44/91 · Tribunal Constitucional

Acórdão 119/95

ACÓRDÃO Nº 119/95

Processo nº 44/91

Plenário

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam no Plenário do Tribunal Constitucional:

1. O Provedor de Justiça, "no uso da faculdade que lhe é atribuída pela alínea d) do nº 2 do artigo 281º da Cons­tituição, nos termos do nº 1 do artigo 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro", veio requerer a este Tribunal Constitucional a apreciação e declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que identifica "do Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio, da Portaria nº 481/90, de 28 de Junho, da Portaria nº 580/90, de 21 de Julho, e do Decreto-Lei nº 282-B/84, de 20 de Agosto".

E essas normas - conforme leitura que se faz do requerimento inicial e seguindo-o na sua explanação - são:

- as dos artigos 2º, nº 1, 4º, 6º, nº 4, 40º, nº 1, alínea a), 7º 12º, nº 1, 32º, nºs 2 e 3, 22º (conjugado com os artigos 24º e 26º), 29º, nº 2, 28º, 34º, nºs 1 e 2, 35º, nº 2, 36º, 37º, 38º e 39º, todos do Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio.

- as dos nºs 1º, 8º, 13º e 15º da Portaria nº 481/90, de 28 de Junho.

- as da Portaria nº 580/90, de 21 de Julho.

O pedido do requerente envolve ainda as normas dos artigos 1º, nº 3, 2º, 6º, e 11º, nºs 1 e 2, pelo menos estas, do Decreto-Lei nº 282-B/84, de 20 de Agosto, diploma que havia sido revogado expressamente pelo Decreto-Lei nº 151/90 (artigo 51º), e também as normas dos artigos 2º e 7º, nº 1, do Decreto--Lei nº 46/83, de 27 de Janeiro, revogado expressamente pelo artigo 23º daquele Decreto-Lei nº 282-B/84 (e foi a convite do Presidente do Tribunal que o requerente esclareceu que "o pedi­do de declaração de inconstitucionalidade abrange as normas do artº 2º e do nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 46/83, de 27 de Janeiro"), sempre na óptica de que elas não podem nunca "ser repristinadas".

São estas as conclusões do requerimento inicial:

"(1) O artº 4º do Decreto-Lei nº 151/90, vedan­do a outros agentes económicos, que não os ope­radores portuários, tal como são configurados nesse diploma, o exercício das actividades com­pendiadas no nº 1 do artº 1º do mesmo Decreto- -Lei nº 151/90, colide com o princípio da igual­dade, constitucionalmente consagrado (artº 13).

(2) Essa proibição ofende ainda os princípios da equilibrada concorrência entre as empresas (artº 81º, alínea f), e da eficiência (arts. 9º, alínea d), in fine, e 81º, alíneas c) e d), da Constituição).

(3) E colide com a directriz inscrita na alí­nea e) do mesmo artigo 81º, que tem como uma das incumbências prioritárias do Estado a de eliminar e impedir a formação de monopólios privados.

(4) Ao impedir a actividade económica consis­tente na realização de operações portuárias às cooperativas, o artigo 2º, nº 1 do Decreto-Lei nº 151/90 é inconstitucional - materialmente, por não poder haver sectores económicos vedados à iniciativa cooperativa (artº 87º, nº 3, e alínea e), do artº 80º da Constituição), e or­ganicamente, uma vez que a delimitação de sec­tores compete à Assembleia da República (artº 168º, nº 1, alínea j), da Constituição) e que o Decreto-Lei nº 151/90 foi editado sem prévia autorização legislativa.

(5) Este nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 151/90, ao proibir o exercício de outras acti­vidades pelos operadores portuários, transgride o conteúdo essencial da liberdade de iniciativa económica (artº 61º da Constituição).

(6) É questionável que a atribuição de compe­tência de decisão sobre os pedidos de licencia­mento às autoridades portuárias locais, e não às nacionais (arts. 6º, nº 4, e 40º, nº 1, do Decreto-Lei 151/90), não afronte o princípio da igualdade.

(7) Mas o que é indubitável é que ao remeter-se para portaria ministerial os requisitos do licenciamento para o exercício da actividade de operador portuário (artº 7º do Decreto-Lei nº 151/90) inobserva-se a regra de reserva de lei sobre iniciativa económica (artº 61º da Consti­tuição) e a proibição de a lei conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia ex­terna, interpretar e integrar qualquer dos seus preceitos (artº 115º, nº 5, 2ª parte, da Cons­tituição).

(8) Atribuindo aos operadores portuários a direcção técnica de quaisquer operações, inde­pendentemente de quem seja o proprietário dos equipamentos, instalações e espaços utilizados (arts. 12º, nº 1, e 32º, nº 3), ofende o De-creto-Lei nº 151/90 o artº 61º, nº 1, da Constituição noutro segmento, já que subtrai, designadamente aos titulares, por concessão ou licença, de terminais especializados, a livre utilização de factores de produção que são seus e a condução efectiva de actividades em que são plenamente interessados.

(9) Entretanto, e em contra-pólo, os operado­res portuários são privados (nº 2 do artº 32º do Decreto-Lei nº 151/90) dos poderes que, se­gundo a lei geral do trabalho, pertencem à en­tidade empregadora relativamente aos trabalha­dores; esta excepção ou distorção transgride, se não o artº 61º, nº 1, por certo o artº 87º da Constituição, pois que equivale a uma cons­titucionalmente não admissível intervenção na gestão de empresas privadas.

(10) O artº 22º do mesmo Decreto-Lei, conjuga­do com os arts. 24º e 26º, é inconstitucional - por violação dos arts. 47º, nº 1, e 115º, nº 5, da Constituição.

(11) O artº 29º, ao impor que os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho aplicá­veis aos trabalhadores portuários serão outor­gados entre as suas associações sindicais e os operadores portuários ou suas associações, é inconstitucional, por afectador do princípio da igualdade, uma vez que ficam afastadas da con­tratação colectiva empresas que desenvolvem operações relacionadas com as operações portuá­rias ou operações exceptuadas pelo próprio artº 5º do Decreto-Lei nº 151/90.

(12) O artº 28º, que versa sobre a suspensão, revogação da inscrição e reforma compulsiva de trabalhadores portuários, é organicamente in­constitucional, por incidir sobre direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores (artº 168º, nº 1, alínea b)).

(13) Se os organismos de gestão de mão de obra portuária (OGMOP) fossem efectivamente pessoas colectivas de direito privado, tal como os de­fine o nº 2 do artº 34º do Decreto-Lei, as nor­mas que os regem - impondo a sua existência obrigatória, pertença de todas as associações sindicais de trabalhadores e de todos os opera­dores portuários ou das suas associações e a unicidade - seriam materialmente inconstitucio­nais, por violarem a regra da liberdade de as­sociação, positiva e negativa (artº 46º da Constituição).

(14) Mas os OGMOP poderão ser caracterizados como pessoas colectivas de direito público e, provavelmente, como associações públicas, tendo em vista as funções genéricas e específicas que lhe são cometidas (arts. 34º e 37º do Decreto-Lei), as regras sobre estatuto, organização interna, fiscalização e federação (arts. 35º, 36º e 39º) e os poderes de que dispõem, quer em relação aos trabalhadores (artº 32º, nº 2), quer em relação aos operadores portuários (artº 35º, nº 6).

(15) E então por-se-á a interrogativa sobre se esse novo tipo de associações públicas - de associações públicas económicas - corresponde a uma 'necessidade específica', na acepção do nº 3 do artº 267º da Constituição, pois, se não ocorre, ocorrerá de igual modo (embora noutro plano) uma inconstitucionalidade material.

(16) Mas sejam os OGMOP associações como quaisquer outras associações, ou associações públicas, sempre as normas do Decreto-Lei a eles referentes são frontalmente inconstitucio­nais - inconstitucionalidade orgânica, por pre­terição do artº 168º, nº 1, alíneas b) e u).

(17) É material e formalmente inconstitucio­nal, face ao artº 115º, nº 5, 2ª parte, a norma do artº 35º, nº 2, do Decreto-Lei nº 151/90, ao delegar em portaria ministerial os regimes de organização, competência e financeiro a que se deverão conformar os OGMOP, declarados de uti­lidade pública administrativa.

(18) Por decorrência do exposto, e por viola­ção das aduzidas regras constitucionais, é in­constitucional a Portaria 580/90, de 21 de Ju­lho, e as especificadas normas da Portaria nº 481/90, de 28 de Junho.

(19) Quanto ao Decreto-Lei nº 282-B/84, de 20 de Agosto, são inconstitucionais, pelas invoca­das razões, pelo menos os seus nº 3 do artº 1º, artº 2º, artº 6º e nºs 1 e 2 do artº 11º, por conterem preceitos homólogos dos que vieram, com simples alterações de forma, a ser acolhi­dos no Decreto-Lei nº 151/90.

(20) Não podem, pois, essas normas ser repris­tinadas.

(21) Oportuno explicitar, numa jurisprudêcia das cautelas, que o artº 2º e nº 1 do artº 7º do Decreto-Lei nº 46/83, de 27 de Janeiro, re­vogado pelo artº 23º do Decreto-Lei nº 282-B/ /84, são, por paridade de motivos, inconstitu­cionais."

Com o requerimento inicial e com a resposta ao convite do Presidente do Tribunal, juntou o requerente dois pareceres, dos Profs. Jorge Miranda e José Joaquim Gomes Cano­tilho.

2. Aos presentes autos e atento o disposto no ar­tigo 64º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, foi mandado incor­porar, por despacho do Presidente do Tribunal, o Processo nº 45/91, em que o mesmo Provedor de Justiça veio requerer "a apreciação e declaração da inconstitucionalidade e ilegalidade, com força obrigatória geral, do Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M, de 21 de Dezembro, que adapta à Região Autónoma da Madeira o regime jurídico da operação portuária (Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio)", na base de que ele patenteia "especí­ficos vícios de inconstitucionalidade" assim caracterizados:

"12

Assim, e desde logo, tendo a forma de decreto regulamentar regional, contém, todo ele, normas substancialmente legislativas - em inobservân­cia dos nºs 1 e 3 do artº 115º da Constituição.

Aliás, o Decreto-Lei nº 151/90 é uma lei geral da República e não se vê que interesse especí­fico poderá justificar um diploma regional.

Daí, mesmo que se estivesse face a um acto sob forma legislativa - o que não aconteceu - o Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M sempre será organicamente inconstitucional, por viola­ção do artº 229º, nº 1, alínea a), da Consti­tuição.

O artº 2º do Decreto Regulamentar cria um orga­nismo de gestão de mão de obra portuária, por acordo entre o Governo Regional, as associações sindicais representativas dos trabalhadores portuários e os operadores portuários ou suas associações.

Essa norma sempre seria ilegal, por contraditó­ria com o artº 34º, nº 1, do Decreto-Lei nº 151/90.

Aliás, e não obstante nesse OGMOP ser parte o Governo Regional (artº 2º), ele é considerado como pessoa colectiva de direito privado (artº 11º, nº 1).

De qualquer modo, a regulamentação de uma lei geral da República sempre caberá à Assembleia Legislativa Regional, e não ao Governo Regional (arts. 229º, nº 1, alínea d), e 234º, nº 1).

Daqui, ainda, a inconstitucionalidade orgânica do Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M."

3. Responderam aos pedidos, em cumprimento do ar­tigo 54º da Lei nº 28/82, o Primeiro-Ministro, sustentando em longo articulado "a plena conformidade constitucional das nor­mas questionadas" (as normas a que se refere o pedido dos pre­sentes autos), e o Presidente do Governo Regional da Madeira, concluindo no seu articulado que "quanto ao Decreto Regulamen­tar Regional não terá violado a Constituição" (o diploma visado no processo incorporado).

Aos autos foi ainda junta uma exposição da Federa­ção Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores Portuários, subs­crita pelo presidente da respectiva direcção, na qual se formu­lam, após largo desenvolvimento da matéria, estas conclusões:

"1. Com excepção do que se refere à exclusão das cooperativas do âmbito da actividade do operador portuário, e da própria exclusão de trabalhadores portuários das operações referi­das no nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 151//90, onde, de facto, parece de julgar inconsti­tucional essa exclusão, não se afigura que as alegadas inconstitucionalidades devam ser re­conhecidas e declaradas pelo Tribunal Constitu­cional nos termos e para os efeitos requeridos pelo Senhor Provedor de Justiça.

2. A legislação e regulamentação em referência não ofendem os princípios e regras constitucio­nais sobre a liberdade de iniciativa económica.

3. Não são, igualmente, violados os preceitos constitucionais condicionadores de regimes que contendam com direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas.

4. Não é também sacrificado o princípio da igualdade pelos diplomas e preceitos sobre que se suscitam as questões de inconstitucionalida­de.

5. Do mesmo modo não se encontra inconstituci­onalmente afectado ou comprometido o princípio da equilibrada concorrência entre as empresas.

6. Os valores e princípios atinentes à liber­dade de empresas, à eficiência e ao aproveita­mento dos recursos disponíveis também não são prejudicados pelo regime de direcção técnica da operação portuária e por quaisquer outros nor­mativos da legislação e regulamentação postas em crise pela requerida declaração de inconsti­tucionalidade.

7. Não se vislumbram, igualmente, inconstitu­cionalidades orgânicas, materiais e formais no regime instituído para os OGMOP - Organismos de Gestão e Mão-de-Obra Portuária, cuja constitui­ção não é obrigatória, que são associações de direito privado e cujo regime de exclusividade constitui um postulado requerido pelas caracte­rísticas e particularidades do sector.

8. Tais organismos asseguram, em regime de devolução e/ou delegação de poderes, atribui­ções que exprimem uma gestão indirecta de maté­ria de interesse público.

9. O regime de licenciamento dos operadores portuários e dos requisitos e termos em que se exerce a sua actividade não cerceiam a liberda­de de empresa em matéria de acesso à operação portuária, condicionando tão só o regime do referido licenciamento, sem, no entanto, esta­belecer qualquer 'numerus clausus'.

10. A exclusividade do exercício da operação portuária responde a objectivos de interesse público.

11. O estatuto de trabalho dos trabalhadores portuários revela-se conforme com a Constitui­ção, não introduzindo limitações ou restrições ao livre acesso à profissão, impondo apenas limites de contingentação requeridos pela natu­reza da actividade portuária.

12. Os diplomas regulamentares do regime jurí­dico da operação portuária, nomeadamente o re­ferente à Região Autónoma da Madeira, mostram-se orgânica e formalmente conformes com a Cons­tituição."

4. Cumpre agora decidir.

4.1. O Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio, que constitui o eixo da controvérsia constitucional exibida pelo requerente foi emitido pelo Governo nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 201º da Constituição, doravante CRP, e estabele­ce o regime jurídico da operação portuária.

O diploma está dividido em 7 capítulos, subordina­dos às seguintes epígrafes: capítulo I - da operação em geral (artigos 1º a 3º); capítulo II - do operador portuário (arti­gos 4º a 21º); capítulo III - do trabalhador portuário (arti­gos 22º a 33º); capítulo IV - organismos de gestão da mão-de-obra por­tuária (artigos 34º a 39º); capítulo V - das adminis­trações e juntas autónomas dos portos (artigos 40º e 41º); capítulo VI - sanções (artigos 42º a 44º); capítulo VII - disposições finais e transitórias (artigos 45º a 53º). O ca­pítulo II compreende 6 secções: secção I - exclusivo (artigos 4º e 5º); secção II - licenciamento (artigos 6º a 8º); sec­ção III - responsabilidade (artigos 9º a 11º); secção IV - direitos (artigos 12º a 15º); secção V - dever de cooperação (artigos 16º e 17º); secção VI - preços (artigos 18º a 21º). O capítulo III é constituído por 3 secções: secção I - exclusivo (artigos 22º e 23º); secção II - inscrição (artigos 24º a 28º); secção III - regime jurídico-laboral (artigos 29º a 33º).

O conteúdo do mesmo diploma pode resumir-se do seguinte modo:

No artigo 1º definem-se operações portuárias:

"todas as que requeiram as mercadorias desem­barcadas ou para embarque directamente destina­das ou provenientes de transporte marítimo re­lativas à estiva, desestiva, conferência, car­ga, descarga, transbordo, movimentação e arru­mação em cais, ter­raplanos ou armazéns, forma­ção e decomposição de unidades de carga, re­cepção, armazenagem e entrega, bem como as ope­rações complementares, designadamente as de superintendência de car­gas, dentro da zona por­tuária".

No artigo 2º caracterizam-se como operadores por­tuários as "sociedades exclusivamente licenciadas para o exer­cício das operações portuárias referidas no artigo anterior" (nº 1) e como trabalhadores portuários os "titulares de título de qualificação profissional, devidamente inscritas nos termos da lei" (nº2).

No artigo 4º estabelece-se o princípio de que "as operações portuárias só podem ser executadas por operadores portuários". Mas no artigo 5º indicam-se as operações que "es­tão isentas da obrigatoriedade de intervenção de operadores portuários".

O artigo 6º faz depender o exercício da activida­de de operador portuário de "licenciamento nas condições do pre­sente diploma e respectivos regulamentos". No artigo 7º remete--se para portaria a indicação dos requisitos de que de­pende o licenciamento e exercício da actividade de operador portuário. E o artigo 8º regula a caducidade da licença.

Os artigos 9º, 10º e 11º dispõem sobre a res­pon­sabilidade do operador portuário: pelos danos que causar na realização de qualquer operação portuária a seu cargo e pelos danos provocados nas mercadorias que lhe tenham sido confiadas ou que se encontrem à sua guarda (artigo 9º); pelos danos cau­sados às infra-estruturas, instalações e equipamentos portuá­rios (artigo 10º).; e pelas mercadorias armazenadas ou estacio­nadas no interior da área portuária e sujeitas a regime alfan­degário (artigo 11º).

Os artigos 12º a 15º estabelecem os direitos do operador portuário no que respeita à direcção técnica das ope­rações e do pessoal nelas utilizado (artigo 12º) e à utiliza­ção de instalações (artigo 13º), de equipamentos (artigo 14º) e dos trabalhadores portuários (artigo 15º).

Os artigos 16º e 17º impõem ao operador portuá­rio o dever de colaboração com a autoridade portuária.

Os artigos 18º a 21º regulam as seguintes maté­rias: preços indicativos (artigo 18º), indicadores de gestão da actividade portuária (artigo 19º), escrituração (artigo 20º) e publicidade (artigo 21º).

Os artigos 22º a 33º ocupam-se do trabalhador por­tuário. No artigo 22º estabelece-se o princípio de que "as ope­rações portuárias só podem ser exercidas por trabalhadores por­tuários devidamente admitidos e inscritos e titulares de título de qualificação profissional" No artigo 23º exceptuam-se desse princípio as operações indicadas no artigo 5º. No artigo 24º remete-se para normas regulamentares a admissão dos trabalhado­res portuários pelos organismos previstos no capítulo IV. No artigo 25º regula-se a inscrição desses trabalhadores no Regis­to Oficial Nacional dos Trabalhadores Portuários Ins­critos (RONTPI). No artigo 26º remetem-se para portaria os termos em que será visado o título de qualificação profissional dos mes­mos trabalhadores. O artigo 27º prevê a caducidade da inscrição pela morte e pela reforma. O artigo 28º regula a suspensão e a revogação da inscrição e a reforma compulsiva. O artigo 29º torna aplicável, como regime supletivo, o regime jurídico do contrato individual de trabalho. O artigo 30º re­gula a organi­zação do trabalho. E o artigo 31º diz o que cons­titui o contin­gente de cada porto - "o conjunto dos trabalhado­res do contin­gente comum e os trabalhadores dos quadros priva­ti­vos das em­presas" -, ocupando-se o artigo 32º do contingente comum e o artigo 33º dos quadros privativos.

Os artigos 34º a 39º tratam dos organismos de ges­tão da mão-de-obra portuária (OGMOP), isto é, os organismos criados por acordo entre as associações sindicais representati­vas dos trabalhadores portuários e os operadores portuários ou suas associações, tendo por objecto, nos termos do nº 1 do ar­tigo 34º, "o registo dos operadores portuários, bem como a admissão, a inscrição e a identificação do contingente do res­pectivo porto, a distribuição e o pagamento aos trabalhadores do contingente comum", e, de acordo com o nº 2, a natureza de "pessoas colectivas de carácter associativo de direito privado, sem fins lucrati­vos", e que, segundo o nº 3 do mesmo artigo, podem ser decla­rados "de utilidade pública administrativa". O artigo 35º tra­ta dos respectivos estatutos e, no seu nº 2, re­mete para por­taria a fixação dos "regimes de organização, com­petência e fi­nanceiro a que se deverão conformar os OGMOP de­clarados de uti­lidade pública administrativa". O artigo 36º regula a fiscali­zação dos OGMOP declarados de utilidade pública administrati­va. O artigo 37º contém as obrigações dos OGMOP. O artigo 38º dispõe que, "em cada porto, e relativamente à zona portuá­ria respectiva, só pode existir um único organismo de gestão de toda a mão-de-obra portuária local". E o artigo 39º prevê a associação dos OGMOP em federações.

O artigo 40º fixa a competência das administra­ções e juntas autónomas dos portos relativamente aos operadores por­tuários (nº 1), aos trabalhadores portuários (nº 2) e aos orga­nismos de gestão de mão-de-obra (nº 3). E o artigo 41º prevê a constituição de uma secção especializada nos respecti­vos conse­lhos consultivos para assuntos relativos ao trabalho portuário, com a competência definida no seu nº 4.

Os artigos 42º, 43º e 44º ocupam-se das contra-ordenações e respectivas sanções.

Das disposições finais e transitórias destacam-se: o artigo 45º, que remete para portaria as "normas de execução das matérias referentes ao operador portuário", bem como a "re­gulamentação das matérias referentes ao trabalhador portuário e ao OGMOP"; e o artigo 51º, que revoga, entre outros diplomas, o Decreto-Lei nº 282-B/84, já atrás referido.

4.2. A Portaria nº 481/90, emitida "nos termos dos artigos 7º e 45º do Decreto-Lei nº 151/90", já referenciados, estabelece "a regulamentação dos requisitos para o licenciamen­to e exercí­cio da actividade de operador portuário, bem como as obrigações e fiscalização a que essa actividade se encontra adstrita", como se lê no seu considerando.

É constituída por 3 capítulos, subordinados às seguintes epígrafes: do licenciamento (nºs. 1º a 8º), das obri­gações (nºs. 9º a 16º) e da fiscalização (nºs. 17º a 20º).

No capítulo I, em que se regulam o pedido de li­cença (requisitos e documentos que devem instruí-lo) e respec­tivo despacho (de deferimento ou indeferimento), contêm-se duas normas que importa realçar: a do ponto 2 do nº 1º, segundo a qual "o exercício da actividade de operador portuário deverá constituir o objecto social exclusivo da entidade prevista no número anterior [isto é, a "entidade que pretende exercer a actividade de operador portuário"]"; e a do nº 8º, que exige ao operador portuário, "como requisito necessário ao licencia­mento e ao exercício da actividade", um determinado "capital realiza­do", variável conforme os portos (Lisboa, Douro e Lei­xões, Se­túbal e outros portos).

No capítulo II, estabelecem-se, entre as obriga­ções a que fica sujeito o operador portuário: a de prestar cau­ção, de montante variável conforme o porto em que exerça a sua activi­dade (nº 10º); a de celebrar os "contratos de seguro le­gal­men­te obrigatórios para o exercício da sua actividade, de­signada­mente os necessários à cobertura dos danos referidos no artigo 10º do Decreto-Lei nº 151/90" (nº 12º); e a de satisfa­zer às condições de higiene, prevenção e segurança fixa­das pelo organismo de gestão de mão-de-obra (nº 13º). E o nº 15º estabe­lece: "O re­gisto do operador portuário no respectivo OGMOP efectuar-se-á com a exibição da respectiva licença, sem neces­sidade de qual­quer outra formalidade, além das fixadas nos seus estatutos".

4.3. A Portaria nº 580/90 compõe-se de 3 capítulos.

O capítulo I (nºs. 1º a 6º) trata dos organismos de gestão de mão-de-obra portuária, definindo os seus objecti­vos (nº 1º), competência (nº 2º) e estrutura orgânica (nºs. 3º a 5º) e remetendo para os respectivos estatutos ou pacto social o regime de extinção e destino do activo e passivo des­ses orga­nismos (nº 6º).

O capítulo II (nº 7º) ocupa-se do título de clas­sificação profissional do trabalhador portuário, determi­nando que ele seja visado pelo organismo de gestão de mão-de-obra.

O capítulo III (nº 8º) regulamenta a admissão dos trabalhadores.

4.4. O Decreto-Lei nº 282-B/84, que anteriormente ao Decreto-Lei nº 151/90 definia operações portuárias e esta­belecia o regime jurídico dos operadores portuários, era cons­tituído por 23 artigos: artigo 1º - definições; artigo 2º - realização das operações portuárias; artigo 3º (sem epígrafe); artigo 4º - licenciamento; artigo 5º - competência da autori­dade portuária; artigo 6º - requisitos a satisfazer pelos ope­radores portuários; artigo 7º - caducidade da licença; artigo 8º - tarifas; artigo 9º - comissão de tarifas; artigo 10º - (sem epígrafe); artigo 11º - direcção técnica da operação por­tuária; artigo 12º - responsabilidade do operador portuário - princípio geral; artigo 13º - responsabilidade perante a auto­ridade portuária; artigo 14º - responsabilidade perante a al­fândega; artigo 15º - utilização de instalações na área por­tuária; artigo 16º - informações a prestar pelos operadores portuários; artigo 17º - infracções; artigo 18º - exercício não licenciado da actividade; artigo 19º - destino das verbas por aplicação de coimas; artigos 20º, 21º, 22º e 23º - to­dos subor­dinados à epígrafe "disposições finais e transitó­rias".

O artigo 23º revogou o Decreto-Lei nº 46/83.

4.5. O Decreto-Lei nº 46/83 era o diploma que, antes do Decreto-Lei nº 282-B/84, estabelecia as condições de acesso à actividade de operador portuário.

Depois de, no artigo 1º, dizer o que se conside­ravam operações portuárias para os efeitos desse Decreto-Lei, definia no artigo 2º operadores portuários como sendo "as so­ciedades ou empresas públicas licenciadas exclusivamente para o exercício das operações portuárias referidas no artigo 1º". E no nº 1 do artigo 7º - para só referir as normas postas em cau­sa pelo Provedor de Justiça - dispunha que "o licenciamento dos operadores portuários depende da satisfação de requisitos a definir em decreto regulamentar, nomeadamente no que se refere à natureza jurídica, capacidade técnica, económica e financeira dos requerentes".

4.6. O Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M, adaptando à Região Autónoma da Madeira o regime jurídico da ope­ração portuária, editado ao abrigo da alínea d) do nº 1 do ar­tigo 229º da Constituição e da alínea b) do artigo 33º do De­creto Lei nº 318-D/76, de 30 de Abril, está dividido em 4 capí­tulos.

O capítulo I - disposições gerais tem 10 arti­gos subordinados às seguintes epígrafes: artigo 1º - autorida­de portuária; artigo 2º - organismo de gestão de mão-de-obra por­tuária; artigo 3º - licenciamento; artigo 4º - requisitos; ar­tigo 5º - admissão; artigo 6º - inscrição; artigo 7º - título de qualificação profissional; artigo 8º - caducidade, suspen­são, revogação; artigo 9º - contingente e contingente co­mum; artigo 10º - produto das coimas.

O capítulo II - do organismo de gestão de mão-de-obra portuária é formado por 6 artigos, subordinados às se­guin­tes epígrafes: artigo 11º - natureza e objecto; artigo 12º - estatutos; artigo 13º - fiscalização; artigo 14º - obriga­ções; artigo 15º - exclusivo; artigo 16º - federações.

O capítulo III - da Direcção Regional de Portos é constituído por 2 artigos, que têm as seguintes epígrafes: ar­tigo 17º - competências; artigo 18º - secção especializada. O primeiro define a competência da Direcção Regional dos Portos relativamente aos operadores portuários, aos trabalhadores por­tuários e ao organismo de mão-de-obra; o segundo prevê o funci­onamento de uma secção especializada junto da Direcção Regional de Portos, no âmbito da autoridade portuária.

O capítulo IV - disposições finais e transitórias contém 6 artigos: artigo 19º - regulamentação; artigo 20º - regulamentos de exploração; artigo 21º - tabela de preços indi­cativos e IGAP [indicadores de gestão da actividade portuária]; artigo 22º - trabalhadores portuários, operadores portuários e orga­nismo de gestão do trabalho portuário; artigo 23º - traba­lha­dores portuários do contingente comum; artigo 24º (sem epí­gra­fe, refere-se à entrada em vigor).

5. Acontece, porém, que, na pendência do presente pedido de fiscalização abstracta sucessiva de constitucionali­dade das normas acabadas de identificar, foi publicada a Lei nº 1/93, em 6 de Janeiro e então tudo se veio a modificar, substituindo-se os regimes jurídicos do trabalho e das opera­ções portuárias.

É o que, em síntese, se passa a ponderar, nos pon­tos de maior relevância, para se ver o alcance da revogação daqueles regimes jurídicos, porque de verdadeira e expressa/ou tácita revogação se trata, como se verá.

Aquela Lei nº 1/93, de 6 de Janeiro, autorizou o Governo a rever, quer o regime jurídico do trabalho portuário, quer o das operações portuárias.

No uso dessa autorização, foram publicados, res­pectivamente no que toca àquelas matérias, os Decretos-Leis nºs 280/93, de 13 de Agosto e 298/93, de 28 do mesmo mês (comple­mentados já por diplomas regulamentares posteriores) e com en­trada em vigor no dia 1 de Novembro de 1993 (artigos 25º e 38º daqueles Decretos-Leis).

O Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio, foi revo­gado expressamente pelo primeiro daqueles diplomas (artigo 24º, alínea b)), assim como foram igualmente revogadas as Portarias nºs 481/90 e 580/90 (alínea c) do mesmo artigo 24º).

A autorização foi dada, como se lê no artigo 1º, alínea e) daquela lei, e no que toca à operação portuária, no sentido de o Governo entregar, "em exclusivo, às empresas de estiva as actividades de movimentação de cargas nos cais públi­cos e nas áreas portuárias não concessionadas".

Por sua vez, o artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 298/93 veio estabelecer:

"Os titulares de direitos de uso privativo de parcelas do domínio público, de concessões de exploração de bens dominiais, de concessões de serviço público ou de obras públicas podem rea­lizar livremente, na área que lhes está afecta, operações de movimentação de cargas, desde que as mercadorias provenham ou se destinem ao seu próprio estabelecimento industrial e as opera­ções se enquadrem no exercício normal da acti­vidade prevista no respectivo título deuso pri­vativo ou no objecto da concessão".

Destas disposições resulta, pois, que as empresas titulares de direitos e de concessões previstos naquele nº 1 do artigo 5º não ficam proibidas de exercer a actividade de "ope­radores portuários". Mister é que a exerçam dentro do condicio­nalismo imposto em tal preceito.

Este diploma diverge, pois, do Decreto-Lei nº 151//90, que, no seu artigo 2º, nº 1, estabelecia que "operadores portuários são as sociedades exclusivamente licenciadas para o exercício das actividades portuárias" referidas no artigo 1º.

Aquele preceito restringia o direito a tal iniciativa, uma vez que permitia o exercício da actividade portuária apenas às entidades licencia­das exclusivamente para o efeito, arredando dessa actividade as empresas titulares de cais privativos (terminais especializa­dos).

Ora, o legislador de 1993 veio permitir que também os titulares daqueles direitos e concessões possam exercer ope­rações portuárias.

E mais ainda.

Embora a actividade de movimentação de cargas [que integra genericamente a noção de "Operação portuária" (cfr. artigo 2º, alínea a)] seja prestada mediante concessão de ser­viço público a empresas de estiva (artigo 3, nº 2, alínea a)) e estas assumam a forma de sociedades comerciais (artigo 8º do mesmo diploma), certo é que na realização de operações portuá­rias podem também participar as cooperativas, desde que a sua actividade consista exclusivamente na cedência de trabalhadores para o exercício das diferentes tarefas portuárias ou movimen­tação de cargas (cfr. artigos 2º, alínea c) e 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/93).

O diploma parece tentar um equilíbrio na defesa dos interesses, por um lado, das sociedades comerciais e, por outro, das cooperativas.

Também o Decreto-Lei nº 298/93 veio definir os requisitos de que depende o licenciamento da prestação ao pú­blico da acti­vidade portuária (artigos 9º e seguintes), contra­riamente ao Decreto-Lei nº 151/90, que remetia para portaria tal definição e que constava da Portaria nº 481/90.

Ao enunciar de uma forma tão pormenorizada tais requisitos, terá o legislador querido estabelecer "critérios suficientemente densos" (cfr. Parecer de Gomes Canotilho, pág. 11), de forma a garantir a objectividade e igualdade no licen­ciamento.

Por seu turno, não se encontra no Decreto-Lei nº 280/93, em matéria de regime jurídico do trabalho portuário, nenhum preceito idêntico ao do nº 2 do artigo 32º do Decreto--Lei nº 151/90: não se retiram aos operadores por­tuários, passando-os para os organismos de gestão de mão-de-obra, os poderes que a lei geral do trabalho lhes atribui como entidade empregadora, relativamente aos seus trabalhadores.

Reforça-se, assim, a estabilidade do vínculo labo­ral à entidade empregadora e extingue-se o regime de inscrição e de exclusivo do trabalho portuário.

O referido Decreto-Lei já não impõe a existência dos organismos de gestão de mão-de-obra portuária; permite mes­mo (embora não a torne obrigatória) a transformação deles em empresas de trabalho portuário (artigo 12º, nº 1).

Tais organismos deixaram de ter o monopólio da inscrição obrigatória do trabalhador, da sua admissão e da emissão de qualificação profissional.

Como já se referiu, os regimes de inscrição e de exclusivo dos trabalhadores portuários inscritos são extintos (artigo 11º, nº 1). A carteira profissional é emi­tida a reque­rimento do trabalhador (artigo 11º, nº 2).

É, pois, toda uma realidade do mundo do trabalho portuário e da gestão da mão-de-obra portuária que em bloco termina e é substituída por uma realidade nova, por aplicação das normas legais e regulamentares ora em vigor (a "nova disci­plina de relações de trabalho portuário" de que fala o preâmbu­lo do Decreto-Lei nº 280/93, ou as "profundas alterações intro­duzidas no enquadramento legislativo do trabalho portuário", na linguagem do preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 2/94, de 28 de Janeiro, editado ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 9º daquele Decreto-Lei).

6. O mesmo discurso pode agora transpor-se para o Processo incorporado nº 45/91, tendo por objecto as normas do Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M, de 21 de Dezembro, que adaptou à Região Autónoma da Madeira o regime jurídico da operação portuária constante do ora revogado Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio.

É que, de igual modo, aquele Decreto Regulamentar, foi substituído pelos Decretos Legislativos Regionais nºs 18//94/M e 22/94/M, de 8 e 13 de Setembro de 1994, ambos aprovados em sessão plenária da Assembleia Legislativa Regional da Madei­ra, de 14 de Julho de 1994.

O Decreto Legislativo Regional nº 18/94/M, reconhecendo no seu preâmbulo que o "regime jurídico das opera­ções portuárias foi revisto pelo Decreto-Lei nº 298/93, de 28 de Agosto", dispõe no artigo 1º:

"Na aplicação, à Região Autónoma da Madeira do regime jurídico das operações portuárias esta­belecido pelo Decreto-Lei nº 298/93, de 28 de Agosto, ter-se-ão em conta as adaptações de carácter orgânico constantes dos artigos se­guintes."

Por seu turno, o Decreto Legislativo Regional nº 22/94/M, referindo no seu preâmbulo o "novo regime jurídico do trabalho portuário" e a "nova disciplina de trabalho portuá­rio", dispõe no artigo 1º:

"Na aplicação à Região Autónoma da Madeira do regime jurídico do trabalho portuário, estabe­lecido pelo Decreto-Lei nº 280/93, de 13 de Agosto, ter-se-ão em conta as adaptações de carácter orgânico constantes dos artigos se­guintes."

Ora, visando o Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M, em causa nos presentes autos, adaptar à Região Autóno­ma da Madeira o regime jurídico da operação portuária ("torna- -se necessário garantir a exequibilidade do regime jurídico con­tido no Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio" e "introduzir os ajustamentos considerados necessários, definindo as entidades que na Região Autónoma irão executar o disposto no Decreto-Lei nº 151/90, de 15 de Maio", conforme se lê no seu preâmbulo), o seu suporte desapareceu com a revogação expressa naquele Decreto-Lei nº 151/90 e daí a necessidade de serem emitidos os actuais e seguintes Decretos Legislativos Regionais nº 18/94/M e 22/94/M.

Com o que se operou uma revogação tácita do primi­tivo Decreto Regulamentar Regional nº 23/90/M.

7. De tudo isto decorre que a primeira questão que deve colocar-se é a do não conhecimento dos pedidos do Provedor de Justiça, relativamente ao processo principal e ao processo incorporado, quanto a todas as normas neles identificados, por falta de interesse jurídico relevante.

É certo que se pode "considerar - como se lê no acórdão nº 806/93, publicado na II Série do Diário da Repúbli­ca, nº 24, de 29 de Janeiro de 1994 - jurisprudência pacífica deste Tribunal Constitucional (cfr., entre outros, os Acórdãos nº 73/90, nº 135/90 e nº 213/92, todos publicados no Diário da República, II Série, de, respectivamente, 19 de Julho e 7 de Setembro de 1990 e de 18 de Setembro de 1992) que a revogação de uma norma não faz cessar, ipso facto, a possibilidade de fiscalização abstracta da sua constitucionalidade, nem tão pou­co faz desaparecer necessariamente a utilidade dessa fiscaliza­ção. Com efeito, enquanto a revogação dispõe, em princípio, de uma eficácia prospectiva (ex nunc), a declaração de inconstitu­cionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva (ex tunc), podendo assim haver interesse na elimi­nação dos efeitos jurídicos produzidos medio tempore, isto é, no período de vigência da norma sob sindicância".

Mas, talqualmente acrescenta o mesmo acórdão nº 806/93, "o Tribunal também tem dito ( cfr., entre outros, o já citado Acórdão nº 135/90 e ainda os Acórdão nº 415/89 e nº 465//91, estes dois últimos publicados na II Série do Diário da Re­pública, respectivamente, de 15 de Setembro de 1989 e de 2 de Abril de 1992 ) que não existe interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalida­de com força obrigatória geral naqueles casos onde não se vislumbre qualquer alcance prático em tal declaração por, se hipoteticamente tal declaração viesse a ter lugar, razões de segurança jurídica ou de equidade - tal como previsto no nº 4 do artigo 282º da Constituição - levarem à conclusão de que se impunha, de modo necessário, efectuar a limitação dos respecti­vos efeitos".

Ora, aplicando as referidas orientações jurispru­denciais ao caso vertente, tem de entender-se que não subsiste um interesse jurídico relevante ao conhecimento dos presentes pedidos.

É que, as normas - todas elas, sejam as 1990, se­jam as anteriores que eventualmente poderiam vir a ser repris­tinadas - cuja inconstitucionalidade é arguida pelo requerente já não subsistem no ordenamento jurídico. Elas foram revogadas, ou expressamente ou tacitamente, e substituídas por outras com um conteúdo diferente, como, de modo pontual e a título mera­mente exemplificativo, se deixou atrás registado.

Não oferecendo dúvidas que todo o regime jurídico do trabalho portuário e todo o regime jurídico das operações portuárias, refiram-se eles ao Continente ou à Região Autónoma da Madeira, está hoje contemplado em diplomas (legais, regula­mentares e regionais) totalmente novos, este Tribunal Constitu­cional não deixaria de usar da faculdade referida no nº 4 do artigo 282º, da Constituição, reportando os efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obriga­tória geral, fosse ela qual fosse, por razões de segurança ju­rídica, à data da publicação do acórdão no Diário da República. Pois que, ter-se-ia sempre de ressalvar os efeitos produzidos medio tempore pelas normas revogadas ou substituídas, quer no que toca aos trabalhadores portuários e à gestão de mão-de-obra nos portos portugueses, quer no que toca às operações portuá­rias e ao universo das empresas engajadas nessas operações (é o próprio requerente que alerta para "salvaguardar os direitos dos trabalhadores portuários" - fls. 293).

Assim sendo, e como ocorre in casu uma situação em que é patente a priori que "o Tribunal Constitucional, viria ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua desde logo o Tribunal pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito" (cfr. os citados Acór­dãos nºs 135/90, 415/89 e 465/91).

8. Termos em que, e DECIDINDO, não se toma conhecimento dos pedidos do requerente, relativa­mente a todas as normas por ele questionadas.

Lisboa, 8 de Março de 1995

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Monteiro Dinis

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Assunção Esteves

Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa