TC_19950173 · Tribunal Constitucional

Acórdão 173/95

ACÓRDÃO Nº 173/95

Proc. nº 117/94

1ª Secção

Cons. Rel.: Assunção Esteves

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - O Tribunal Cível da Comarca do Porto, em processo litigioso de expropriação urgente, sendo expropriante A., e expropriada B., fixou em Esc: 29.184.OOO$00 o montante da indemnização pela expropriação de uma parcela de terreno com a área de 3.184 m2 e pela desvalorização da parte sobrante. A sentença acolheu, assim, o parecer dos peritos do tribunal segundo o qual, esta parte, agora convertida em zona non aedificandi, sofreu uma desvalorização de 30%, a que correspondia o valor de Esc: 10.080.000$00, valor que haveria de integrar aquela indemnização global.

Desta sentença recorreu a A. para o Tribunal da Relação do Porto. Afirmou então que "a pretensa desvalorização da parte sobrante", decorrendo de servidão non aedificandi, imposta directamente por lei, não seria indemnizável e que, por isso, a sentença recorrida violava o artigo 3º, nº 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro.

A Relação do Porto, em acórdão de 1 de Julho de 1993, julgou inconstitucional aquela norma, do artigo 3º, nº 2, do Código das Expropriações de 1976, por violação dos artigos 13º e 62º, nº 2, da Constituição da República. Recusou assim a sua aplicação ao caso e confirmou a decisão recorrida.

O Ministério Público interpôs recurso deste acórdão para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 280º, nºs 1, alínea a) e 2 da Constituição da República e dos artigos 70º, nº 1, alínea a) e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Alegou o Sr. Procurador Geral-Adjunto neste Tribunal, que se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade da norma impugnada. Alegaram também a entidade expropriante e a entidade expropriada.

II - As normas e a fundamentação

A questão de constitucionalidade, relativa à norma do artigo 3º, nº 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que determina que "as servidões derivadas directamente da lei não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determinar o contrário", foi já analisada pelo Tribunal Constitucional. No acórdão nº 262/93, D.R., II Série, de 21-7-93, afirmou-se, nomeadamente:

" A resposta, no caso, à pergunta por uma indemnização constitucionalmente exigível derivando da constituição de uma servidão non aedificandi há-de ter-se na perspectiva em que essa servidão emerge de um processo (mais amplo) de expropriação. É nesse pressuposto que se procede à abordagem teórica subsequente.

No caso de constituição de servidão non aedificandi, como o que é referido à norma do artigo 3º, nº2, não se configura uma expropriação em sentido clássico, isto é, uma "expropriação translativa do direito de propriedade do solo do particular para a Administração". Está antes em causa uma expropriação que "sacrifica o jus aedificandi do proprietário do solo por motivos de interesse geral". ["Sobre as intervenções da Administração Pública no jus aedificandi que merecem o qualificativo de expropriações", cf. Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, págs. 381-382; cf., também, José de Oliveira Ascensão, Expropriações e Nacionalização, Imprensa Nacional - Casa da Moeda, pág. 45: "(...) Momento da transferência da propriedade - se o houver.

Porque pode a expropriação dirigir-se apenas a uma extinção de direitos privados, ou a uma oneração de direitos privados (...)"].

Mas ainda que a imposição de uma servidão non aedificandi se não reconheça no conceito de expropriação, sempre terá que justificar-se à luz do princípio do Estado de direito democrático (C.R.P., artigo 2º) e da responsabilidade do Estado por actos lesivos dos direitos dos particulares, que ali vai implicada. A servidão non aedificandi, na medida em que traduz uma diminuição efectiva do valor do prédio serviente, constitui uma intromissão onerosa do Estado na esfera jurídico‑patrimonial do respectivo titular. E aferir da legitimidade dessa medida é também convocar os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização. (C.R.P., artigos 13º, nº1, e 62º, nº2).

2. A ideia de que a aptidão de edificabilidade dos terrenos (expropriados) é um valor susceptível de indemnização foi afirmada pelo Tribunal Constitucional ao julgar a constitucionalidade das normas do artigo 30º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro. Este Tribunal considerou que essas normas, consagrando critérios restritivos de determinação do montante da indemnização - dos quais se excluía a aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados como factor de fixação valorativa - determinavam para os cidadãos seus titulares uma oneração acrescida e injustificada, assim contrariando os princípios da igualdade e da justa indemnização, constitucionalmente consagrados (cf, entre outros, os acórdãos nºs 341/86, 109/88, 381/89 e 420/89, publicados, respectivamente, nos D.R., IIª série, nºs 65, de 19.3.87; 202, de 1.9.88; 207, de 8.9.89; e 213, de 15.9.89 - e ainda os acórdãos que declaram a inconstitucionalidade com força obrigatória geral daquelas normas, nºs 131/88 e 52/90, publicados, respectivamente, nos D.R., Iª série, nºs. 148, de 29.6.88, e 75, de 30.3.90.).

No acórdão nº 341/86 (cit.) ponderou-se, a propósito do jus aedificandi: "(...) mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a utilitas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos (...) o "jus aedificandi deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa (no mesmo sentido, cf. o acórdão nº 131/88, cit.).

Também no acórdão nº 184/92 (D.R., II Série, nº 216, de 18 de Setembro de 1992) que julgou inconstitucional a norma do artigo 9º, nº1, do Decreto-Lei nº 576/70, de 24 de Novembro, por violação dos artigos 13º e 62, nº2, da Constituição, se sublinhou, entre o mais: "o artigo 9º (...) não permite que, na determinação do valor dos bens expropriados, se atenda à sua aptidão para neles se vir a construir. (...) Tal norma contém, pois, um critério restritivo, já que nem sempre permite que a expropriação por utilidade pública se faça mediante o pagamento de justa indemnização".

3. O problema põe-se agora fora daqueles quadros em que a "aptidão de edificabilidade" constitui um dos valores a ter em conta na determinação do montante da indemnização, isto é, fora dos quadros de translação da propriedade do solo. No caso concreto, o que está em causa é o sacrifício do valor de edificabilidade com a manutenção da titularidade do solo pelo particular onerado.

Ora, o problema da diminuição do valor patrimonial da parcela não expropriada, que vai implicado na obrigação de não edificar justifica, do mesmo modo, a aplicação ao caso dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (C.R.P., artigos 13º e 62º, nº2).

E para a questão não releva a opção por uma ou outra das diferentes doutrinas que vêem no jus aedificandi ou "uma componente essencial do direito de propriedade do solo" ou "uma faculdade atribuída pelo plano urbanístico" (cf. Alves Correia, ob. cit., págs. 348-383). É que, como afirma Gomes Canotilho, "o círculo dos interesses protegidos indemnizatoriamente relevantes não pode circunscrever-se à hipótese de direitos subjectivos, antes há que alargá-lo a outras situações subjectivas, menos perfeitas e menos juridicamente protegidas que os verdadeiros direitos subjectivos, mas, de qualquer modo, com consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave, poderem justificar, a favor do seu titular, uma protecção ressarcitória". (O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Coimbra, 1974, págs.296-297.).

A propósito da responsabilidade do Estado nos casos de sacrifício do jus aedificandi, acrescenta o mesmo autor: "os deveres inderrogáveis de solidariedade política, económica e social não podem justificar a exclusão da indemnização no caso de medidas substancialmente expropriatórias que, não operando embora um efeito translativo do domínio, originam uma penetrante incidência no Kerngehalt [núcleo de conteúdo] dum bem constitucionalmente garantido". (O Problema... cit., pág. 300).

Com referência ao concreto problema da indemnização, nos casos de imposição de uma servidão non aedificandi resultante de expropriação, afirmou-se no acórdão nº 184/92, cit.: "a diminuição das utilidades da coisa por virtude da imposição de certos vínculos administrativos (maxime de uma servidão non aedificandi) é susceptível de fazer nascer uma obrigação de indemnizar. Por isso, resultando a servidão non aedificandi do acto expropriativo, tem ela que ser levada em conta na determinação do montante a pagar, a título de indemnização."

Neste quadro da expropriação, nenhuma solução legislativa está, pois, constitucionalmente legitimada a inviabilizar a ponderação da intensidade ablatória das ingerências estaduais e da consistência das posições jurídicas que reclamam uma indemnização.

Os princípios da autonomia, da igualdade e da proporcionalidade vêm delimitar, neste plano, o espaço de prognose do legislador.

À imposição de um vínculo de inedificabilidade imposto no interesse público a um particular, em consequência de um processo de expropriação parcial, sobre a parcela sobrante do terreno expropriado, não pode a lei ligar a exclusão necessária e automática de uma indemnização.

Do mesmo modo que na expropriação clássica, configura-se aí um "acto de império" (O. Ascensão), incidente sobre uma posição de valor económico juridicamente relevante.

A justa indemnização vem precisamente realizar a "descompressão" da esfera jurídico-patrimonial do particular onerado, transmudando o resultado do acto lesivo numa situação equivalente à que corresponderia a uma ausência da interferência estadual. Isso traduz uma exigência dos princípios constitucionais do Estado de direito (responsabilidade por actos lesivos dos direitos dos particulares) e da igualdade (o dano não pode implicar um acréscimo desigual e injustificado de contribuição dos cidadãos onerados para os encargos públicos)."

E, densificando depois o conceito de justa indemnização, o Tribunal Constitucional concluiu assim:

"(...) a norma do artigo 3º, nº2, do Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro) afronta os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização. Retira aos cidadãos onerados com a servidão non aedificandi, em resultado da expropriação, o direito de serem ressarcidos pela diminuição efectiva do valor da parcela sobrante do terreno expropriado, fazendo com que os mesmos contribuam por forma injustificada e acrescida para a realização do interesse público.

No mesmo sentido, e em situações idênticas, haveriam de decidir também os acórdãos nºs 594/93, D.R., II Série de 29-4-94, 329/94, D.R., II Série, de 30-8-94 e acórdãos nºs 405/94 e 438/94, ainda inéditos.

E é essa jurisprudência que aqui se reitera.

III - Decisão

Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional a norma do artigo 3º, nº 2, do Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante de terreno expropriado, por violação dos artigos 13º e 62º, nº 2, da Constituição, confirmando-se a decisão recorrida, na parte impugnada.

Lisboa, 4 de Abril de 1995

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Alberto Tavares da Costa

Luís Nunes de Almeida