TC_19950159 · Tribunal Constitucional

Acórdão 159/95

ACÓRDÃO Nº 159/95

Procº nº 783/93.

2ª Secção.

Relator:- Consº BRAVO SERRA.

I

1. A. e mulher, B., interpuseram para o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho proferido em 28 de Agosto de 1992 pelo Delegado Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, tendo solicitado a citação daquele Instituto na pessoa do seu legal representante.

Na resposta apresentada pelo I.E.F.P. foi suscitada, de entre o mais, a sua ilegitimidade passiva e sustentado que o acto recorrido, por ser um acto meramente confirmativo de um outro definitivo e executório e que, à data da interposição do recurso, constituíra já caso resolvido, era insusceptível de impugnação contenciosa.

2. Por sentença proferida pelo Juiz daquele Tribunal em 3 de Março de 1993, foi o recurso rejeitado, invocando-se, para tanto, em síntese, que:

- em 1 de Julho de 1992 foi proferido despacho pelo Delegado Regional do Centro do I.E.F.P., notificado aos ora recorrentes, que, desse modo, dele tiveram conhecimento e, bem assim, da delegação de poderes que lhe foi conferida ao abrigo de disposição legal;

por desse despacho discordarem os recorrentes, reclamaram os mesmos para o Director do aludido Instituto, reclamação que, não podendo ser perspectivada como um recurso hierárquico necessário e que, por isso, não paralisou os efeitos do dito despacho, veio, contudo, a ser decidida em 28 de Agosto de 1992, ao abrigo da citada delegação de poderes, pelo mesmo Delegado Regional, decisão através da qual foi o mesmo despacho mantido;

- objecto do recurso foi o despacho de 28 de Agosto de 1992, o qual manteve inalterada a anterior decisão, com os mesmos fundamentos, nada inovando, motivo porque ele somente poderá ser qualificado como um acto meramente confirmativo, consequentemente insusceptível de recurso contencioso.

3. Não se conformando com a referida sentença dela recorreram os A. e mulher para o Supremo Tribunal Administrativo, defendo, na cabida alegação, que o artº 55º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos era inconstitucional por violação do artigo 268º, números 4 e 5 da Constituição.

4. Aquele Alto Tribunal, por acórdão de 7 de Outubro de 1993, negou provimento ao recurso jurisdicional.

E, no tocante ao problema equacionado no recurso, aqui se incluindo a invocada inconstitucionalidade do preceito constante do artº 55º da L.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, discreteou-se do seguinte jeito:-

".............................................

No nosso ordenamento jurídico (art. 55 da LPTA) o acto meramente confirmativo é fundamento da rejeição do recurso contencioso, mas esta só pode ocorrer quando se verifique algum dos factos aí previstos.

.............................................. No caso em apreço, o despacho de 1.7.92, como resulta do seu teor e do acima exposto, foi praticado ao abrigo de competência delegada, válida e eficaz, expressamente nele invocada, sendo uma estatuição autoritária e impositiva, editada no uso de poderes jurídico-administrativos e destinada a produzir efeitos jurídicos concretos nas esferas jurídicas dos recorrentes, impondo-lhes inovatoriamente certos deveres para com a Administração, sendo, nessa medida, eventualmente lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

É, pois, acto administrativo susceptível de impugnação em recurso contencioso (art. 268 nº 4 da CRP).

O despacho de 28.8.92, que é objecto do recurso contencioso, manteve <in totum> esse despacho de 1.7.92, na sequência da impugnação graciosa do mesmo, que consistiu em reclamação para a autoridade administrativa que o praticara.

Portanto, limitou-se a manter os efeitos de direito até então produzidos pelo acto reclamado nas esferas jurídicas dos recorrentes, o que vale por dizer que nada acrescentou, retirou ou alterou em relação ao conteúdo do acto administrativo de 1.7.92 e não modificou o ordenamento jurídico, pois não definiu em termos inovatórios a situação jurídica dos recorrentes, que antes manteve, tal como se encontrava definida por aquele.

E entre um e outro acto não se alteraram os pressupostos de facto e direito atendíveis para a definição da situação concreta dos recorrentes. ..............................................

Resulta do art. 55º da LPTA, que, se o recurso contencioso tiver como objecto acto meramente confirmativo de um acto administrativo anterior e susceptível de recurso contencioso, para a rejeição do recurso contencioso, por esse fundamento, basta que o recorrente tenha impugnado graciosamente o acto administrativo confirmado.

..............................................

Mas aqui chegados, tal como já se referiu, impõe-se decidir se o art. 55 da LPTA, enquanto consagra a inimpugnabilidade, por meio de recurso contencioso, dos actos mera- mente confirmativos, viola o disposto nos n.ºs 4º e 5 do art. 368 da CRP, como sustentam os recorrentes.

..............................................

No art. 55 da LPTA apenas se tem em vista esta forma de impugnação - recurso contencioso - quanto aos actos meramente confirmativos, consignando-se a rejeição do recurso contencioso desses actos, quando ocorra determinado condicionalismo.

Logo, uma vez que a rejeição cominada no art. 55 da LPTA se reporta apenas aos recursos contenciosos, meio de impugnação não incluído no nº 5 do art. 268º da CRP, nunca aquele preceito pode contender com a garantia neste consagrada.

E, por outro lado, como se disse, no nº 4 do art. 268 da CRP consagra-se para os interessados o direito de recurso contencioso mas apenas contra actos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos.

Portanto, só pode ser objecto de recurso contencioso um verdadeiro acto administrativo, que assuma carácter lesivo da esfera jurídica do interessado.

Ora, o acto meramente confirmativo de um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa não é um verdadeiro acto administrativo, pois não contem uma estatuição autoritária, limitando-se a manter o acto confirmado, onde essa estatuição se contém; não produz efeitos jurídicos externos numa situação concreta, como se estabelece no art. 120 do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL nº 442/ /91, de 15.11, uma vez que apenas mantém a situação jurídica concreta definida pelo acto confirmado, nada inovando ou modificando no ordenamento jurídico (...).

De qualquer modo, nesta conformidade, não é lesivo da esfera jurídica de terceiros, já que, tendo o mesmo conteúdo do acto confirma- do, a eventual lesão terá ocorrido com a prática deste.

Em conclusão, o acto meramente confirmativo não é abrangido pelo garantia contenciosa prevista no nº 4 do art. 268 da CRP e, assim, o art. 55 da LPTA não viola tal norma constitucional.

............................................."

5. É deste acórdão que vem interposto recurso para o Tribunal Constitucional, rematando os recorrentes a alegação por si produzida com as seguintes conclusões:

"1 - O Artº. 55º da L.P.T.A. é inconstitucional.

2- O Douto Acordão do Supremo Tribunal Administrativo, declarando o Artº. 55º da L.P.T.A. constitucional e declarando que o acto confirmativo em causa é irrecorrível viola o disposto nos Nºs. 4 e 5 do Artº. 268º e Nºs. 2 e 3 do Artº. 18º da Constituição da República Portuguesa.

3 - Assim deverá revogar-se o Douto Acordão do S.T.A., a douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra e ordenar-se a admissão do recurso e termos ulteriores em ordem ao seu julgamento.

4 - O Douto Acordão do S.T.A. viola o disposto nos Artigos 18º, Nºs. 2 e 3 e 268º, Nºs. 4 e 5 da C.R. Portuguesa".

Por seu turno, o recorrido, na alegação apresentada, louvou-se no que foi decidido no acórdão recorrido e a oferecer o merecimento dos autos, propugnando pela improcedência do recurso.

Cumpre decidir.

II

1. A norma arguida de vício de inconstitucionalidade reza do seguinte modo:

"Artigo 55.º

(Recurso de acto confirmativo)

O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele".

Anteriormente à vigência do transcrito preceito, a jurisprudência pacífica do S.T.A. era no sentido de, sendo impugnados actos confirmativos, dever o recurso ser rejeitado, ainda que os actos confirmados não tivessem sido notificados ao recorrente.

A norma em crise, pelo contrário, visou consagrar o dever de, através de recurso contencioso, se tomar conhecimento de actos meramente confirmativos, caso os actos confirmados não tenham sido notificados ao recorrente, não tenham sido objecto de publicação imposta por lei ou, ainda, caso eles não tenham sido objecto de impugnação pelo mesmo recorrente. Daí que haja de inferir que, em direitas contas, na hipótese de terem ocorrido aquelas notificação, publicação ou impugnação, não é cabível recurso contencioso de actos meramente confirmativos de actos anteriores.

Para os recorrentes, o normativo em crise violará a Lei Fundamental, precisamente porque das garantias consignadas nos números 4 e 5 do artigo 268º se retirará a não permissão de "nenhuma restrição ou limitação nem sequer a actos que sejam confirmativos".

Vejamos, pois.

2. De harmonia com o aludido nº 4 do artº 268º, aos interessados é garantido o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, de actos administrativos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos, independentemente da forma que tais actos revestam, prescrevendo-se, por outro lado, no seu nº 5, que os administrados têm a garantia de acesso justiça administrativa para tutela daqueles direitos e interesses.

Extrair-se-á, porém, da garantia consignada no nº 4 que, sejam quais sejam a forma e o conteúdo do acto praticado pela Administração, este será sempre passível de recurso?

2.1. Tendo, como se sabe, sido sublinhado pela doutrina e pela jurisprudência, designadamente a constitucional, que as referidas garantias são de considerar como prescrições de conteúdo análogo ao dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados e, por isso, revestidas das características de directa aplicabilidade e imediata vinculação, é compreensível o discurso efectuado no aresto ora sob sindicância no ponto em que fez apelo à interpretação do nº 4 do artigo 268º da Constituição para realçar que, quando aí se mencionam os actos administrativos, a sua tónica se deve centrar na produção de efeitos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, após essa interpretação se arrazoando no sentido da caracterização do acto confirmativo, e isto a fim de se saber se o mesmo tinha a eficácia lesiva iluminante da estatuição constitucional.

No Estudo e Projecto de Revisão da Constituição da República Portuguesa de 1976 (291 e segs), Barbosa de Melo, Cardoso da Costa e Vieira de Andrade, ao proporem que o nº 2 do artigo 269º da versão originária da Constituição tivesse uma redacção de forma a que nela se expressasse que era "garantido aos cidadãos o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer decisões ou deliberações administrativas que lesem os seus direitos ou interesses legítimos", tiveram em mente que, com essa redacção, se visaria "alargar o âmbito desta garantia dos cidadãos em face da Administração", deixando de se fazer referência à categoria dos actos definitivos e executórios, não só ("ou não tanto" e "não só", para se usarem as palavras utilizadas naquele Estudo) pelas críticas que dogmaticamente poderiam ser feitas a tal referência, mas também, e primordialmente, porque ela poderia "levar a uma interpretação restritiva ou deformante da garantia em causa", e isso pela razão de que haveria que deixar constitucionalmente consagrado, como garantia mínima, o princípio "da sindicabilidade de toda a actividade administrativa" lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados.

E rematava-se neste particular dizendo que "[a] garantia funciona, assim, sempre que haja uma lesão efectiva dos direitos ou interesses legítimos dos administrados, ficando proibida à lei a exclusão de certos actos ou categorias de actos do seu âmbito ou a limitação abusiva, injustificada ou desproporcionada deste" (cfr., ainda, Jorge de Miranda em Um Projecto de Revisão Constitucional que, embora com diferente visão - pois que não colocando o acento tónico no expurgo da referência à definitividade e executoriedade -, igualmente vincava a lesão efectiva dos direitos e interesses ou lesão de interesses legítimos dos cidadãos).

Na versão do Diploma Básico resultante da revisão operada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, o texto do nº 2 do artigo 268º abandonou o inciso «definitivos e executórios» anteriormente empregue no nº 2 do artigo 269º, pelo que as características da definitividade e executoriedade deixaram de poder ser considerados como pressupostos da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos, podendo, pois, dizer-se que, de certo modo, foi acolhida a proposição defendida por Barbosa de Melo, Cardoso da Costa e Vieira de Andrade (cfr. a intervenção de Rui Machete transcrita no Diário da Assembleia da República, 2ª Série, 55-RC, de 7 de Novembro de 1988; cfr., também, António Vitorino e José Magalhães em, respectivamente, prefácio à edição de 1989, efectuada pela AAFDL, da Constituição da República Portuguesa, XCIV e XCV, e Dicionário da Revisão Constitucional, 20, e a anotação elaborada a pags. 939 por Gomes Canotilho e Vital Moreira na Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, ao nº 4 do artigo 268º).

Daí, contudo, não decorre inelutavelmente que a nova redacção apresentada pelo nº 4 do artigo 268º tenha a virtualidade de conduzir a uma asserção de harmonia com a qual ficou consagrada a garantia de recurso contencioso de todo e qualquer acto praticado pela Administração.

A propósito desta temática escreveu Rogério Soares (in «O Acto Administrativo», publicado na Scientia Iuridica, XXXIX, 25 e segs.), que o "que se tratou foi de dar uma formulação mais correcta e consequente ao texto constitucional", assim se "conseguindo uma expressão mais perfeita do princípio da accionabilidade" e se "expurgando do texto expressões que nos textos anteriores seriam menos felizes, ou porque eram pleonásticas, ou porque porventura aparecessem como injustificadamente limitativas do sentido que sempre se quis impor à garantia constitucional da accionabilidade" (cfr. Mário Torres no estudo intitulado «A garantia constitucional do recurso contencioso», na Scientia Iuridica, XXXIX, 47 e segs, que, porventura, adopta uma postura eventualmente não coincidente, no sentido de a eliminação do referenciado inciso ter por fim ampliar o âmbito do recurso contencioso, embora não deixe de assinalar que o que se pretende com a nova formulação constitucional é que "todos os actos lesivos, que, mesmo que não sejam definitivos e executórios, são contenciosamente impugná- veis").

Poderá, neste contexto, dizer-se que, efectivamente, a garantia hoje consignada no nº 4 do artigo 268º da Constituição - garantia essa que, como se disse no Acórdão nº 39/88 deste Tribunal (no Diário da República, 1ª Série, de 3 de Março de 1988), expressamente para os actos administrativos faz valer "a doutrina geral consignada pela primeira parte do artigo 20º" da Lei Fundamental - incide, não na caracteriologia que doutrinariamente é conferida a um concreto acto administrativo, mas sim na circunstância de desse acto resultarem efeitos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados.

2.2. Sendo assim, claramente se é conduzido a que, para efeitos de formulação de um juízo de compatibilidade constitucional, tendo por parâmetro a referida garantia, haverá que saber se o acto a que se reporta a norma sub specie - que é inimpugnável em recurso contencioso desde que tenha sido notificado ao interessado ou objecto de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele - pode ser perspectivável como aquela categoria de actos praticados pela Administração que se encontram cobertos pela dita garantia, ou seja, como um acto administrativo lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos.

Como tem sido assinalado pela doutrina e pela jurisprudência, um acto praticado pela Administração que meramente se confine a confirmar um outro, nada acrescentando ou retirando a este último, antes se limitando a reproduzi-lo com base nos mesmos pressupostos de facto e de direito e desde que em causa se não poste uma situação em que seja exigível um recurso hierárquico necessário, não é impugnável mediante recurso contencioso (cfr. Parecer nº 213/80 da Procuradoria-Geral da República publicado no Diário da República, 2ª Série, de 26 de Maio de 1983, acórdãos do S.T.A. de 13 de Novembro de 1980 e de 28 de Abril de 1988 em Acórdãos Doutrinais, números 231, 296 e segs e 320-321, 1053 e segs, e de 15 de Janeiro e 17 de Dezembro de 1991, estes ainda inéditos; Robin de Andrade, A Revogação dos Actos Administrativos, 1969, 22 a 26, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª Edição, Tomo I, 452, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I., 346 a 349, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, 410 a 413, Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, lições policopiadas ao curso de 1988/1989, Vol. III, 230 e segs. - onde se faz a distinção entre "actos confirmativos e actos meramente confirmativos" -, e Bernard Pacteau, Contentieux administratif, Presses Universitaires de France, 144 e 145).

Na verdade, e seguindo agora Rogério Ehrhart Soares (Direito Administrativo, lições policopiadas ao ano lectivo de 1977/1978, 76 e segs., e no já citado estudo «O Acto Administrativo»), "o acto administrativo é uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos". Sendo assim, o acto meramente confirmativo - isto é, o acto praticado pela Administração que se reporta "a um acto administrativo anterior", contendo este último a «estatuição autoritária» - que simplesmente o repete ou, ainda, que se limita "a extrair consequências de uma estatuição anterior", não apresenta, em si, características de decisão de autoridade e não é, também por si, produtor de efeitos externos na esfera jurídica do administrado.

Ora, não havendo, por parte do acto meramente confirmativo, esta produção de efeitos, torna-se claro que não é possível a esse acto, pela sua própria natureza, concretizar "um comando perturbador da ordem jurídica" ou um "estado de virulência ... actual" (Rogério Soares, cit. «O Acto...», 34). Daí que o mesmo não tenha a potencialidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos do particular.

Significa isto, pois, que não é pela razão de o acto confirmativo porventura não apresentar características de executoriedade e definitividade que o mesmo deve ser perspectivável como irrecorrível contenciosamente (e aqui há que ter em atenção que a garantia constitucional consagrada no nº 4 do artigo 268º do Diploma Básico se não confina a actos praticados pela Administração dotados daquelas características - cfr. o que acima, sobre o ponto, se veio de expôr), mas sim pela circunstância de, mantendo-se os mesmos pressupostos de facto e de direito, se limitar ele a manter a decisão de autoridade constante do anterior acto que, este sim, é o que tem a potencialidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos e que, por isso, é aquele em relação ao qual foi constitucionalmente prescrita a dita garantia.

Como assinalam G. Canotilho e V. Moreira (ob. cit., 941), a "garantia do recurso contencioso dirige-se contra actos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares", fórmula que "insinua, desde logo, uma dimensão subjectiva fundamental (...) do recurso contencioso: o direito ao recurso é um meio de defesa das posições jurídicas subjectivas".

Consequentemente, não pode dizer-se que é coberto pela referida garantia constitucional o acto praticado pela Administração que não produza a lesão dos mencionados direitos ou interesses.

3. Assentes estes parâmetros e revertendo ao caso em apreço, em que em causa está um acto praticado na sequência de uma reclamação facultativa, acto esse que, sem qualquer alteração nos pressupostos de facto e de direito, meramente se limitou a confirmar a decisão ínsita num anterior acto administrativo que, na óptica dos ora recorrentes, foi lesivo dos seus interesses, então há que concluir que do acto referido em primeiro lugar minimamente não resultou, para os mesmos recorrentes, qualquer alteração ou lesão respeitantemente à sua situação jurídica, tal como definida foi, através de uma estatuição de autoridade, pelo segundo dos aludidos actos.

Equivale isto a dizer, em súmula, que a norma constante do artº 55º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos aprovada pelo D.L. nº 267/85, não viola a garantia inserta no nº 4 do artigo 268º da Constituição.

4. E não viola também o nº 5 daquele artigo 268º.

Na verdade, aquele preceito - introduzido no texto constitucional a partir da revisão operada pela Lei Constitucional nº 1/89 - destinado a especificamente garantir o acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, visou, essencialmente, tornar inquestionável o designado «princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa» (cfr. G. Canotilho e V. Moreira. ob. cit., 937), sem limitar, pois, a garantia ao denominado «recurso contencioso de anulação».

Ora, justamente porque os interessados, em hipóteses como a presente, podem desde logo impugnar o acto (que foi entendido como lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos) que foi objecto de mera confirmação por um outro - que, por isso, se não assume como causa necessária àquela entendida lesão - isso conduz a que, nestes casos, se configure como lhes estando plenamente aberta a via de recurso à justiça administrativa, pelo que em nada é afectada a referida garantia constitucional.

III

Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso, em consequência se confirmando o acórdão impugnado no tocante à questão de constitucionalidade nele tratada.

Lisboa, 15 de Março de 1995

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Guilherme da Fonseca

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida