140/90 · Tribunal Constitucional

Acórdão 120/95

ACÓRDÃO Nº 120/95

Processo nº 140/90

Plenário

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional

I

1.1.- O Procurador-Geral da República, no uso da compe­tência que lhe é outorgada pelo artigo 281º, nº 1, alínea a), e nº 2, alínea e), da Constituição da República (CR) requereu que o Tribunal Constitucional aprecie e declare, com força obriga­tória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 4º, nºs. 17, 26 (primeira parte), 47, 49 e 54 (segundo segmento), 9º, nº 3, 10º, nº 4, 11º, nº 6, e 38º do Regulamento de Disciplina do Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Mu­nicipal de Lisboa, aprovado por deliberações da Câmara, de 16 de Julho de 1970 e de 22 de Abril de 1971, homologadas por des­pacho emanado do Ministério do Interior, de 5 de Março de 1971 (Diário do Governo, II Série, nº 69, de 23 de Março de 1971).

1.2.- Aduziu, para o efeito, os seguintes fundamentos:

"a) Admitindo, sem conceder, que o pessoal dos corpos de bombeiros sapadores possa integrar a categoria de 'agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo' para efeitos do artigo 270º da Constituição, as restrições ao exercício dos seus direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e peti­ção colectiva e à sua capacidade eleito­ral passiva só seriam constitucionalmente legítimas se proviessem de lei, da exclu­siva e indelegável competência da Assem­bleia da República, obrigatoriamente vo­tada na especialidade pelo Plenário e carecendo de aprovação por maioria de dois terços dos Deputados presentes, des­de que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (ar­tigos 167º, alínea p), e 171º, nºs. 4 e 6, da Constituição), e se se contivessem 'na estrita medida das exigências das suas funções próprias'.

b) Assim, a norma do nº 17 do ar­tigo 4º do Regulamento em causa, ao impor ao sapador bombeiro o dever de 'não tomar parte em comícios, congressos ou espectá­culos públicos sem estar devidamente au­torizado', viola os artigos 45º, nº 1, e 18º, nº 2, da Constituição, pois não há razão válida, do ponto de vista do orde­namento dos valores constitucionais, para se exigir uma autorização para o exercí­cio, pelos sapadores bombeiros, do direi­to de reunião.

c) É igualmente inconstitucional, por violação dos artigos 52º, nº 1, e 18º, nº 2, da Constituição, a norma cons­tante da primeira parte do nº 26 do mesmo artigo 4º, que impõe ao sapador bombeiro o dever de 'não promover ou autorizar nem tomar parte em manifestações colectivas ou atentatórias da disciplina', na medida em que considera como tais manifestações 'as reclamações, pedidos, exposições ou representações verbais ou escritas, refe­rentes a casos de disciplina ou de servi­ço, que, tendo esse fim comum, sejam apresentadas por diversos indivíduos, colectiva ou individualmente, ou ainda por um em nome de outros'.

d) Viola os artigos 46º, nº 1, e 18º, nº 2, da Constituição a norma cons­tante do nº 47 do mesmo artigo 4º, que impõe ao sapador bombeiro o dever de 'não fazer parte de qualquer clube, sociedade ou agremiação sem estar autorizado supe­riormente'.

e) A norma constante do nº 49 do citado artigo 4º, que impõe ao sapador bombeiro o dever de 'estar integrado na ordem social estabelecida pela Constitui­ção Política da Nação, com activo repúdio do comunismo e de todas as ideias subver­sivas', a ter-se por não caducada com a instauração do regime constitucional emergente da Revolução de 25 de Abril de 1974, viola os artigos 37º, nº 1, e 18º, nº 2, da Constituição, e, na medida em que impediria o acesso à função de sapa­dor bombeiro com fundamento em convicções políticas, os artigos 13º, nº 2, e 47º da Lei Fundamental.

f) A norma constante do nº 54, ainda do artigo 4º, no segmento em que impõe ao sapador bombeiro o dever de não se servir da imprensa ou de outro meio de publicidade para responder a apreciações feitas, viola os artigos 37º, nº 1, e 18º, nº 2, da Constituição, já que tal restrição se mostra excessiva, atendendo a que pode estar em causa a defesa da competência, do zelo e dignidade profis­sional e até a dignidade pessoal do sapa­dor bombeiro.

g) As normas constantes dos arti­gos 9º, nº 3, 10º, nº 4, e 11º, nº 6, do Regulamento em causa, prevendo a aplica­ção de penas de detenção a, respectiva­mente, subchefes, cabos e sapadores bom­beiros, violam o artigo 27º da Constitui­ção, que só consente a privação, total ou parcial, de liberdade por motivos disci­plinares quando imposta a 'militares', em sentido estrito [alínea c) do nº 3].

h) Por idêntico motivo, é incons­titucional a norma do artigo 38º do mesmo Regulamento, enquanto prevê e regulamenta a ordem de detenção (preventiva) por mo­tivos disciplinares.

1.3.- Tendo em vista o disposto no nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 312/80, de 19 de Agosto, foi notificado o Presi­dente da Câmara Municipal de Lisboa, nos termos e para os efei­tos do disposto nos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Nada se lhe ofereceu dizer.

II

1.- O Regulamento de Disciplina - doravante designado RDBSB.

Aprovado pelas deliberações camarárias já referen­ciadas, o diploma contém uma introdução sob a epígrafe "Disci­plina" cujo teor importa transcrever para completa inteligência da solução proposta:

"Mais que em nenhuma outra, por ter que ser desempenhada em horas de sofri­mento, a função do Sapador Bombeiro, deve ser exercida em observância aos mais só­lidos e rigorosos princípios da discipli­na e adestramento, numa criteriosa e bem organizada concordância de esforços.

Uma perfeita e compreendida subor­dinação de posto para posto, o respeito para com os chefes, a obediência confian­te e imediata às ordens, a compreensão nítida das suas funções e o desejo supe­riormente manifestado de bem cumprir, são elementos basilares da disciplina.

A responsabilidade, como consequên­cia da iniciativa, deve ser reivindicada para si por todo aquele que comanda ou dirige.

Para uma perfeita compreensão da disciplina muito contribuem a bondade e a atenção com que os superiores têm obriga­ção de tratar os inferiores, e os cuida­dos que estes constantemente lhes devem merecer.

Todos devem compenetrar-se de que a disciplina, essencial ao êxito da missão a cumprir, se avigora pelo prestígio que nasce das normas da justiça empregadas, do respeito pelos direitos de todos, do cumprimento exacto dos deveres, do saber e da correcção de proceder.

O procedimento exemplar dos supe­riores, em todos os seus actos, é elemen­to primacial da disciplina que deve ser exortado".

Por sua vez, o capítulo I - Generalidades - procu­ra, logo no seu artigo 1º, concretizar o que se entende por disciplina:

"A disciplina consiste na exacta observância das leis, regulamentos, ins­truções e ordens de serviço".

E, depois de o artigo 2º preceituar que "Infracção de disciplina punível por este Regulamento é toda a omissão ou acção contrária ao dever", o artigo 3º adianta que o sapador bombeiro "terá rigorosamente em conta que:

1.- É devida obediência pronta, leal e completa às ordens do superior, sem prejuízo de, em casos excepcionais mas nunca em formatura ou em trabalho, poder o inferior, obtida a autorização, dirigir respeitosamente ao superior as observações que julgar convenientes, obe­decendo no entanto, se o superior insis­tir, sem quebra do direito de queixa à autoridade competente.

2.- A obediência é sempre devida ao mais graduado e em igualdade de graduação ao mais antigo.

3.- O superior deverá procurar ser para os inferiores exemplo e guia, esta­belecendo estima recíproca sem contudo a levar até à familiariedade, que só é per­mitida fora dos actos de serviço e entre indivíduos da mesma classe.

4.- A disciplina sendo condição de êxito da missão a cumprir consolida-se e avigora-se pelo prestígio que nasce das normas de justiça empregadas, do respeito pelos direitos de todos, do cumprimento exacto dos deveres, do saber e da correc­ção de proceder.

5.- Nenhum graduado se deve esque­cer em quaisquer circunstâncias de que a atenção dos seus subordinados está sempre fixa sobre os seus actos e que, por isso, a sua conduta irrepreensível é meio segu­ro de manter a disciplina."

Prossegue o diploma com os capítulos II - Deveres - III - Penas disciplinares - IV - Recompensas - V - Regras para aplicação e execução das penas disciplinares - VI - Pro­cesso disciplinar - VII - Reclamações, queixas e recursos - VIII - Publicação, averbamento e anulação de recompensas e pe­nas - e IX - Classes de comportamento.

As normas questionadas inserem-se nos capítulos II e III.

2.- Os textos em crise do RDBSB.

O artigo 4º, integrado no Capítulo II - Deveres - dispõe no seu corpo e na parte que interessa:

"O Sapador Bombeiro, cujo proceder em tudo se regulará pelos ditames da vir­tude e da honra, deve amar a Pátria, guardar fidelidade à Constituição e às Leis, servir com o maior brio e praticar o bem em proveito do seu semelhante a quem com risco da própria vida socorrerá em todas as circunstâncias aflitivas, e tem por deveres especiais os seguintes:

17. Não tomar parte em comícios, congressos ou espectáculos públicos sem estar devidamente autorizado.

26. Não promover ou autorizar nem tomar parte em manifestações colectivas ou atentatórias da disciplina [...].

47. Não fazer parte de qualquer clube, sociedade ou agremiação sem estar autorizado superiormente.

49. Estar integrado na ordem social estabelecida pela Constituição Política da Nação, com activo repúdio do comunismo e de todas as ideias subversivas.

54. Não se servir da imprensa ou de qualquer outro meio de publicidade [...] para responder a apreciações feitas [...].

O artigo 9º, integrado no Capítulo III - Penas Dis­ciplinares - II - Penas aplicáveis ao pessoal subalterno e às praças, dispõe:

"As penas aplicáveis a subchefes são as seguintes:

3. Detenção (perda de folgas) até 20 dias

O artigo 10º, em idêntico enquadramento sistemá­tico, dispõe:

"As penas aplicáveis a cabos são as seguintes:

4. Detenção (perda de folgas) até 20 dias.

O artigo 11º reza, por sua vez:

"As penas aplicáveis a sapadores bombeiros são as seguintes:

6. Detenção (perda de folgas) até 20 dias

Finalmente, o artigo 38º está compreendido no mesmo capítulo (parte III - Efeitos das penas) e dispõe:

"1.- Todo o superior pode ordenar a detenção dos inferiores sempre que assim o exija a disciplina.

2.- Quando o superior que ordenar a detenção no quartel, não tiver competên­cia para punir, deverá imediatamente par­ticipar a ocorrência por escrito ao co­mandante, que resolverá como for de jus­tiça, se para isso tiver competência, ou fará seguir às instâncias superiores a participação devidamente informada e ave­riguada.

3.- A intimação da ordem de deten­ção de um subchefe-ajudante ou subchefe a um outro, seu inferior, só é permitida nos casos de usurpação de atribuições, abuso de autoridade ou provocação à indis­ciplina".

II

Questão prévia: da utilidade de conhecer o pedido

1.1.- Interessará conhecer o pedido formulado pelo Procurador-Geral da República se se puder desde já concluir que ele respeita a normas presentemente não vigentes no ordenamento jurídico nacional, por revogadas?

É certo que, só por si, a revogação, que tem, em princípio, eficácia ex nunc, não obsta a uma eventual declara­ção de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, a qual, e também em princípio, tem efeitos retroactivos, ex tunc, mercê do disposto no artigo 282º, nº 1, da Constituição.

Pode, de facto, haver interesse relativo aos efeitos produzidos pela norma medio tempore, o que acontecerá sempre que a declaração se mostrar indispensável para eliminar os efeitos produzidos pela norma posta em crise durante o tempo que esteve em vigor.

Trata-se de entendimento assumido em jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional, caso dos acórdãos nºs. 238/88, 319/89, 415/89, 73/90, 135/90, 200/90, 446/91, 465/91, 175/93, 308/93 e 188/94, respectivamente publicados no Diário da República, II Série, de 21/12/88, 28/6/89, 15/9/89, 19/7/90, 7/9/90, 12/9/90, 2/4/90 (os dois de 1991), 29/4/93, 22/7/93 e 19/5/94.

Necessário é que haja um interesse de conteúdo prá­tico apreciável, a justificar o "accionamento de um mecanismo de índole genérica e abstracta como é a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade", na expressão do parecer nº 21/81 da Comissão Constitucional (in - Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16º, pág. 203), retomada por ou­tros arestos, tais como os citados acórdãos nºs. 238/88 e 175/93.

A esta luz se apreciará a questão equacionada.

2.- Está em vigor o regime disciplinar parcialmente posto em crise pela entidade requerente?

2.1.- O RDBSB pretendeu, consoante se retira da elucida­tiva nota preambular, estabelecer um regime disciplinar do cor­po de sapadores bombeiros municipais de Lisboa concebido segun­do uma rígida perspectiva de subordinação hierárquica, rigoroso enquadramento dos efectivos e vocação de serviço público, como se lhe chamou.

O Código Administrativo dispunha, então, no § único do artigo 157º - preceito que seria revogado pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº 312/80, de 19 de Agosto - deverem as câma­ras municipais onde existissem batalhões de sapadores bombeiros

- caso de Lisboa - elaborar regulamentos disciplinares des­tinados a serem observados por esses batalhões "segundo as nor­mas de disciplina militar", razão pela qual se atribuíam os respectivos comandos, de harmonia com o corpo do mesmo disposi­tivo, a oficiais superiores ou capitães da arma de engenharia, sendo o respectivo pessoal militarizado.

O Decreto-Lei nº 35 746, de 12 de Julho de 1946, previu, por sua vez, a publicação pelo Governo de um regulamen­to a cujas disposições se subordinariam os regulamentos de to­dos os corpos de bombeiros (artigo 12º) centralizando em orga­nismo dependente do Ministério do Interior - o Conselho Nacio­nal dos Serviços de Incêndios que, mais tarde, daria lugar ao Serviço Nacional de Bombeiros - a orientação superior dos vá­rios serviços a cargo dos bombeiros, com ganho de prestígio na medida em que se intentava uniformizar quadros, formação técni­ca e disciplina do pessoal. Na sequência do disposto naquele artigo 12º, o Decreto nº 35.857, de 11 de Setembro de 1946 e o Decreto nº 38.439, de 27 de Setembro de 1951 - cujo artigo 71º revogou expressamente o primeiro - encarregaram as câma­ras municipais de elaborar os regulamentos disciplinares dos seus corpos de bombeiros tendo em consideração não apenas o modelo regulamentar, funcional e organizatório nesses diplomas contido como, bem assim, os regulamentos dos próprios batalhões de sapadores de bombeiros.

Posteriormente, o Decreto-Lei nº 312/80, de 19 de Agosto, já aludido, criou uma nova estrutura orgânica e opera­cional dos batalhões de sapadores bombeiros.

O seu artigo 8º revogou os artigos 156º do Código Administrativo - preceito que previa a existência de diversos corpos de bombeiros nos municípios - e 157º do mesmo diploma, que aludia à militarização do pessoal dos batalhões de sapado­res bombeiros e à disciplina militar que os devia reger.

Sob a epígrafe "Disciplina" dispôs o novo texto, no artigo 6º:

"1.- O pessoal dos corpos de bombei­ros sapadores é militarizado e rege-se por regulamentos elaborados segundo as normas de disciplina militar aprovadas pelas câmaras municipais respectivas.

2.- Para orientação das câmaras municipais interessadas, publicará o Mi­nistério da Administração Interna modelo de regulamento tipo, vigorando como tal, enquanto aquela publicação não ocorrer, o regulamento aplicado actualmente aos ba­talhões de bombeiros sapadores" (subli­nhados agora).

Permitiu-se, assim, como explicitamente se pondera no Despacho Normativo nº 276/82 do Ministro da Administração Interna, ao abrigo do artigo 9º daquele Decreto-Lei nº 312/80 (despacho datado de 25 de Novembro de 1982 e publicado no Diá­rio da República, I Série, de 11 de Dezembro seguinte) que os municípios, verificado certo grau de profissionalização do pes­soal dos corpos municipais de bombeiros, instituíssem batalhões ou companhias de bombeiros profissionais sapadores "com pessoal militarizado submetido a regime disciplinar próximo do regula­mento de Disciplina Militar", em consequência do que se cuida do regime de nomeação dos titulares dos lugares do comando des­sas companhias (sublinhado agora).

De resto, a legislação entretanto saída relativa a vencimentos, diuturnidades e outros benefícios a abonar a esse pessoal "situa-o" na área da militarização (se bem que - re­flexo da aporia verificada em todo o tratamento jurídico desde há muito concedido aos sapadores - nem sempre identicamente). Sirvam como exemplo dois diplomas: o Decreto-Lei nº 405/75, de 29 de Julho, ao determinar que o regime e o quantitativo das diuturnidades e outros benefícios a abonar ao pessoal dos bata­lhões de sapadores bombeiros serão iguais aos estabelecidos para o pessoal da Polícia de Segurança Pública (artigo 1º) par­te do princípio de que os batalhões de sapadores bombeiros "sem­pre têm estado equiparados" aos elementos das corporações militarizadas do Estado; o Decreto-Lei nº 87/79, de 18 de Abril, que, ao equiparar os vencimentos base do pessoal dos batalhões de sapadores bombeiros de Lisboa e do Porto ao do pessoal da PSP (artigo 1º) considera "a natureza de corpos mi­litarizados de que se revestem os batalhões de sapadores bombei­ros".

Sem retirar qualquer ilação da qualificação feita amiúde pelo legislador sobre a militarização destes corpos de bombeiros, sem prejuízo da nítida componente reforçada de dis­ciplina e de hierarquia que os distingue - e os diferenciam, designadamente, de outros corpos de bombeiros - cumprirá ve­rificar se esse enquadramento, em vigor ao tempo do pedido, se mantém hoje em dia.

2.2.- Com efeito, até recente data as iniciativas do le­gislador não permitiam ao intérprete tarefa fácil.

Assim, o Estatuto Social do Bombeiro - Lei nº 21/87, de 20 de Junho - após definir bombeiro (artigo 1º) e de­terminar a sua aplicação aos bombeiros profissionais "sem pre­juízo das disposições mais favoráveis constantes dos diplomas orgânicos dos serviços ou dos regulamentos das entidades a que estejam vinculados" (nº 2 do artigo 2º) diz-nos, no seu artigo 4º que "o recrutamento, o provimento de categorias, quadros, promoção, antiguidade e regime disciplinar dos bombeiros são os constantes dos respectivos regulamentos e demais legislação em vigor para os corpos de bombeiros". E, ao elencar os deveres e os direitos dos bombeiros ressalvam-se os que resultem "de ou­tras leis ou regulamentos aplicáveis" (nºs. 2 dos artigos 5º e 6º, respectivamente). Indefinições e incompletudes que igual­mente se detectam no Decreto-Lei nº 241/89, de 3 de Agosto, texto que veio regulamentar o regime jurídico estabelecido pela Lei nº 21/87.

Consciente de semelhantes perplexidades, veio o Decreto-Lei nº 293/92, de 30 de Dezembro, fixar novo regime jurídico dos corpos de bombeiros profissionais.

Considerou-se ser o novo estatuto um compromisso que envolve, para além da prossecução dos objectivos inerentes ao interesse público, a estrutura dos bombeiros em Portugal, os interesses das autarquias e os "legítimos anseios dos profis­sionais envolvidos", reconhecendo-se, do mesmo passo, a desac­tualização do conjunto de normas dispersas que se vêm aplicando aos bombeiros profissionais e as dificuldades advindas da apli­cação prática de dois regimes: "um, proveniente de adaptações do Código Administrativo e da transição imperfeita dos regimen­tos de sapadores bombeiros para o âmbito municipal, outro, da insuficiência das normativas aplicáveis à administração local", segundo nos diz o preâmbulo do diploma.

Como então se observa, e importa reter, "os bombei­ros profissionais são funcionários da autarquia, com todas as implicações que desta qualidade decorrem, e a ligação que se mantém ao Serviço Nacional de Bombeiros justifica-se pela ne­cessidade de harmonização de formação e coordenação no terreno..."(sublinhado nosso).

Nesta linha de orientação "os corpos de bombeiros profissionais regem-se pela legislação geral em vigor para o pessoal da administração local e pela demais legislação espe­cial aplicável, em tudo o que não se encontre especialmente regulado no presente diploma", como nos diz o artigo 2º.

Os corpos de bombeiros profissionais são corpos especiais de funcionários especializados de protecção civil integrados nos quadros de pessoal das câmaras municipais, entendendo-se por bombeiros profissionais, para efeitos do di­ploma, os bombeiros municipais que desempenham funções com ca­rácter profissionalizado e os bombeiros sapadores (artigo 3º).

Estes corpos de bombeiros dependem, para efeitos funcionais, administrativos e disciplinares da respectiva au­tarquia local (artigo 4º, nº 1) e os seus efectivos - os bom­beiros profissionais - gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos na lei geral para os demais funcionários da Administração Pública (nº 1 do artigo 17º), observando o artigo 21º, sob a epígrafe "Regime disciplinar":

"Aos bombeiros profissionais aplica-se o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, e demais legislação aplicável aos corpos de bombeiros".

O provimento dos cargos de comando passa a ser fei­to "nos termos da legislação em vigor para o pessoal dirigente da administração local" dando-se preferência aos oficiais das Forças Armadas na situação de reserva ou a "indivíduos licen­ciados de reconhecido mérito no exercício de funções de coman­do, cumulativamente com experiência profissional na área da protecção civil" (artigo 9º, nº 1), equiparando-se, para efei­tos remuneratórios, o cargo de comandante de regimento ou de batalhão de bombeiros sapadores ao de director municipal e o cargo de comandante de companhia ao de director de departamento municipal (nºs. 2 e 4 do artigo 9º).

E o artigo 28º revoga o § 3º do artigo 163º do Có­digo Administrativo "na parte em que remete para o regime dis­ciplinar dos bombeiros sapadores", ou seja, elimina a equiparação do estatuto disciplinar dos serviços de polícia municipal, concebido como "corpo privativo militarizado", às normas previstas nesse domínio para os batalhões de sapadores bombeiros.

O Decreto-Lei nº 293/92 foi alterado, por ratifica­ção, pela Lei nº 52/93, de 14 de Julho, com pequenas modificações (nelas sobressaindo o aditado artigo 19º-A, que sujeita os bom­beiros profissionais ao regime geral de férias, faltas e licen­ças).

Operou-se, através destas medidas legislativas, um inequívoco reequacionamento da natureza organizacional e pro­fissional dos bombeiros sapadores.

Já nesta perspectiva, o Decreto-Lei nº 373/93, de 4 de Novembro, criou regras para o estatuto remuneratório e a estrutura das remunerações base das categorias que integram a carreira de bombeiros sapadores, prevendo especificidades e remetendo para o regime geral do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, que versa a mesma temática no âmbito dos funcioná­rios e agentes da Administração Pública.

E, como que cortando de raiz, o Decreto-Lei nº 407/93, de 14 de Dezembro, estabeleceu o novo regime jurídico dos corpos de bombeiros, revogando expressamente, no seu artigo 15º, o Decreto-Lei nº 312/80, que, recorde-se, concebera uma estrutura orgânica e operacional para os batalhões de bombeiros sapadores assente na militarização do respectivo pessoal e no respeito a normas de disciplina militar.

Registem-se, por fim, dois diplomas mais recentes - o Decreto-Lei nº 277/94, de 3 de Novembro, e o Decreto Regu­lamentar nº 62/94, de 2 de Novembro - que, no entanto, nada acrescentam de significativo aos dados da questão.

Com efeito, o primeiro deles introduz alterações à Lei Orgânica do Serviço Nacional de Bombeiros" (Decreto-Lei nº 418/80, de 28 de Setembro), decorrentes da aprovação do novo regime jurídico dos corpos de bombeiros, enquanto o segundo dos citados textos estabelece o regime jurídico da tipificação des­tes corpos, classificando-os por critérios que têm em conta as dotações dos corpos de bombeiros em recursos humanos, equipa­mentos e instalações, atribuindo-se a cada corpo um coeficiente indicativo "em cuja determinação intervenham os factores ex­pressivos do risco potencial do município em que aquele se si­tua, bem como a respectiva área geográfica de actuação e os serviços que presta" (da breve nota preambular).

Ambos os diplomas traduzem adaptações ao mesmo re­gime jurídico dos corpos de bombeiros e, a esta luz, se nada de relevante encerram quanto à problemática em causa, bem pode defender-se, razoavelmente, que, longe de contrariarem, eles reforçam o novo enfoque jurídico que à matéria se pretende dar.

2.3.1.- Diz-nos o artigo 270º da Constituição da República que a lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos

de expressão, reunião, manifestação, associação e petição co­lec­tiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agen­tes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias.

Não é, no entanto, isenta de dificuldades a tarefa de apurar os conceitos de militar e de agente militarizado dada a sua ténue densificação, agravada pelo facto de a Constituição os mencionar ao longo do seu texto - como se surpreende nos artigos 46º, nº 4, 167º, alínea p), e 270º - não apenas numa perspectiva organizatória mas também em óptica definidora de diferentes estatutos pessoais, como foi observado por este Tri­bunal no acórdão nº 308/90, publicado no Diário da República, I Série-A, de 21 de Janeiro de 1991.

A este propósito, outro aresto, o nº 103/87, publi­cado no mesmo jornal oficial, I Série, de 6 de Maio de 1987, utilizando uma metodologia aceite por aquele e também (implici­tamente, pelo menos) pelo nº 221/90 (Diário citado, II Série, de 22 de Janeiro de 1991), ao equacionar os parâmetros de inte­gração e de interpretação do conteúdo constitucionalmente ade­quado da expressão "agentes militarizados", não sublinhou tanto o critério do respectivo estatuto profissional mas antes, e sobretudo, o da sua situação organizatória, em termos de compa­ração com a específica situação organizatória dos militares.

Nessa linha de abordagem, "militarizado" encerrará uma realidade que, por definição, na sua essência, não é mili­tar mas recebe certas características típicas da instituição militar, vindo a assumir uma feição similar a esta (citado acórdão nº 103/87), significando a instituição "militarizada" algo que apenas se aproxima, através de determinadas caracte­rísticas, da instituição "militar" mas que não se identifica com esta nem é sequer um seu desenvolvimento (cit. acórdão, após confrontação com o "lugar paralelo" do artigo 46º, nº 4, da Constituição).

Na assinalada orientação jurisprudencial apontam-se, como notas características da instituição militar, o estri­to enquadramento hierárquico dos seus membros, a subordinação da actuação de cada um ao princípio do comando em cadeia, im­plicando um especial dever de obediência, o uso de armamento, o princípio do aquartelamento, a obrigatoriedade do uso de farda ou uniforme e a sujeição dos membros da instituição a específi­cas regras disciplinares e, eventualmente, jurídico-penais.

Falta, aliás, uma "norma intermédia" concretizadora dessas restrições como a do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro (Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas), na redacção da Lei nº 41/83, de 21 de Dezembro, para os militares e agentes militarizados, com referência à Guarda Nacional Repu­blicana, Guarda Fiscal e Polícia de Segurança Pública (artigo 69º), sendo certo que outros organismos existem situados na "zona cinzenta" exposta à controvérsia da caracterização mili­tarizada ou de natureza civil das suas atribuições (cfr. Alber­to Esteves Remédio - "Forças Armadas e Forças de Segurança - Restrições aos Direitos Fundamentais" in Estudos sobre a Juris­prudência do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1993, pág. 374).

2.3.2.- Não interessa, porém, ir tão longe na caracteriza­ção estatutária e disciplinar dos bombeiros sapadores à luz do ordenamento jurídico, tal como este se apresentava à data do pedido - questão que, assim, se deixa em aberto.

Na verdade, a partir de 1992, nomeadamente, o le­gislador optou pela valorização da vertente administrativa ci­vil dos corpos de bombeiros sapadores, estrutural e estatuta­riamente considerados e, nessa medida, as restrições possíveis a introduzir ao exercício dos direitos, liberdades e garantias dos seus membros ficam necessariamente sujeitas ao regime apli­cável aos trabalhadores da Administração pública civil.­

É inegável a dimensão de interesse público das atribuições funcionais dos corpos de bombeiros profissio­nais, cujo elenco, constante do artigo 3º do Decreto-Lei nº 407/93, é sintetizado no Estatuto Social do Bombeiro ao atri­buir ao bombeiro a missão de protecção das vidas humanas e dos bens em perigo, mediante a prevenção e a extinção de incêndios e o socorro dos feridos, doentes ou náufragos.

Para o efeito, o legislador - que se presume con­sagrar as soluções mais acertadas e saber exprimir adequadamen­te o seu pensamento - intentou regular os interesses em jogo, criando os corpos de bombeiros sapadores na dependência de uma câmara municipal, integrando-os exclusivamente por elementos profissionais, dotando-os de uma estrutura que compreende a existência de companhias, batalhões e regimentos ou, pelo me­nos, de uma dessas unidades estruturais. E fez compreender, na estrutura dos regimentos e batalhões, o comando, a secção té­cnica, a companhia de instrução, as companhias operacionais e os serviços logísticos; e, nas companhias de bombeiros sapado­res, quando não enquadradas em regimentos ou batalhões, o co­mando, a secção técnica e de instrução, os pelotões operacio­nais e os serviços logísticos (cfr. o artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 407/93).

Regime, no entanto, globalmente diferente do ante­rior.

Na verdade, se bem que sujeitos ao princípio de comando, tendo em vista possibilitar "a máxima eficiência de coordenação técnico-operacional no desempenho das suas funções" (artigo 8º da Lei nº 52/93), os bombeiros profissionais passa­ram a ter os seus cargos de comando não necessariamente provi­dos com militares, dando-se preferência quer a oficiais das Forças Armadas na situação de reserva, quer a indivíduos licen­ciados de reconhecido mérito no exercício de funções de coman­do, cumulativamente com experiência profissional na área da protecção civil.

Como funcionários autárquicos, atribuiram-se-lhes o gozo dos direitos e a sujeição aos deveres previstos na lei geral para o funcionalismo da Administração Pública, com as especificidades próprias, e o estatuto do pessoal dirigente da administração local autárquica.

E, de igual modo, ficaram sujeitos disciplinarmente ao regime do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.

Estes três factores - estruturação dos comandos, enquadramento da função no âmbito autárquico, regime discipli­nar comum ao universo dos funcionários e agentes das Adminis­trações Central, Regional e Local - são índices expressivos da vigência de um novo tratamento jurídico, organizatório e estatutário nesta área.

E é através deles que, actualmente, importa ponde­rar os interesses em jogo, considerando o intérprete seja o poder de intervenção do legislador, seja o grau de imposição constitucional.

Todavia, no âmbito desta questão prévia, não há que curar de saber em que medida a "missão" do bombeiro sapador, ou seja, a salvaguarda dos interesses e bens da comunidade ligados à função por ele exercida (cfr., J.C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coim­bra, 1987, pág. 244) permite ao legislador comprimir os direi­tos fundamentais.

2.4.- Chega-se, assim, à conclusão de que o regime dis­ciplinar dos membros dos corpos de bombeiros sapadores vigente à data do pedido foi globalmente revogado, substituindo-se todo o regime jurídico por novo regime, integrando uma situação con­templada pelo artigo 7º, nº 2, in fine do Código Civil.

O que, na sequência do anteriormente exposto, conduz ao não conhecimento do pedido, por falta de interesse jurídico relevante.

Aliás, algumas das normas em sindicância - sirvam de paradigma as dos nºs. 17, 47 e 49 do artigo 4º - nem sequer terão caducado com a entrada em vigor da Constituição (cfr., artigo 293º, nº 1, da redacção inicial, hoje 290º, nº 2) porque já então haviam sido afastadas com o 25 de Abril, o Programa do Movimento das Forças Armadas e a Lei nº 3/74, de 14 de Maio (cfr. artigo 1º, nº 1), que o publicou em anexo.

Quanto às restantes, a terem sido, entretanto, aplicadas -o que o Tribunal desconhece- a verdade é que a even­tual declaração da sua inconstitucionalidade, não se reveste de conteúdo prático apreciável, desse modo tornando-se inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta como é o da declaração de incon­s­titucionalidade com força obrigatória geral (neste sentido, v.g., o acórdão nº 17/83, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Janeiro de 1984 e os pareceres nele citados da Comissão Constitucional).

IV

Nestes termos e face ao exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de de­claração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 4º, nºs. 17, 26 (primeira parte), 47, 49 e 54 (segundo segmento), 9º, nº 3, 10º, nº 4, 11º, nº 6, e 38º do Regulamento de Disciplina do Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Mu­nicipal de Lisboa, aprovado por deliberações da Câmara, de 16 de Julho de 1970 e de 22 de Abril de 1971, homologadas por des­pacho emanado do Ministério do In­terior, de 5 de Março de 1971 (Diário do Governo, II Série, nº 69, de 23 de Março de 1971).

Lisboa, 8 de Março de 1995

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Bravo Serra

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Guilherme da Fonseca (com dúvidas, porque, tratando-se de matéria disciplinar, regulamentada por normas, como são as ora questionadas, grosseiramente afrontosas do regime de direitos, liberdades e garantias nascido do 25 de Abril de 1974, seria caso de conhecer do mérito do pedido, à luz do nº 3 do artigo 282º da Constituição, para inevitavelmente declarar a inconstitucionalidade das mesmas normas, sem ressalvar os casos julgados, o que se poderia projectar em benefício de eventuais arguidos prejudicados com a aplicação de um tal sistema disciplinar)

José Manuel Cardoso da Costa