298/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 158/95

ACÓRDÃO Nº 158/95

Processo nº 298/93

2ª Secção

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do

Tribunal Constitucional:

1. O Ministério Público veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional do despacho do Mmº Juiz do Tribu­nal Judicial da comarca de Sintra (2º Juízo - 1ª Secção), pro­ferido na acta de audiência e julgamento, em "autos de RECURSO ADMINISTRATIVO", realizada no dia 2 de Março de 1993, e por via do qual julgou aquele Tribunal "incompetente em razão da maté­ria", não tomando assim, "conhecimento do recurso" interposto por A. e absolvendo "da ins­tância a recorrida" (a Câmara Municipal de Sintra).

Na base do julgado está a consideração essencial de que vindo "o presente recurso interposto da decisão camará­ria que determinou ao recorrente A., procedesse à remoção de um canídeo, de que é proprie­tário, do prédio onde habita" e constituindo tal decisão "um verdadeiro acto administrativo, tal como vem definido no artº 120º do Código de Procedimento Administrativo e assim o enten­deu o órgão autárquico ao determinar a notificação nos termos do artº 66º do Código de Procedimento Administrativo", é "mani­festamente inconstitucional o artº 10º, nº 4 do Dec-Lei 317/85, de 2/8, na parte em que atribui ao Tribunal Judicial da comarca competência para conhecer do recurso de acto administrativo que não integra qualquer contra-ordenação, por violar, além do mais o disposto no artº 168º, nº 1, alínea q) da Constituição e 3º e 51º, nº 1 alínea c) e 54º do Dec-Lei 129/84 citado" ("Por isso que, por inconstitucional, recusa-se a aplicação da norma prevenida no artº 10º, nº 4, do Dec-Lei 317/85, citado, (...)" - é o que consta da parte decisória do des­pacho em causa).

2. Nas suas alegações, o Ministério Público recor­rente concluiu como se segue:

"1º - Não pode ser qualificada como acto admi­nistrativo a resolução camarária que dirime um conflito de vizinhança, determinando a remoção de um canídeo, como forma de pôr termo à emis­são de ruídos, lesiva do direito ao sossego e tran­quilidade de locatário residente em andar contí­guo.

2º - Na verdade, tal acto não é prati­cado ao abrigo de normas de direito público, não se traduzindo no exercício de uma actividade de polícia sanitária, prevenindo comportamentos susceptíveis de fazer perigar interesses ge­rais, visando ape­nas a tutela de um direito subjectivo, de nature­za civil, de pretenso le­sado.

3º - Não representa, consequentemente, qualquer modificação das regras que repartem a competên­cia em razão da matéria entre tribunais judi­ciais e administrativos a atribuição ao juiz do tribunal judicial da comarca de competência para, pronunciando-se sobre a resolução admi­nis­trativa tomada, dirimir definitivamente tal lití­gio, quando os interessados se não confor­mem com aquela.

Termos em que deverá proceder o presente recur­so, determinando-se a reforma da decisão recor­rida, em conformidade com o sustentado na pre­sente alegação."

Para aportar a tais conclusões, assentou o Ministé­rio Público recorrente a sua argumentação no seguinte passo essencial do seu discurso:

"Sucede, porém, que a decisão recorrida dá, sem a indispensável análise crítica, como assente e incontroverso um pressuposto fundamental da conclusão a que chegou: ser a decisão tomada pela Câmara Municipal de Sintra qualificável como um verda­deiro acto administrativo, conten­ciosamente impugnável.

É que - e a nosso ver está aqui o ponto fulcral do pre­sente recurso - o objecto do litígio di­rimido pelos órgãos autár­quicos situa-se de pleno no âmbito dos conflitos de vizinhança, entre particulares, tal como aparecem regula­mentados pelo artº 1346º do Código Civil: os latidos dos canídeos cuja remoção foi determi­nada seriam precisamente a "emissão sonora" geradora de "prejuízo substancial" para os ti­tulares de direitos sobre o pré­dio contíguo. Ou - segundo outra perspectiva a que frequente­mente se vem recorrendo em acções deste tipo, intentadas e julgadas nos tribunais judiciais - estaríamos perante a eventual lesão de um di­reito de personalidade do queixoso - o direito ao sossego, re­pouso e tranquilidade, enquanto elemento intrínseco do "direito à saúde" - emergente da cláusula geral constante do artº 70º do Código Civil: a única especificidade do presente litígio radicaria em que o instrumento material de perturbação do referido direito de personalidade seria, afinal, um animal - e não, como mais fre­quentemente sucede, uma actividade levada a efeito na vizinhança ou no próprio edifício onde o pretenso lesado reside ...

Em ambos os casos - independentemente da pers­pectiva e enquadramento jurídico adoptado - estamos claramente perante um litígio de natu­reza civil, regulado segundo normas do Código Civil e dirimido - hoje em dia, com relativa frequência - através de acções ou procedimentos cautelares intentados e julgados nos tri­bunais judiciais.

Não visou, pois, a decisão camarária que orde­nou a remo­ção do animal causador da perturbação do direito ao sossego e tranquilidade do loca­tário queixoso a prossecução de um interesse público ou colectivo - como sucederia se, pelo contrário, estives­se em causa a defesa da saúde pública, a prevenção ou cessação de riscos sa­nitários que afectassem eventualmente uma plu­ralidade de pessoas - mas antes a tutela de um direito subjectivo, dirimindo um verdadeiro conflito de interesses de natureza civil entre dois locatários de um mesmo edifício...

Tal configuração é mais que suficiente para permitir pôr em causa a natureza de "acto admi­nistrativo" da resolução tomada.

É que - quer perante as habituais definições doutrinais de "acto administrativo", quer face à sua definição legal, presen­temente a constar do artº 120º do Código do Procedimento Admi­nistrativo - as decisões da Administração ape­nas revestem a nature­za de "actos administrati­vos" quando sejam tomadas "ao abrigo de normas de direito público" (artº 120º, citado), impli­cando con­sequentemente o exercício de um poder público, de um poder de au­toridade da adminis­tração sobre os particulares em cuja esfera jurídica vão precisamente incidir os efeitos jurídicos da conduta unilateral do órgão admi­nistrativo em que o acto, afinal, se traduz".

3. Vistos os autos, cumpre decidir.

O processo revela, em síntese, e com interesse, o que passa a indicar-se:

3.1. Com base numa exposição dirigida ao Pre­sidente da Câmara Municipal de Sintra e subscrita por B., com a data de 14 de Abril de 1992, dando conhecimento da existência de cães num prédio de habitação e pedindo que sejam repostos "os direitos que nos assistem à tranquilidade, sossego e privacidade", foi organizado o processo administrativo nº 35/92 naquela Câmara.

3.2. Com a data de 17 de Junho de 1992, o De­partamento de Fiscalização Municipal elaborou uma Infor­mação, registando a situação no prédio, com identifica­ção dos moradores que possuem animais de raça canina, e dando conta do incómodo, pelo menos, para um dos morado­res, "com o ladrar dos cães" (seguiu-se a proposta do Chefe de Serviços de que "de acordo com os nºs 2 e 3 do artº. 10º do D.L. nº 317/85 de 2 de Agosto, se notifi­quem os proprietários dos animais para procederem à sua remoção no prazo de 8 dias, podendo recorrer desta deci­são nos precisos termos do nº 4, do mesmo artº 10º.", a qual mereceu o despacho concordante de 3 de Julho de 1992 do Vereador competente e com poderes delegados).

3.3. Foram notificados os moradores visados com a decisão, entre eles o recorrente A., que, em 7 de Agosto de 1992, apre­sentou na referida Câmara Municipal um recurso da "deci­são camarária que ordenou a remoção do seu canídeo", com o fundamento de que tal acto "não é válido já que não está fundamentado", e com o pedido de "anulação da deci­são recorrida, continuando o animal a residir junto aos seus donos" (o recurso, e respectivo processo camarário, por pro­posta do Gabinete Jurídico da Câmara, foi remetido ao Tribunal Judicial da comarca de Sintra, nos "termos do Artº 10º nºs 2, 3, 4 e 5 do Dec.-Lei nº 317//85 de 2 de Agosto").

3.4. Admitido o recurso naquele Tribunal - de­pois de um primeiro despacho judicial em que se conside­ra que o "recurso interposto da decisão camarária res­peita não a uma contra-ordenação (pois que a lei não comina com qualquer coima os factos em que assenta) mas antes a uma questão de natureza cível que tem a ver com a tutela dos direitos de personalidade" e se manda noti­ficar o recorrente para indicar o valor da causa - e mandado notificar "a autoridade sanitária e o médico veterinário assistente para, em 6 dias, alegarem o que tiverem por conveniente (cfr. artº. 10º nº 6 do DL 317//85, citado", foi marcado o julgamento e na respectiva acta o Mmº. Juiz proferiu o seguinte:

DESPACHO

"Vem o presente recurso interposto da decisão camarária que determinou ao recorrente A., procedesse à re­moção de um canídeo, de que é proprietário, do prédio onde habita.

Com este recurso, ainda que o não diga expres­samente, pretende o recorrente a revogação da decisão recorrida, pois na sua perspectiva, ela é anulável, por deficiente fundamentação, nos termos dos artºs 124º, 125º e 135º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Dec-Lei 442/91 de 15/11.

A referida decisão camarária constitui um ver­dadeiro acto administrativo, tal como vem defi­nido no artº 120º do Código de Procedimento Administrativo e assim o entendeu o órgão au­tárquico ao determinar a notificação nos termos do artº 66º do Código de Procedimento Adminis­trativo (ver fls.8).

O direito de impugnação judicial das decisões administrativas aplicativas de coimas vem pre­venido no artº 59º, nº 1 do Dec-Lei 433/82, de 27/10.

E nos termos do artº 17º do citado Dec-Lei 433//82, uma coima é sempre e só uma pena pecuniária.

Ora o presente recurso interposto para este Tribunal ao abrigo do disposto no artº 10º, nº 4 do Dec-Lei 317/85, visa impugnar não a apli­cação de uma coima, mas de uma providência sa­nitária.

Porém, a norma que atribui competência ao Tri­bunal judicial da Comarca para conhecer do re­curso está viciada de inconstitucionalidade orgânica, pois que o Governo, legislando ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artº 201º da Constituição, não podia modificar, quer no sen­tido material, quer no sentido territorial, a determinação do Tribunal competente para conhe­cer das impugnações de actos administrativos.

Com efeito, nos termos do artº 51º, nº 1, alí­nea c) do Dec-Lei 129/84, de 27/4 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhe­cer dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração pública, regional ou local e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.

E o artº 89º do Dec-Lei 100/84, de 29/3, permi­te a impugnação judicial, em recurso conten­cioso, das deliberações dos órgãos autárquicos proferidas com violação da lei, sendo tal re­curso regulado nos artºs 24º e segs. do Dec-Lei 267/85, de 16/7.

O governo ao legislar sobre organização e com­petência dos Tribunais, sem a credencial parla­mentar, violou o disposto no artº 168º, nº 1, alínea q) da Constituição da República, pois que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, legis­lar sobre tal matéria.

É, assim, manifestamente inconstitucional o artº 10º, nº 4, do Dec-Lei 317/85, de 2 de Agosto, na parte em que atribui ao tribunal judicial da comarca competência para co­nhecer do recurso de acto administrativo que não inte­gra qualquer contra-ordenação, por violar, além do mais, o disposto nos artºs 168º, nº 1, alí­nea q), da Constituição, e 3º e 51º, nº 1, alínea c) e 54º do Dec-Lei 129/84 citado.

Determina o artº 207º da C.R.P. que nos feitos submetidos a julgamento não podem os Tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na constituição ou princípios nela consignados.

Por isso que, por inconstitucional recusa-se a aplicação da norma prevenida no artº 10º, nº 4 do Dec-Lei 317/85, citado, e em consequência julga-se este Tribunal incompetente em razão da matéria, não se toma, assim, conhecimento do recurso e absolve-se a instância a recorrida.

Custas pelo recorrente."

4. O Decreto-Lei nº 317/85, de 2 de Agosto, que é o centro legislativo regulador da hipótese sub judicio, aplica­do a nível da administração local autárquica e a nível do tri­bunal judicial de comarca de Sintra, visou "englobar num único diploma as normas a que deve submeter-se a profilaxia médica da raiva e as medidas de polícia sanitária, conjunto este integra­do no Programa Nacional de Luta e de Vigilância Epidemiológica da Raiva Animal" (preâmbulo do diploma, cujo artigo 1º fixa a competência da Direcção-Geral da Pecuária para "orientação das diversas acções integradas" nesse Programa e fixa também a com­petência das autarquias locais, das autoridades sanitárias vete­rinárias, regionais e concelhias, da Direcção-Geral das Flores­tas e das autoridades administrativas, militares e policiais - nºs 2, 3, 4, e 5).

E é no capítulo (o II) respeitante aos cães e na secção referente ao alojamento que se encontra o questionado artigo 10º, que se transcreve:

Artigo 10º

(Remoção dos animais por decisão camarária;

processo aplicável)

1 - A permanência de cães em habitações situa­das em zonas urbanas fica condicionada à exis­tência de boas condições de alojamento dos mes­mos, ausência de riscos sob o aspecto sanitário e inexistência nestes animais de doenças trans­missíveis ao homem.

2 - As câmaras municipais, sempre que razões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança o imponham, poderão determinar a remoção de quaisquer cães ou outros animais de companhia.

3 - A câmara municipal competente, confirmada a existência de situações referidas no número anterior, notificará o dono ou detentor dos animais para a remoção dos mesmos no prazo de 8 dias.

4 - Da decisão camarária pode o interessado recorrer, no prazo de 8 dias, para o tribunal judicial da comarca, indicando logo os factos que fundamentam o recurso e os meios de prova que pretende produzir.

5 - O recurso será apresentado na câmara muni­cipal, que facultará ao interessado a consulta de todos os elementos que determinaram a deci­são recorrida e remeterá o processo para juízo no prazo de 5 dias no caso de manutenção da decisão recorrida.

6 - O prazo para a decisão judicial do recurso é de 8 dias, devendo ser sempre ouvida a auto­ridade sanitária veterinária e o médico veteri­nário assistente.

7 - O juiz só poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso se, em função da prova oferecida e dos pareceres das entidades referidas no número anterior, concluir que o decurso do prazo para a emissão de sentença, sem execução imediata da decisão camarária, não implicará a possibilida­de de riscos apreciáveis na salubridade e tran­quilidade de quaisquer pessoas.

5. Não oferece dúvidas que todo o procedimento, administrativo e judicial, se localiza unicamente no âmbito de aplicação desse artigo 10º, o que desde logo, afasta qualquer ideia de matéria criminal ou contra-ordenacional de que também cura o Decreto-Lei nº 317/85.

É o próprio Mmº Juiz a quo que o diz num despacho limi­nar (ponto 3.4.), mas é de todo evidente essa realidade ao lon­go do procedimento.

Portanto, e nos exactos limites de aplicação do artigo 10º, nomeadamente o seu nº 4, o ponto de partida está na caracterização da "deci­são camarária" prevista nesse preceito, para se chegar então à censura do julgado, na óptica da inconstitucionalidade orgânica a que aderiu.

Que o artigo 10º prevê para as câmaras municipais um poder, vinculado até, de remoção "de quaisquer cães ou ou­tros animais de companhia", sempre que "razões de salubridade e tranquilidade da vizinhança o imponham", bastando que seja con­firmada a existência de tais "situações", o que passa pela no­tificação do "dono ou detentor dos animais para a remoção dos mesmos no prazo de 8 dias", é um dado legal indesmentível que decorre dos nºs 2 e 3 do preceito.

Que esse poder foi utilizado, in casu, pela Câmara Municipal de Sintra, na base das tais razões de "tranquilidade da vizinhança", é um dado de facto também indesmentível que decorre da leitura dos autos (v. ponto 3.).

Mas que esse poder se inscreva numa actividade administrativa, cujo produto típico é um acto administrativo, é o punctum saliens a resolver.

Na óptica da decisão recorrida, a "referida decisão camarária constitui um ver­dadeiro acto administrativo, tal como vem defi­nido no artº 120º do Código de Procedimento Administrativo e assim o entendeu o órgão au­tárquico ao deter­minar a notificação nos termos do artº 66º do Código de Proce­dimento Adminis­trativo".

Na perspectiva do Ministério Público recorrente, não visou "a decisão camarária que orde­nou a remo­ção do animal causador da perturbação do direito ao sossego e tranquilidade do loca­tário queixoso a prossecução de um interesse público ou colectivo - como sucederia se, pelo contrário, estives­se em causa a defesa da saúde pública, a prevenção ou cessação de riscos sa­nitários que afectassem eventualmente uma plu­ralidade de pessoas - mas antes a tutela de um direito subjectivo, diri­mindo um verdadeiro conflito de interesses de natureza civil entre dois locatários de um mesmo edifício..."

Quid juris?

6. Ao município, como pessoa colectiva de direito público, de base territorial, cabe prosseguir, no quadro dos interesses próprios das populações locais, determinadas atri­buições, que a lei fixa, em termos que se podem caracterizar como um sistema misto: de um lado, uma enumeração exemplifica­tiva, a nível das diferentes alíneas do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, a chamada Lei das Autar­quias Locais, doravante designada por LAL, com o complemento dos artigos 45º a 50º do Código Administrativo ainda em vigor; de outro lado, uma cláusula geral, desde logo definida no nº 2 do artigo 237º da Constituição e também no corpo daquele nº 1: "É atribuição das autarquias locais o que diz respeito aos in­teresses próprios, comuns e específicos das populações res­pectivas".

Para Freitas do Amaral, "o elenco das atribuições municipais neste momento consta do artigo 2º da LAL e dos arti­gos 45º a 50º do CA: no artigo 2º daquela está a cláusula ge­ral, nos artigos 45º a 50º deste a enumeração exemplificativa".

E acrescenta:

"Temos, portanto, actualmente, um sistema mis­to, diferente do que vigorou até à Lei das Au­tarquias. Quais são as consequências práticas dessa modificação?

A principal diferença está em que à face do CA, tal como vigorava até ao 25 de Abril, não havia assuntos que pudessem considerar-se por nature­za municipais, só havia assuntos municipais por determinação da lei, pelo que qualquer acto de um município que caísse fora das atribuições que expressamente lhe eram conferidas por lei era nulo. Ao passo que hoje a situação é dife­rente: mesmo que a lei o não diga expressa­mente, e para além de todos os actos que ela explicite a título exemplificativo, será também das atribuições do município, em geral, tudo o que disser respeito aos respectivos interesses (artº 2º da LAL)" - Curso de Direito Adminis­trativo, vol. I, 1986, Almedina, págs. 458/459.

A propósito, refere António Cândido de Oliveira que a administração local autónoma deve constituir "um subsis­tema, dentro do sistema da Administração Pública", e não é es­tática mas dinâmica ("Ela tem uma tendência expansiva que ape­nas é limitada por razões de eficácia administrativa. A admi­nistração local autónoma está presente onde estejam interesses próprios dos respectivos habitantes, embora se aceite que, para certos assuntos, lhes caiba não o poder de decisão, mas apenas um poder de participação ou consulta de intensidade variável" - Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 1993, pág. 298).

Ora, reunindo estes elementos todos, é fácil de ver que o município tem atribuições de defesa e protecção "da qualidade de vida do respectivo agregado populacional" (alínea i) do nº 1 do artigo 2º da LAL), tem atribuições de salubridade pública (alínea d) do mesmo nº 1 e artigo 49º, do Código Admi­nistrativo) e tem ainda atribuições de polícia (artigo 50º do Código Administrativo, com incidência particular na segurança e salubridade "das edificações confinantes com ruas e lugares públicos" - nº 5).

Daqui decorre que é compaginável com este sistema misto do elenco das atribuições municipais a invocação de "ra­zões de salubridade ou tranquilidade da vizinhança" que se des­cobre ao questionado artigo 10º, nº 2.

Pois que são razões que se podem inscrever na defesa e protecção "da qualidade de vida do respectivo agregado popula­cional", na salubridade pública e mesmo nas atribuições de po­lícia.

Com efeito, a "tranquilidade da vizinhança", que particularmente interessa à presente hipótese, não pode desprender-se da finalidade da defesa e protecção da "qualidade de vida" dos moradores do prédio em causa - e que a Constitui­ção garante nos seus artigos 65º, nº 1, e 66º, nº 1 - e também não pode desligar-se das atribuições de polícia, tudo no quadro dos fins públicos que o município tem de prosseguir.

Mesmo que a "tranquilidade da vizinhança" não constasse entre a enunciação legal exemplificativa do elenco das atribuições mu­nicipais - e vimos já que não é assim -, sem­pre teria cabimento na cláusula geral dos "interesses próprios, comuns e específi­cos das populações respectivas".

Alinhando com António Cândido de Oliveira, "só se pode falar de autonomia local quando a actividade exercida pe­las autarquias locais é uma actividade de administração públi­ca, nos termos do artº 266º da CRP, e não uma actividade domés­tica (quase privada) resultante de estreitas relações de vi­zinhança desligada do conjunto da actividade administrativa desenvolvida a nível estadual (e regional), como chegou a ser pensada no séc. XIX" (loc. cit., pág. 296).

Relações de vizinhança podem dar origem a contro­vérsias civis, no plano mesmo de direitos de personalidade pro­tegidos no Código Civil, nos artigos 70º e seguintes, envol­vendo direitos à saúde, ao silêncio e ao repouso, como é exem­plo o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 13 de Março de 1986 (Boletim, nº 355, pág. 356), mas isto não se confunde com o interesse público subjacente a tais razões de "tranquilidade da vizinhança", inseridas no elenco das atribuições cuja pros­secução cabe à pessoa colectiva de direito público que é o município. Onde, pois, surja e se manifeste uma necessidade colectiva com intensidade bastante, como seja a "tranquili­dade da vizinhança", aí surge um serviço destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da colectivi­dade.

"La preocupación por garantizar los derechos e intereses de los particulares lleva a olvidar que las Adminis­traciones públicas existen para satisfacer intereses públicos y que por ello son titulares del poder administrativo. Los inte­reses públicos superiores a los intereses privados, no podrán atenderse si la Admi-nistración carece del poder de imponer in­mediatamente su voluntad y si cualquiera puede fácilmente para­lizar sus mandatos y discutir indefinidamente sus decisiones" - diz José M. Boquera Oliver, Estudios sobre el Acto Administra­tivo, prólogo da 4ª ed., Civitas 1986.

E nem se diga que releva aqui a posição do Mmº Juiz a quo, que, num primeiro despacho, a propósito da fixação do valor da causa, considerou que o recurso "tem a ver com a tutela dos direitos de personalidade", pois tal juízo não tem neste momento nenhum alcance vinculativo.

7. Se isto é assim, se o poder conferido pelo ar­tigo 10º, nºs2 e 3, ao órgão autárquico que forma e expressa a vontade da pessoa colectiva é um poder administrativo, o seu exercício insere-se na função administrativa, sendo o seu pro­duto típico um acto administrativo (e é função administrativa "a prossecução e realização do interesse público qua tale dife­rente do da composição dos conflitos," na linguagem do acórdão deste Tribunal Constitucional nº 179/92, publicado na II Série do Diário da República, nº 216, de 18 de Setembro de 1992).

O acto administrativo tem hoje um conceito legal consagrado no artigo 120º do Código de Procedimento Administra­tivo, embora este preceito não deva ser tomado "como uma defi­nição legal que corresponda a uma construção conceptual impera­tiva" (in Código Anotado, de Freitas do Amaral e outros, Alme­dina, 1992, pág. 188). Mas, sempre poderá construir-se, numa perspectiva finalística, o acto administrativo, emanando do modo de exercício do poder administrativo, do exercício da função administrativa, como acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração Pública, para produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto.

"El Ordenamiento jurídico otorga a algunas per­sonas el poder de crear unilateralmente e impo­ner a otras consecuencias jurídicas que gozan de la presunción iuris tantum de legalidad. Lo cual equivale a decir que el Ordenamiento ju­rídico concede a algunos sujetos poder adminis­trativo. Cuando el poder administrativo se con­vierte en acto, éste es un acto administrati­vo"(José M. Boquera Oliver, loc. cit., pág. 22).

É esta realidade que se adapta, contrariamente ao sustentado pelo Ministério Público recorrente, à previsão do artigo 10º, nºs 2 e 3, pois há aí um comando de um órgão autárquico, prosseguindo e realizando interesses públicos, rela­tivamente à remoção de um animal de raça canina, com efeitos jurídicos sobre uma situação individual e num caso concreto.

Com o que se deve caracterizar a "decisão camará­ria" prevista naquele preceito legal como acto administrativo.

8. A partir daqui está aberto o caminho da solu­ção, pois falta apenas saber se o legislador do Decreto-Lei nº 317/85 tinha credencial bastante para regular como fez o meio de impugnação da tal "decisão camarária", por via de um recurso "para o tribunal judicial da comarca", concebido como um puro recurso contencioso ou recurso directo de anulação de acto administrativo (a apresentar na câmara municipal, que "remete­rá o processo para juízo no prazo de 5 dias no caso da manuten­ção da decisão recorrida" (nº 5), talqualmente estava previsto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, e po­dendo o juiz "atribuir efeito suspensivo ao recurso" (nº 7), em termos equivalentes à então suspensão de executoriedade do acto administrativo, hoje o meio processual acessório da suspensão da eficácia regulado nos artigos 76º e seguintes do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho).

E, a resposta só pode ser negativa, à luz do arti­go 168º, nº 1, q), da Constituição, talqualmente se posicionou o Mmº Juiz a quo, pois é matéria de reserva relativa da competên­cia legislativa da Assembleia da República a matéria de organi­zação e competência dos tribunais, gerando inconstitucionali­dade orgânica a violação dessa norma constitucional.

Na verdade, o Decreto-Lei nº 317/85, ora em causa, foi emitido "nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 201º da Constituição", a descoberto, portanto, da indispensável autori­zação legislativa, na medida em que foi usada a competência que aquela alínea a) consente ao Governo para "fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República".

"É que, como tem sido sustentado em inúmeros acórdãos deste Tribunal (cfr. por todos os acórdãos nº 139/92 e 242/92, Diário da Repúbli­ca, II série, de, respectivamente, 21 de Agosto e 18 de Novembro de 1982), seja qual for a am­plitude da reserva da competência parlamentar neste domínio, 'o certo é que dentro dela não pode deixar de se incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdi­cional do País, em termos de resultar afectada a competência material dos diversos tribu­nais'"(lê-se no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 343/93).

Como se escreveu no acórdão nº 271/92, deste Tri­bunal Constitucional, citado no acórdão nº 805/93, publicado no Diário da República, nº 2, de 4 de Janeiro de 1994:

"[...] para editar normas que visem modificar as regras de competência judicial material (ou seja: para modificar as regras atinentes à dis­tribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais) que o mesmo é dizer pelos dife­rentes tribunais dispostos horizontalmente (no mesmo plano), sem que, por conseguinte, haja entre eles relação de supraordenação e subordi­nação, o Governo tem de estar munido de autori­zação legislativa.

É que, seja qual for o alcance a atribuir à reserva legislativa, no ponto em que ela tem por objecto a definição de «competência dos tribunais», há-de incluir-se, aí, sem dúvida, a definição da competência dos tribunais (maxime, dos tribunais judiciais) ratione materiae" (in Diário da República, II Série, nº 271, de 23 de Novembro de 1992)".

Ora, no caso da norma desaplicada no despacho re­corrido, sempre se há-de considerar relevante que através dela se verifique modificação de regras de competência em razão da matéria, afectando tribunais judiciais.

Na verdade, está-se, seguramente, a legislar sobre competência desses tribunais, incluída na reserva legislativa da Assembleia da República, quando se edita uma norma, como é, in casu, o nº 4 do artigo 10º, que comete ao "tribunal judi­cial da comarca" competência para conhecer de um típico recurso contencioso (o "recurso administrativo" que serviu para de­signar o presente processo). E, não importa aqui entrar em con­sideração com a área de competência dos tribunais administrati­vos, à luz do artigo 214º, nº 3, da Constituição, adiantando-se só que aí "não se diz que cabe apenas aos tribunais administra­tivos e fiscais o julgamento visando o dirimir de conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais" (na linguagem do acórdão deste Tribunal Constitucional nº 372/94, onde se analisa este ponto).

"Nessa reserva de competência, inclui-se também a definição da competência de cada espécie de tribunal, máxime de cada espécie de tribunal judicial, ratione materiae - ou seja: inclui-se aí a distribuição das diferentes matérias pelas diferentes espécies de tribunais dispostos ho­rizontalmente (no mesmo plano)"(como se lê no citado acórdão nº 805/93).

9. Termos em que, DECIDINDO:

a) Julga-se inconstitucional o nº 4 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 317/85, de 2 de Agosto, por violação do dis­posto no artigo 168º, nº 1, q), da Constituição, na parte em que atribui competência ao tribunal judicial da comarca para conhecer do recurso aí previsto;

b) Nega-se, por consequência, provimento ao recur­so.

Lisboa, 15 de Março de 1995

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Sousa e Brito

Messias Bento

Luís Nunes de Almeida