro acórdão definiram-se os fundamentos que têm suportado semelhante orientação jurisprudencial, nos termos seguintes:

"Por um lado, não constituindo a promulgação um acto da competência do Governo, não é de exigir que ela ocorra dentro do prazo concedido ao Governo para legislar em determinada matéria.

Por outro lado, e quanto à possibilidade de o Governo antedatar os diplomas, sempre se poderia estabelecer a presunção de que a sua aprovação ocorreu na data que deles consta (com admissão de prova em contrário).

Finalmente, deve entender-se que o decreto-lei aprovado dentro do prazo de autorização legislativa `existe' para o efeito de se considerar respeitado esse prazo, como `existe' qualquer decreto do Governo enviado ao Presidente da República para promulgação e que este resolve enviar ao Tribunal Constitucional para efeito de apreciação preventiva da cons­titucionalidade de qualquer das suas normas".

Também a doutrina, de um modo geral, tem seguido idênti­ca orientação (cfr. por todos Jorge Miranda, Funções, órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, p. 476 e 477 e "Autorizações Legislativas", Revista de Direito Público, ano I, nº 2, 1980, p. 18; António Vitorino, As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, versão policopiada, Lisboa, 1985, pp. 252 e ss.).

Este último autor (ob. loc. cit.) argumentou assim em defesa desta solução:

"Fica-nos, pois, como mais aceitável a tese da utilização com a aprovação em Conselho de Ministros. Não só pelo parale­lo que se pode estabelecer com a aprovação parlamentar (a lei considera-se definitivamente aprovada quando o Parlamento vota o seu texto final em termos globais) mas também porque, sendo a autorização legislativa um instituto que assenta no relacionamento directo e especialmente vinculante entre o Parlamento e o Governo, um dado e concreto Governo, este cumpre o ónus que para ele decorre da lei de autorização com a aprovação do acto delegado, desonerando-se assim da incumbência que se lhe encontra cometida pelo lei de delegação, cessando aí, nessa aprovação, a sua responsabilidade quanto à efectiva utilização da autorização conferida".

Também agora se perfilha igual entendimento, em termos de se concluir que o acto relevante do iter legislativo para o efeito de avaliar do uso atempado de uma autorização parlamentar há-de ser a data da aprovação do respectivo decreto-lei e não o da sua promulgação, referenda ou publicação.

E assim sendo, terá de concluir-se que as normas dos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/84, aplicadas no despacho que pronunciou os arguidos, não sofrem de inconstitucionalidade orgânica por débito de competência legislativa do Governo no momento da sua aprovação. Cfr. a propósito da eventual inconstitucionalidade orgânica deste mesmo diploma o acórdão nº 651/93, Diário da República, II série, de 31 de Março de 1994.

B - A alegada insuficiência na definição do sentido e

extensão da autorização legislativa concedida pela

Lei nº 12/83, maxime, no que respeita aos artigos

1º, alínea a) e 4º, alínea a)

1 - A Lei nº 12/83, na parte que aqui importa reter, dispunha assim:

Artigo 1º

É concedida ao Governo autorização legislativa para alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal, nas se­guintes áreas:

a) Em matéria de infracções antieconómicas e contra a

saúde pública;

.....................................................

Artigo 4º

O sentido das autorizações constantes dos artigos anteriores é:

a) Quanto às infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor;

.................................................

Sustenta o recorrente Município de Caminha que estas normas não definem "suficientemente (nem sequer minimamente) o sentido e a extensão da autorização, configurando-se, pelo con­trário, como um `cheque em branco' pois permite ao Governo criar `ad libitum' novos tipos de ilícito e novas penas".

Será efectivamente assim?

*///*

2 - Em conformidade com o disposto no artigo 168º, nº 2 da Constituição, "as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser revogada".

A versão originária da Constituição no seu artigo 168º, nº 1, no quadro dos limites materiais, apenas se referia ao objecto e extensão, vindo a exigência do sentido da autorização a ser aditada na revisão da 1982, com o que se sublinhou a autonomia deste elemento substancial face ao significado dos demais, reforçando-se também o grau de rigor na determinação dos respectivos limites.

Acolheu-se assim a experiência de outros ordenamentos constitucionais onde tinha assento, já há muito, o princípio da especialidade das delegações legislativas (cfr. Lei Fundamental de Bona, artigo 80º e Constituição Italiana, artigo 7º).

Este Tribunal, ao longo de uma reiterada e uniforme jurisprudência - coincidente aliás com a doutrina mais autorizada - tem vindo a definir os contornos de delimitação e condicionamento do âmbito das leis de autorização, cabendo agora recordar, tão somente, a linha argumentativa ali utilizada, que por inteiro aqui se perfilha e mantém.

Seguindo tal orientação, dir-se-á que o objecto constitui o elemento enunciador da matéria sobre que versa a autorização, a extensão especifica qual a amplitude das leis autorizadas e através do sentido são fixados os princípios base, as directivas gerais, os critérios rectores que hão-de orientar o Governo na elaboração da lei delegada.

Este último elemento de condicionamento substancial constitui já, não um limite externo, definidor dos contornos da autorização, mas um verdadeiro limite interno à própria autorização, pois que é essencial para a determinação das linhas gerais das alterações a introduzir numa dada matéria legislativa.

Assim sendo, a autorização há-de conter os princípios, as normas fundamentais que concedem unidade lógico-política à disciplina a editar pelo Governo, e há-de estabelecer também as directivas, reconduzíveis à determinação das finalidades a que aquela disciplina tem de adequar-se.

E deve sublinhar-se com especial destaque, que se o sentido da autorização não tem de exprimir-se em abundantes princípios ou critérios directivos (que levados às últimas consequências poderiam até condicionar por inteiro em termos de conteúdo o exercício dos poderes delegados), deverá, no mínimo, como condição da sua própria verificação, ser suficientemente inteligível a fim de poder operar como parâmetro de aferição dos actos delegados e, consequentemente, como padrão de medida por parte do legislador delegado do essencial dos ditames do legislador delegante (cfr. por todos, os acórdãos nºs 107/88 e 70/92, Diário da República, respectivamente, I série, de 21 de Junho de 1988 e II série, de 18 de Agosto de 1992).

Ora, à luz do entendimento jurisprudencial que vem sendo afirmado por este Tribunal, haverá de dizer-se que a Lei nº 12/83, nas normas sob sindicância, não colide com o texto constitucional.

Com efeito, tanto os elementos enunciadores da matéria sobre que versa a autorização, como a amplitude a revestir pelas leis delegadas, isto é, o objecto e a extensão da autorização, se mostram suficientemente explicitadas no artigo 1º, alínea a) da respectiva lei, quando ali se habilita o Governo, no domínio da "matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública" a "alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para ao efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal".

E o mesmo deverá afirmar-se relativamente aos princípios gerais, aos critérios rectores a que a legislação autorizada havia de se conformar e obedecer.

Ao definir o sentido da autorização relativa às infracções antieconómicas e contra a saúde pública em termos de aquele se traduzir na "obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor" a Assembleia da República instruiu o Governo com uma directiva suficientemente perceptível quanto à "orientação política da medida legislativa a adoptar", e quanto aos valores, os bens jurídicos e os interesses que o legislador delegado deverá tutelar com a criminalização daquelas condutas.

Ao contrário do que vem sustentado pelo recorrente Município de Caminha, as indicações constantes da lei delegante, não constituindo propriamente um exemplo paradigmático do modo como deve ser traduzido o sentido das autorizações legislativas, fornecem todavia ao Governo os critérios de delimitação substancial indispensáveis à respectiva concretização legislativa, como aliás foi implicitamente reconhecido no debate parlamentar que antecedeu a aprovação da Lei nº 12/83, muito em particular nas intervenções dos senhores deputados António Vitorino, Costa Andrade e Magalhães Mota (cfr. Diário da Assembleia da República, I série, nº 21, de 14 de Julho de 1983, pp. 884, 888 a 890 e 892 e 893).

C - Quanto ao alegado excesso de autorização do Decreto-Lei

nº 28/84, na parte respeitante à definição dos crimes e à

fixação das penas a que se reportam as normas dos artigos

36º e 37º, bem como a sua extensão às pessoas

colectivas e equiparadas por força

dos artigos 3º, nº 1 e 7º, nºs 1 e 4 do mesmo diploma

1 - O Decreto-Lei nº 28/84, nos artigos 36º e 37º definiu, respectivamente, os crimes de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção e desvio de subvenção, subsídio ou crédito bonifica­do, e fixou as respectivas penas.

A propósito da criação destes dois novos tipos legais de crime, na exposição preambular daquele diploma, escreveu-se assim:

"Entre os novos tipos de crimes incluídos neste diploma destacam-se a fraude na obtenção de subsídios ou subvenções, o desvio ilícito dos mesmos e a fraude na obtenção de créditos, conhecidos de outras legislações, como a da República Federal da Alemanha, os quais, pela gravidade dos seus efeitos e pela necessidade de proteger o interesse da correcta aplicação de dinheiros públicos nas actividades produtivas, não poderiam continuar a ser ignoradas pela nossa ordem jurí­dica".

Ora, quando a Assembleia da República autorizou o Governo, em matéria de infracções económicas e contra a saúde pública a "alterar os regimes em vigor" e a tipificar "novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas ou modificando as actuais", com o objectivo de se alcançar "maior celeridade e efi­cácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções" facultou-lhe os instrumentos de política legislativa necessários "a uma rápida revisão dos tipos e penas em matéria de criminalidade nos domínios económicos, financeiro e de defesa do consumidor, de modo a adequá-los a novas modalidades de delinquência e à gravidade das infracções praticadas" (cfr. Exposição de motivos da Proposta de Lei nº 20/III, Diário da Assembleia da República, II série, nº 18, de 9 de Julho de 1983).

E assim sendo, ao definir os novos tipos legais de crime que se contêm nas normas dos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/83, o Governo não "extravasou os limites normativos fixados na autorização legislativa", nem desrespeitou o seu sentido, limitando-se a concretizar uma directiva que nesta seguramente se continha.

*///*

2 - Os artigos 3º, nº 1 e 7º, nº 1 e 4, do Decreto-Lei nº 28/83, que dispõem sobre a responsabilidade criminal das pessoas colectivas e equiparadas e sobre as penas que lhe são aplicá­veis, rezam assim:

Artigo 3º

(Responsabilidade criminal das pessoas colectivas

e equiparadas)

1 - As pessoas colectivas, sociedades e meras associações de facto são responsáveis pelas infracções previstas no presente diploma quando cometidas pelos seus órgãos ou representantes em seu nome e no interesse colectivo.

........................................................

Artigo 7º

(Penas aplicáveis às pessoas colectivas e equiparadas)

1 - Pelos crimes previstos neste diploma são aplicáveis às pessoas colectivas e equiparadas as seguintes penas principais:

a) Admoestação;

b) Multa;

c) Dissolução

........................................................

4 - Cada dia de multa corresponde a uma quantia entre 1 000$ e 100.000$, que o tribunal fixará em função da situação económica e financeira da pessoa colectiva ou equiparada e dos seus encargos.

........................................................ .

Instituiu-se, deste modo, a responsabilização criminal das pessoas colectivas e equiparadas pelas infracções anti-económicas e contra a saúde pública previstas naquele diploma, nomeadamente, pelos crimes a que se reportam os artigos 36º e 37º.

Sustentam os recorrentes que ao assim se disciplinar esta matéria se incorreu no vício de excesso no uso da autorização legislativa, pois que, não se fazendo referência expressa na lei delegante à responsabilidade criminal das pessoas colectivas, estava vedado ao Governo proceder à sua criminalização.

Todavia, não se tem por verificado qualquer desbordamento das normas em causa relativamente ao quadro de directivas parlamentares que as delimitam, nem tão pouco se julga verificado um outro vício não explicitamente invocado pelos recorrentes, qual seja o de um eventual impedimento constitucional à responsabilização criminal das pessoas colectivas.

Vejamos ambas as questões.

*///*

3 - Contrariamente ao que, décadas atrás, dispunha de um generalizado beneplácito doutrinal, hoje em dia a responsabilidade criminal das pessoas colectivas é admitida por grande parte dos autores nacionais e estrangeiros dispondo também de consagração no nosso ordenamento.

Ainda no domínio da vigência do Código Penal de 1886, no qual vigorava o princípio de que só a pessoa física, individualmente considerada, podia ser sujeito activo de infracções criminais (artigos 26º e 28º), tiveram afloramento diversas excepções ao velho princípio societas delinquere non potest, como bem se alcança do artigo 3º do Decreto-Lei nº 41204, de 24 de Julho de 1957 (diploma que no domínio das infracções contra a economia antecedeu o Decreto-Lei nº 28/84, vindo por este a ser expressamente revogado) onde se prescrevia que "as sociedades civis e comerciais são solidariamente responsáveis pelas multas e indemnizações em que forem condenados os seus representantes ou empregados, contanto que estes tenham agido nessa qualidade ou no interesse da sociedade, salvo a prova de que procederam contra ordem da administração". Embora não se previsse, autonomamente, a responsabilidade criminal das pessoas colectivas, sujeitavam-se estas, dentro de certos condicionalismos, a uma responsabilidade solidária com os seus representantes ou agentes pelo pagamento das multas e in­demnizações impostas a estes últimos pelo cometimento de infracções contra a economia nacional.

O Código Penal de 1982, veio entretanto trazer, relativamente ao quadro normativo antecedente, uma mani­festa alteração de perspectiva.

No artigo 11º, subordinado à epígrafe - carácter pessoal da responsabilidade - dispõe-se no seu nº 2 que "salvo disposição em contrário, só as pessoas singulares são susceptíveis de respon­sabilidade criminal".

Afirma-se assim o princípio da individualidade da responsabilidade criminal, mas admite-se a existência de excepções, pensadas precisamente para o alargamento da responsabilidade criminal das pessoas colectivas.

Como se pode verificar dos trabalhos preparatórios do Código Penal, aquando da discussão do artigo 8º do Projecto (correspondente ao artigo 11º do Código), depois de acentuar que a punição tem uma base ética assente numa ideia individual, Eduardo Correia reconheceu que "em homenagem a razões particulares e, em todo o caso, excepcionais -, pode admitir-se que haja lugar à aplicação de certas reacções a sociedades ou outras pessoas colectivas, reacções que podem ter a natureza de penas ou medidas de segurança" (Actas das Sessões da Comissão Revisora do Código Pe­nal, parte geral, pág. 110).

Em sentido similar se pronunciou Figueiredo Dias quando, a propósito da ilicitude do facto, comentou aquele preceito do Código Penal nos termos seguintes:

"Trata-se, à primeira vista, da consagração do princípio, antigo e respeitável, da individualidade (ou individualização) da responsabilidade criminal; princípio que aliás se considerava já contido no artigo 28º do velho código a que a doutrina ainda hoje dominante continua a ver fundado na incapacidade jurídico-penal, ou só de acção ou também de culpa, das pessoas colectivas. Mas não pode ser esse seguramente nem o sentido, nem a justificação do preceito. Se o fosse, se o princípio da individualização da responsabilidade se encontrasse inscrito na natureza das coisas, não teria sentido a ressalva de disposição em contrário. Esta só se compreende quando se vê naquele princípio uma pura opção normativa do legislador, que não um suposto ôntico a ele previamente imposto. Por isso, se me á permitido dizê-lo, vejo eu neste artigo 11º, a confirmação da minha ideia já antiga e segundo a qual é viável e adequado considerar as pessoas colectivas - através de um processo de pensamento filosófico analógico - capazes de acção e de culpa jurídico-penais" (Pressupostos da punição e causas que excluem a ilicitude e a culpa", Jornadas de Direito Criminal O novo Código Penal Português e Legisla­ção Complementar, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 1983, pp. 50 e 51).

Este mesmo autor, em um outro estudo, depois de recordar que o princípio da individualidade da responsabilidade penal, tornado praticamente em dogma na transição do século XVIII para o século XIX - à luz, sobretudo, das chamadas "teorias da ficção" sobre a essência das pessoas morais - passou a ser discutido a partir do Congresso Internacional de Direito Penal de Bucareste (1929), em nome da convicção de que as exigências programáticas da política criminal devem passar à frente dos preconceitos filosófi­cos, sustenta que "se, em sede político-criminal, se conclui pela alta conveniência ou mesmo imperiosa necessidade de responsabili­zação das pessoas colectivas em direito penal secundário" não se vê então "razão dogmática de princípio a impedir que elas se con­siderem agentes possíveis dos tipos-de-ilícito respectivos".

E logo se acrescenta não ser "impensável ver nas pessoas colectivas destinatárias passíveis do juízo de censura em que a culpa se traduz. Certo que, na acção como na culpa, tem-se em vis­ta um `ser livre' como centro ético-social de imputação jurídico-penal e aquele é o homem individual. Mas não deve esquecer-se que as organizações humano-sociais são, tanto como o próprio homem individual, `obras da liberdade' ou `realizações do ser-livre'; pelo que parece aceitável que em certos domínios especiais e bem delimitados - de acordo com o que poderá chamar-se, segundo Max Müller, o princípio da identidade da liberdade - ao homem indivi­dual possam substituir-se, como centros ético-sociais de imputação jurídico-penal, as suas obras ou realizações colectivas e, assim, as pessoas colectivas, associações, agrupamentos ou corporações em que o ser-livre se exprime" (cfr. "Para uma dogmática do direito penal secundário", Direito e Justiça, vol. IV, 1989/1990, pp. 7 e ss.).

Entre nós, na actualidade, o princípio da responsabilidade penal das pessoas colectivas não é gerador de particular disputa doutrinal, merecendo um quase generalizado consenso entre os autores (cfr. entre outros, Lopes Rocha, "A responsabilidade penal das pessoas colectivas - Novas perspectivas", Direito Penal Económico, p. 162; José de Faria Costa, A responsabilidade jurídico-penal da empresa e dos seus órgãos (ou uma reflexão sobre a autoridade nas pessoas colectivas à luz do direito penal), Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 2º, 4º, Outubro-Dezembro, 1992, pp. 537 e ss. e O Perigo em Direito Penal, Coimbra, 1991, pp. 447 e ss.).

E no plano legislativo, no seguimento da evolução doutrinal iniciada antes ainda da aprovação do Código Penal mas que conheceu então assinalada expressão, foram publicados diversos diplomas que criminalizam determinadas condutas dos seus órgãos ou representantes.

Assim sucedeu, nomeadamente, nos seguintes casos: artigo 7º do Decreto-Lei nº 630/76, de 28 de Julho (ilícitos no domínio das operações cambiais); artigos 21º do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio, 32º e 33º do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro e 7º do Decreto-Lei nº 37-A/89, de 25 de Dezembro (todas referen­tes a infracções fiscais aduaneiras).

A consagração da responsabilidade penal das pessoas colectivas operada pelo Decreto-Lei nº 28/84, não constitui qualquer inovação "fora do sistema", traduzindo-se, ao contrário, em mera aplicação de um princípio vigente no âmbito da matéria a que aquele diploma se reporta.

A autorização legislativa concedida pela Assembleia da República através da Lei nº 12/83, em matéria de infracções antie­conómicas e contra a saúde pública, credenciava o Governo a alterar os regimes em vigor, e a tipificar novos ilícitos penais, com o objectivo de se alcançar maior celeridade e eficácia no combate a esta específica criminalidade.

Ora, "provindo hoje as mais graves e frequentes ofensas aos valores protegidos pelo direito penal secundário, em muitos âmbitos, não de pessoas individuais mas colectivas, a irresponsabilidade directa destas significaria sempre um seu inexplicável tratamento privilegiado perante aquelas" (Figueiredo Dias, Revista de Legislação e Jurisprudência nºs 3716 a 3720), por certo que se o decreto-lei delegado não consagrasse, como consagrou, a responsabilidade criminal das pessoas colectivas e equiparadas, não teria utilizado integralmente, em todo o alcance do seu sentido, aquela autorização legislativa.

E assim sendo, há-de concluir-se que o Governo, ao estender às pessoas colectivas e equiparadas a responsabilidade criminal dos crimes definidos no Decreto-Lei nº 28/84, nomeadamente nos artigos 36º e 37º, não ultrapassou os limites contidos na lei de autorização.

*///*

4 - Afirmou-se em passo anterior não existir obstáculo constitucional na atribuição às pessoas colectivas de responsabilidade criminal.

Cabe agora justificar as razões deste entendimento.

Acompanhando o pensamento dos autores citados, particularmente de Figueiredo Dias (cfr. Jornadas, cit.) dir-se-á que no artigo 11º do actual Código Penal não se consagrou o princípio da individualização da responsabilidade criminal em termos de dele derivar a incapacidade jurídico-penal, ou só de acção ou também de culpa, das pessoas colectivas. E não pode ser esse seguramente nem o sentido nem a justificação do preceito, pois que, a ser assim, a achar-se aquele princípio inscrito na natureza das coisas, não teria explicação a ressalva da locução "salvo disposição em contrário" que ali se contém por forma a proibir a conclusão de que só as pessoas singulares são susceptíveis de responsabilidade criminal. O excepcionamento da "disposição em contrário" só se poderá compreender quando se vê no princípio da individualização uma pura opção normativa do legislador e não já um suposto ôntico a ele previamente imposto.

Ora, quando se conclua, em sede político-criminal, pela conveniência ou imperiosa necessidade de responsabilização das pessoas colectivas em direito penal secundário, não se vê razão dogmática de princípio a impedir que elas se considerem agentes possíveis dos tipos-de-ilícitos respectivos. A tese contrária "só pode louvar-se numa ontologificação e autonomização inadmissíveis do conceito de acção, a esquecer que a este conceito podem ser feitas pelo tipo-de-ilícito exigências normativas que o conformem com "uma certa unidade de sentido social". Tão pouco "parece impensável ver nas pessoas colectivas destinatárias possíveis do juízo de censura em que a culpa se traduz".

E isto porque, em certos domínios especiais e bem delimitados, parece aceitável que ao homem individual possam substituir-se, como "centros ético-sociais de imputação jurídico-penal", as suas obras ou realizações colectivas e, assim, as pessoas colectivas em que o ser livre se exprime.

E há-de dizer-se que a toda esta retórica argumentativa não se opõe a Constituição, pois que não existe norma ou princípio constitucional a impedir o legislador de prever, no domínio dos crimes antieconómicos e contra a saúde pública (os que aqui importa considerar), a responsabilidade criminal das pessoas colectivas ou equiparadas.

E as razões invocadas em defesa da responsabilização criminal das pessoas colectivas em direito penal secundário valém também, no essencial, para demonstrar a sua conformidade constitucional.

Hoje em dia, as mais graves e frequentes ofensas aos valores protegidos pelo direito penal secundário provêm de pessoas colectivas existindo uma imperiosa necessidade, em sede político-criminal, de criminalizar determinadas condutas imputadas aos seus representantes.

E esta criminalização não encontra impedimento irremomível ditado pela dogmática do direito penal e dos princípios que o inspiram, quando se afastar uma "ontologificação e autonomização inadmissíveis do direito de acção" e quando se tiver presente que em certos domínios especiais e bem delimitados ao homem individual podem "substituir-se como centros ético-sociais de imputação juridico-penal" as pessoas colectivas.

O artigo 12º, nº 2, da Constituição, reconhece expressamente às pessoas colectivas capacidade de gozo de direitos e submissão aos deveres "compatíveis com a sua natureza", superando assim uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos.

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pp. 122 a 124, a determinação de quais sejam esses direitos e deveres "só pode resolver-se casuísticamente", sendo porém claro que "o ser ou não ser compatível com a natureza das pessoas colectivas depende normalmente da própria natureza de cada um dos direitos fundamentais, sendo incompatíveis aqueles direitos que não são concebíveis a não ser em conexão com as pessoas físicas, com os indivíduos".

Ora, nada obsta a que o Estado de direito democrático ao qual incumbe não apenas "respeitar" os direitos e liberdades fundamentais mas também "garantir a sua efectivação" possa num quadro jurídico-penal bem delimitado no seu âmbito e na sua génese motivadora, alargar a responsabilidade criminal às pessoas colectivas em ordem à protecção de bens jurídicos socialmente relevantes e cuja defesa é condição indispensável do livre desenvolvimento da personalidade do homem.

Assim sendo, não se tem por verificado qualquer impedimento constitucional à criminalização das pessoas colectivas ao nível do direito penal secundário.

*///*

III - A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento aos recursos e confirmar o despacho impugnado.

Lisboa, 20 de Abril de 1995

Ass) Antero Alves Monteiro Dinis

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Maria Fernanda Palma

Maria da Assunção Esteves (com declaração de voto)

Luis Nunes de Almeida

Proc. nº 479/93

1ª Secção

Declaração de Voto

Estamos perante um caso exemplificador de como um problema linguístico pode induzir uma controvérsia dogmática. A discussão sobre se a "natureza da coisa" "pessoa colectiva" admite a responsabilização penal - remetendo para as categorias que fundamentam essa responsabilização ("livre-arbítrio", "censurabilidade", "desvalor da conduta", etc.) - decorre apenas do facto de o legislador ter denominado de "pena" uma certa reacção jurídica, que afecta a própria pessoa colectiva, em matéria de "crimes contra a economia e contra a saúde pública".

Trata-se de um problema de uso da linguagem. É a dimensão "emocional" das expressões "penas" e "responsabilidade penal" que veda ao intérprete o acesso a uma interpretação jurídico‑funcional das reacções aqui cominadas pelo legislador.

Não é pelo facto de o legislador haver qualificado como "responsabilidade penal" aquela que se prevê no artigo 3º, e como "penas", as reacções jurídicas do artigo 7º, do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, que a estrutura destas reacções há-de ser conceitualizada nos quadros da teoria da acção penal. Aquelas expressões são tão-somente meios para a afirmação de determinadas consequências normativas.

A discussão é aqui provocada por um "uso mágico" da linguagem [cf. Alf Ross, "Tü-Tü", in Uberto Scarpelli (ed.), Diritto e Analisi Del Linguaggio, Milão, 1976, págs. 165-181]. Afastando esse "uso mágico" da lingua­gem, temos que as reacções atípicas que o legislador qualificou como "penas" e que afectam a pessoa colectiva não são teorizáveis nos quadros do direito penal. E porque o não são, perde sentido a questão de constitucionalidade.

(Maria da Assunção Esteves)