TC_19950115 · Tribunal Constitucional

Acórdão 115/95

ACÓRDÃO Nº 115/95

Proc. nº 154/94

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

1 - Em autos de execução fiscal para cobrança de dívidas à segurança social pendentes na 1ª Repartição de Finanças de Ponta Delgada, A. deduziu oposição à respectiva execução.

Em conformidade com o disposto no artigo 290º do Código de Processo Tributário, foi o processo remetido ao tribunal de 1ª instância competente, vindo depois o senhor juiz do Tribunal Tri­butário de 1ª Instância de Faro a proferir, em 16 de Fevereiro de 1993, o seguinte despacho:

"O artº 25º do Dec.-Lei nº 411/91 de 17/10, revogando ta­citamente o disposto no art. 154-c), do Código Processo Tri­butário (no que às instituições de previdência e segurança social respeita) veio estipular que `A representação das ins­tituições de previdência ou de segurança social nos tribunais tributários é exercida por representante do Ministério Públi­co'.

Ora, é nosso entendimento que a aludida norma porque in­serida em Dec.-Lei não consubstanciado em autorização legis­lativa conferida pela Assembleia da República ao governo, é organicamente inconstitucional.

Com efeito, estabelece o art. 168º, nº 1-q), da C.R.P. que, salvo autorização ao Governo, `É da exclusiva competên­cia da Assembleia da República legislar sobre ...Organização e competência dos tribunais e do Ministério Público ...'.

Ora, o citado decreto-lei que atribui ao Ministério Pú­blico competência para representar as instituições de previ­dência ou de segurança social nos tribunais tributários, não foi emanado da Assembleia da República nem resultou de auto­rização legislativa conferida ao Governo.

Assim sendo a aludida norma (artº 25º do Dec.-Lei 411/91 de 17/10) é inconstitucional e como tal, não poderá nem será aplicada por este Tribunal, atento o disposto no art. 207º da Constituição.

Face ao entendimento exposto, notifique-se o Ex.mo Procu­rador da República junto deste Tribunal, dado que a decisão proferida está sujeita a recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, atento o disposto no art. 280º, nº 1, a) e nº 3 da C.R.P. e artgs. 70º, nº 1 - a) e 72º, nº 1 - a) e nº 3 da Lei 22/82 de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional)".

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2 - Deste despacho, em obediência ao disposto nos arti­gos 280º, nº 1, alínea a) e 5 da Constituição e 70º, nº 1, alínea a) e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, trouxe o Minis­tério Público recurso obrigatório a este Tribunal.

Nas alegações depois oferecidas o senhor Procurador-Geral Adjunto formulou o seguinte quadro de conclusões:

"1ª - Desde a vigência da Constituição de 1976 e nos ter­mos do artigo 168º, nº 1, alínea q) (redacção actual) consti­tui maté­ria da exclusiva competência da Assembleia da Repú­blica legislar sobre a organização e competência do Ministé­rio Público;

2ª - Deste modo, a atribuição legal, em termos inovatóri­os, de competências adicio­nais ao Ministério Público (tal como a reti­rada de competência que lei anterior lhe cometes­se), nos termos previstos na alínea n) do nº 1 do artigo 3º e na alínea f) do nº 1 do artigo 5º da Lei Orgânica do Ministé­rio Público (Lei nº 47/86, com as modificações introdu­zidas pela Lei nº 23/92), sempre que resulte de diploma posterior à vigência da Consti­tuição da República Portuguesa, depen­de da indispensável credencial parlamentar, sob pena de inconstitu­cionalidade orgânica.

3ª - O artigo 25º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outu­bro, ao atribuir ao Ministério Público a representação dos inte­resses patrimoniais das instituições de pre­vidência no processo tributário, colide com o sistema instituído pelo Código de Processo Tributário (artigos 41º e 42º, alínea c)) e pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ar­tigos 72º a 74º), que assentam numa diferenciação funcional entre as estru­turas do Ministério Público e da representa­ção da Fazenda Pública, a esta competindo o patrocínio em juízo dos interesses tributá­rios de que são sujeitos a Administra­ção Fiscal e as demais pessoas colectivas públi­cas.

Termos em que deverá confirmar-se a decisão recorri­da, no que respeita ao juízo de inconstitucionalidade orgânica da norma desaplicada".

O recorrido não contralegou.

Passados os vistos legais, cabe agora apreciar e deci­dir. E decidir, concretamente, por ser esse o objecto do recurso, se a norma do artigo 25º do Decreto-Lei nº 411/91, sofre do vício de inconstitucionalidade.

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II - A fundamentação

1 - O Decreto-Lei nº 513/76, de 3 de Julho, introduziu, no âmbito da segurança social, a possibilidade de ser autorizado o pagamento em prestações das contribuições em atraso, admitindo-se, pela primeira vez, a inexigibilidade dos juros de mora para com as empresas que recuperassem a sua dívida em curto prazo.

A alteração das condições económico-financeiras entre­tanto verificadas conduziu a que se adequasse o sistema de recu­peração de dívidas à nova realidade, aprovando-se para tanto o Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, no qual se consagrou como princípio geral que a autorização ou o acordo extrajudicial para a regularização da dívida não são permitidas, salvo em condições excepcionais, devidamente explicitadas e que respeitem os efeitos úteis dos mecanismos de viabilização acessíveis às empresas em recuperação (cfr. a respectiva nota preambular).

Este diploma dispõe de sete capítulos, assim sucessiva­mente epigrafados: Capítulo I (Regularização da dívida à segurança social); Capítulo II (Garantias); Capítulo III (Causas de extinção da dívida para além do cumprimento); Capítulo IV (Situação contri­butiva regularizada); Capítulo V (Não cumprimento); Capítulo VI (Fiscalização) e Capítulo VII (Disposições transitórias e finais).

Neste último capítulo insere-se o preceito do artigo 25º que dispõe da seguinte formulação:

Artigo 25º

(Representação nos tribunais tributários)

A representação das instituições de previdência ou de se­gurança social nos tribunais tributários é exercida por re­presentante do Ministério Público.

No entendimento do recorrente, esta norma inscrita em diploma editado pelo Governo ao abrigo do disposto no artigo 201º, nº 1, alínea a) da Constituição, isto é, no exercício de competên­cia legislativa própria para "fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República" assume-se como claramente inovatória no que respeita à competência atribuída ao Ministério Público, sofrendo por isso de inconstitucionalidade orgânica.

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2 - Nos termos do artigo 221º, nº 1, da Constituição, compete ao Ministério Público "representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar".

Mais do que uma específica norma de competência assume-se este preceito como regra definitória daquele órgão do Estado, estruturada a partir das diversas áreas em que se analisam as fun­ções ali elencadas.

Todavia, se bem que o texto constitucional não concretize de forma directa e acabada qual seja a precisa dimensão das competências do Ministério Público, não deixou de impor uma qualificada exigência para o respectivo processo legislativo em termos de, como decorre do artigo 168º, nº 1, alínea q), as matérias respeitantes à sua organização e competência se inscreverem, salvo autorização ao Governo, na área da competência legislativa reservada da Assembleia da República.

Na decorrência desta imposição constitucional veio a ser aprovada, em substituição da Lei nº 39/78, de 5 de Julho - a pri­meira lei orgânica do Ministério Público na vigência da Constitui­ção de 1976 - a Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público) que, com as alterações introduzidas pela Lei nº 23/92, de 20 de Agosto, constitui, na actualidade, o quadro normativo essencial da estrutura organizatória e funcional do Mi­nistério Público assim como do regime estatutário dos respectivos magistrados.

No específico domínio da competência, o único que aqui importa considerar, prescreve a Lei nº 47/86, no artigo 3º, nº 1, alínea a) pertencer especialmente ao Ministério Público a representação do Estado, das regiões autónomas, das au­tarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta, nos termos do artigo 5º.

E este último preceito, particularmente importante para a diluci­dação da matéria em apreço, dispõe assim:

Artigo 5º

(Intervenção principal e acessória)

1 - O Ministério Público tem intervenção principal nos processos:

a) Quando representa o Estado;

b) Quando representa as regiões autónomas e as autar­quias locais;

c) Quando representa incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta;

d) Quando exerce o patrocínio oficioso dos trabalhado­res e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social;

e) Nos inventários obrigatórios;

f) Nos demais casos em que a lei lhe atribua competên­cia para intervir nessa qualidade.

2 - Em caso de representação de região autónoma ou de au­tarquia local, a intervenção principal cessa quando for cons­tituído mandatário próprio.

3 - Em caso de representação de incapazes ou de ausentes em parte incerta, a intervenção principal cessa se os res­pectivos representantes legais a ela se opuserem por requeri­mento no processo.

4 - O Ministério Público intervém nos processos acessoria­mente:

a) Quando, não se verificando nenhum dos casos do nº 1, sejam interessados na causa as regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públi­cas, pessoas colectivas de utilidade pública, inca­pazes ou ausentes;

b) Nos demais casos previstos na lei.

Cabe assim ao Ministério Público a função de representa­ção judicial do Estado a qual é exercida através de intervenção processual como parte principal, ou intervenção principal, para utilizar a terminologia utilizada naquele normativo.

Mas, será que esta função representativa cometida ao Ministério Público pela sua Lei Orgânica, abrange as instituições de previdência ou de segurança social, "pessoas colectivas de di­reito público" constitutivas do "sector operacional do aparelho administrativo da segurança social [artigo 7º, nº 2, da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto (Lei de Segurança Social)]?

Tem-se entendido que a representação judicial do Estado, nomeadamente no âmbito da jurisdição cível, visa, sobretudo, o chamado Estado-Administração que corresponde à noção restrita de Estado, enquanto pessoa colectiva que, para efeitos de direito interno corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Colectividade.

Com efeito, enquanto numa acepção lata se pode definir o Estado como "uma comunidade que em determinado território prossegue com in­dependência e através de órgãos constituídos por sua vontade, a realização de ideais e interesses próprios, constituindo uma pes­soa colectiva de Direito internacional", já numa acepção restrita se pode dizer que corresponde "à pessoas colectiva de direito pú­blico interno que no seio da comunidade referida na primeira acep­ção e para efeitos internos tem o Governo por órgão".

Mas, no plano do Estado-Administração a par das atribui­ções estaduais guardadas para a sua administração directa "sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa", outras atribuições existem cujo desempenho a lei incumbe a "pessoas colectivas de direito público distintas do Estado mas que a este ficam ligadas nos termos de se poder falar numa administra­ção indirecta pelo mesmo Estado".

Trata-se de serviços administrativos que poderiam estar integrados na pessoa colectiva de fins múltiplos, que é o Estado, "mas que a lei, para maior facilidade de gestão erige em pessoas colectivas cada qual com seus fins especiais".

E estes serviços podem ser entregues a entes personali­zados, pessoas colectivas, que exercem indirectamente uma parcela de administração pública económica, assistencial, hospitalar, edu­cacional, social, etc. (cfr. sobre esta matéria, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10º edição, Tomo I, pp. 185 e ss., Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, pp. 30 e ss. e Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional, vol. I, pp. 108 e ss.).

Ora, existe pacífico entendimento doutrinal no sentido de que, por força do estatuído na Lei nº 47/86, o Ministério Pú­blico apenas exerce a representação orgânica do Estado-Administra­ção nos casos em que este seja parte [alínea a) do nº 1 do artigo 5º] e, a título facultativo, o patrocínio judiciário das regiões autónomas e das autarquias locais [alínea b) do nº 1 e nº 2 do mesmo preceito].

E não pode extrair-se qualquer argumento oponível a esta visão das coisas, da estatuição contida na alínea f) do nº 1 do citado artigo 5º, a coberto da qual poderá ser deferida ao Minis­tério Público a representação ou patrocínio em juízo de outros serviços públicos personalizados quando tal competência lhe seja explicitamente atribuída por lei.

E não pode porque, nas situações aí subsumíveis, a ver­dadeira fonte normativa da competência do Ministério Público será o diploma que institui e regula o instituto ou serviço público personalizado e não já a Lei Orgânica do Ministério Público, que naquela disposição se limita a considerar não taxativa a enumera­ção das situações ali elencadas.

Simplesmente, tendo em conta a exigência constitucional que garante às matérias respeitantes à organização e competência do Ministério Público [artigo 167º, alínea j) da versão originária e artigo 168º, nº 1, alínea g) do texto actual da Constituição] a reserva legislativa da Assembleia da República, há-de dizer-se que o alargamento da competência atribuída ao Ministério Público pela sua Lei Orgânica terá necessariamente de constar de preceito legal inserido em diploma dimanado do Parlamento ou parlamentarmente autorizado, sob pena de incorrer um vício de inconstitucionalidade orgânica.

Ora, a norma do artigo 25º do Decreto-Lei nº 411/91, ao atribuir ao Ministério Público, nos tribunais tributários, a "re­presentação das instituições de previdência ou de segurança soci­al" traduz um manifesto alargamento da sua competência no domínio da função representativa tanto no que respeita à Lei nº 47/86, como ao Código de Processo Tributário.

Vejamos porque.

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2 - Desde logo, as instituições de previdência ou de se­gurança social configuram-se como pessoas colectivas de direito público, juridicamente diferenciadas e distintas do Estado-Admi­nistração, não valendo quanto a elas a regra contida nos artigos 3º, nº 1, alínea a) e 5º, nº 1, alínea a), em termos de o Ministé­rio Público lhes dever assegurar representação através de interven­ção principal.

Segundo António da Costa Neves Ribeiro, O Estado Nos Tribunais, Coimbra, 1985, pp. 51 e 52, a representação dos serviços integrados e personalizados da Administração é assegurada do modo seguinte:

"Quando os serviços são personalizadas a sua gestão imediata tal como a sua representação em juízo, cabem aos órgãos esta­tutários ou institucionais próprios. Mas, tratando-se de ser­viços integrados, a sua gestão, cabe, em geral, ao Governo, como órgão superior da administração pública, assumindo o Mº.Pº. a respectiva representação em juízo, em nome da pes­soas jurídica do Estado.

É doutrina assente que o Mº.Pº. só representará os primeiros - forma de administração personalizada - quando o diploma institucional dos respectivos interesses a prosseguir, confe­rir a representatividade um juízo à pessoa institucionaliza­da, através do Mº.Pº. - matéria, aliás, que é da competência da Assembleia da República, art. 168º, q), da Constituição".(cfr. também a propósito desta matéria, os Pareceres da Procuradoria-Geral da República publicados no Boletim do Ministério da Justiça, nºs 300, 308, 324 e 325, a pp., respectivamente, 123 e ss., 56 e ss., 384 e ss. e 284 e ss.).

Ora, não só a Lei Orgânica do Ministério Público não serve de credencial à regra inovatória de competência contida na norma desaplicada, como esta se desvia abertamente do regime de intervenção do Ministério Público no ordenamento processual tributário.

Com efeito, no Decreto-Lei nº 154/91, de 21 de Abril, que aprovou o Código de Processo Tributário, logo se assinalou o facto de "a Fazenda Pública dispor de um representante próprio nos tribunais tributários vocacionados para intervir na especificidade das maté­rias judiciais fiscais e de a Constituição apenas reservar ao Mi­nistério Público a competência para acusar em matéria criminal, a qual é, nos termos constitucionais preservada".

E ao dispor em matéria de competência no processo tribu­tário, o código aprovado por aquele diploma, no que aqui interessa reter, prescreve assim:

Artigo 41º

(Competência do Ministério Público)

1 - Cabe ao Ministério Público a defesa da legalidade, a promoção do interesse público e a representação dos ausentes, incertos e incapazes.

2 - ......................................................

Artigo 42º

(Competência do Representante da Fazenda Pública)

1 - Compete ao representante da Fazenda Pública nos tribu­nais tributários:

......................................................

c) A representação da administração fiscal ou de qual­quer outra entidade pública no processo de execução fiscal;

.......................................................

Da leitura conjugada destes preceitos verifica-se que ao Ministério Público, nas causas pendentes nos tribunais tributá­rios, apenas pertence o exercício das funções de fiscalização e defesa da legalidade e do interesse público, bem como a represen­tação (através de intervenção principal) de ausentes, incertos e incapazes.

Mas não é já da sua competência a promoção do interesse patrimonial da administração fiscal e das demais pessoas colecti­vas públicas cujos direitos - como acontece com as instituições de segurança social - sejam efectivadas através dos tribunais tribu­tários, pois que a representação destas entidades acha-se cometida ao representante da Fazenda Pública.

Aliás, como bem se assinala na alegação do senhor Procurador-Geral Adjunto, o Código de Processo Tributário, desen­volveu e aplicou o sistema já consagrado do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril (emitido no uso da autorização legislativa conferida pela Lei nº 29/83, de 8 de Setembro) baseado na diferenciação en­tre o Ministério Público e a figura do representante da Fazenda Pública - entidade estruturalmente diversa do Ministério Público, competindo-lhe a defesa dos legítimos interesses da Fazenda Públi­ca (artigo 72º) e gozando dos poderes e faculdades estabelecidas nas leis de processo (artigo 74º), podendo recorrer e intervir nos recursos, em patrocínio da Fazenda Pública, na posição de recor­rente ou recorrida e sendo notificado pela mesma forma que o Mi­nistério Público (artigo 131º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribu­nais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho).

Deste modo, o sistema de representação das instituições de segurança social resultante do artigo 25º do Decreto-Lei nº 411/91, para além de se revelar contraditório com a cisão operada pelo Código de Processo Tributário, entre as competências atribuí­das ao Ministério Público e ao representante da Fazenda Nacional - sendo de todo incoerente impor ao Ministério Público, nos tribu­nais tributários, o patrocínio judiciário das instituições de pre­vidência ou de segurança social quando a prossecução dos interes­ses patrimoniais da própria administração fiscal foi confiada a diversa entidade (o representante da Fazenda Nacional) - introduz uma clara inovação no âmbito da competência do Ministério Público, sem para tanto dispor da imprescindível autorização legislativa, o que não pode deixar de acarretar a sua inconstitucionalidade orgânica.

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar, no que à questão de constitucionalidade respeita, a sentença recorrida.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 1995

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão, apenas com a reserva da sua compatibilização com o modo como, noutra oportunidade, tenho entendido e venho entendendo o alcance da reserva do artigo 168º, nº 1, alínea q) da Constituição - o que não pude, neste momento, verificar detidamente)