23/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 110/95

Processo nº 23/93 ACÓRDÃO Nº 110/95

1ª Secção

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A Sociedade C..., S.A., com sede em Lisboa, impugnou judicialmente a decisão do vereador com competência delegada da Câmara Municipal de Lisboa, de 31 de Março de 1992, que lhe aplicou a coima de 400.000$00 por, em 31 de Agosto de 1991, ter procedido, nesta cidade, ao despejo do entulho proveniente de obras em terreno municipal, sem licença, o que constitui infracção ao disposto na alínea a) do artigo 35º do Edital Camarário nº 112/90, de 28 de Dezembro, punível pelo nº 4 do artigo 40º do mesmo diploma, com a coima de 40.000$00 a 100.000$00 por metro cúbico ou fracção.

Remetido o respectivo processo ao Tribunal de Polícia de Lisboa, procedeu-se a audiência de julgamento, em 10 de Dezembro de 1992, tendo o Senhor Juiz recusado a aplicação daquele artigo 40º, nº 4, por violar o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição da República (CR), na medida

em que estabelece um mínimo de coima superior a 500$00 e um máximo que, sendo variável, pode ultrapassar os 6.000.000$00.

Do assim decidido foi oportunamente interposto recurso pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 280º, nº 1, alínea a), da CR, e 70º, nº 1, alínea a), e 72º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

2.- Neste Tribunal apenas alegou o Ministério Público que assim rematou os seus considerandos:

"1º- Os montantes mínimos e máximos das coimas a prever nos regulamentos municipais devem respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social de proveniência autárquica, constante do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (alterado pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro) e do artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.

2º- Não envolve violação deste regime, não sendo, por isso, inconstitucional, a norma do nº 4 do artigo 40º do Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, na parte em que - para um caso como o dos presentes autos - fixa em 40.000$00 o limite mínimo da coima aplicável à contra-ordenação consistente no despejo de entulhos de construção civil em qualquer área pública do município prevista na alínea a) do artigo 35º do mesmo diploma.

3º- Termos em que deve conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade."

3.- Correram-se os vistos legais, baixaram os autos para análise de eventual aplicação da medida de amnistia prevista na Lei nº 15/94, de 11 de Maio - alínea ff) do seu ar­tigo 1º - e cumpre agora apreciar e decidir.

II

Constitui objecto do presente recurso a questão de constitucionalidade da norma do nº 4 do artigo 40º do Regulamento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa constante do Edital Camarário nº 112/90, publicado no Diário Municipal de 28 de Dezembro de 1990, na parte em que estabelece a quantia de 40.000$00, por metro cúbico ou fracção, como limite mínimo da coima aplicável à contra-ordenação prevista no artigo 35º, alínea a), do mesmo diploma, e consistente no despejo de entulhos de construção civil em qualquer área pública do município de Lisboa.

1.- Dispõe o artigo 35º do Regulamento mencionado:

"São proibidas no Município de Lisboa as seguintes condutas:

a) Despejar entulhos de construção civil em qualquer área pública do Município;

b) Despejar entulhos de construção civil em qualquer terreno privado sem prévio licenciamento Municipal e consentimento do proprietário."

E, por sua vez, comina o artigo 40º, no seu nº 4:

"A violação ao disposto no artigo 35º constitui contra-ordenação punida com coima de 40.000$00 a 100.000$00 por metro cúbico ou fracção, e os responsáveis são obrigados a proceder à remoção dos entulhos no prazo máximo de 3 dias, findo o qual é aplicado um agravamento de 50% da coima".

1.2.- Ora, o Tribunal recorrido deu como provada matéria de facto subsumível àquele enquadramento legal, relativa a uma quantidade de entulho que não foi possível determinar.

Mas considerou a este respeito:

"O artigo 40º, nº 4, do citado Edital estabelece como mínimo da coima o valor de 40.000$00. Acresce que esse mínimo é variável em função da quantidade de entulho.

Este montante é manifestamente superior aos 500$00 estabelecidos no artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, o qual estabelece o mínimo geral das coimas.

Por outro lado, ao estabelecer também o máximo da coima variável, pode por essa via ultrapassar-se o limite imposto no artigo 21º, nº 2, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, bem como o estabelecido no artigo 17º, nº 3, do Decreto-Lei nº 433/82."

Considerou, então, o magistrado recorrido que a norma citada do nº 4 do artigo 40º viola o disposto naquele artigo 17º, nomeadamente ao fixar um mínimo superior a 500$00, assim alterando a moldura geral abstracta das coimas, recordando os Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs. 156/89 e 324/90 (publicados no Diário da República, II Série, de 22 de Março de 1989 e de 19 de Março de 1991, respectivamente) os quais, ao invocarem o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea d), da CR, sublinharam só à Assembleia da República, ou com sua autorização, ser lícito ultrapassar os limites mínimos e máximos das coimas previstas no artigo 17º, que devem obedecer a um quadro rígido com referência a valores taxativos dos montantes mínimos.

Ora, observou-se então, o citado artigo 40º, no seu nº 4, viola essa norma constitucional - e o regime geral na matéria, constante do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82 - "na medida em que estabelece um mínimo da coima superior a 500$00 e um máximo [que], sendo variável, pode ultrapassar os seis milhões de escudos (6.000.000$00)".

Assim ponderando, o Senhor Juiz entendeu que, no caso concreto, há a considerar, como mínimo da coima 500$00 e, como máximo, os 100.000$00, uma vez que não foi determinada a quantidade de entulho, deste modo não aplicando a norma em crise na parte ferida de inconstitucionalidade, condenando a arguida na coima de 50.000$00, além das custas do processo.

Como já houve oportunidade de registar, diferente opinião é a sustentada pelo Ministério Público nas suas alegações de recurso.

2.1.- Nos termos do artigo 242º da CR as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.

Este poder regulamentar independente, directamente oriundo da Lei Fundamental, constitui o cerne da autonomia local, tem, como limites, os enunciados no preceito constitucional e é concebido no âmbito da prossecução das respectivas atribuições autárquicas, para gestão dos interesses próprios (cfr., v.g., J.M.Sérvulo Correia, O Princípio da Legalidade Administrativa no Direito Português, Coimbra, 1987, pág. 264; J.C. Vieira de Andrade, "Autonomia regulamentar e Reserva de Lei" in - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, Coimbra, 1984, pág. 22 e nota 40; M.Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1980, pág. 114; J. Casalta Nabais, A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), Coimbra, 1990, pág. 80 e segs. (separata daqueles Estudos).

Na área em questão, importa considerar não só o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, conhecido por Lei das Autarquias Locais (LAL), diploma essencial no domínio das atribuições das autarquias locais e da competência dos respectivos órgãos, a conjugar, aliás, com os artigos 44º, nº 5, e 49º, nº 3, do Código Administrativo, como também ter presente a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, sobre as finanças locais, e o Decreto-Lei nº 488/85, de 25 de Novembro, que dispõe quanto a resíduos sólidos.

Assim, diz-nos, na parte que interessa, o artigo 2º da LAL (redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto):

"1- É atribuição das autarquias o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações res­pectivas e, designadamente:

d) À salubridade pública e ao saneamento básico;

i) À defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do res­pectivo agregado populacional;

Ora, o Decreto-Lei nº 488/85, ao estabelecer normas relativas à produção de resíduos sólidos, comete às câmaras municipais, isoladamente ou em associações, a competência para, além do mais, definirem os sistemas municipais destinados à remoção, tratamento e destino final dos resíduos sólidos urbanos (RSU) produzidos nas suas áreas de jurisdição e publicarem posturas sobre a recolha e transporte desses resíduos.

Competindo às assembleias municipais a aprovação de posturas e regulamentos [alínea a) do nº 2 do artigo 39º da LAL, na redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto], o artigo 21º da Lei nº 1/87, sob a epígrafe "coimas e multas" dispõe, por sua vez, o seguinte:

"1.- A violação de posturas e regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima.

2.- As coimas a prever nas portarias e regulamentos municipais e de freguesia não podem ser superiores, respectivamente, a dez vezes e uma vez o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, nem exceder o montante das que forem impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo.

Resulta do exposto a atribuição aos municípios de um conjunto de competências relacionadas com a gestão dos resíduos sólidos, sua reciclagem e eliminação, no âmbito de uma política geral de salvaguarda da salubridade pública e de protecção do meio ambiente que às autarquias interessa e incumbe defender e prosseguir, o que, nomeadamente, farão ao emitir posturas e regulamentos de natureza genérica e execução permanente, fixando coimas nos limites impostos pelo nº 2 do artigo 21º da Lei nº 1/87.

Resta, no entanto, apurar se o Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa traduz com suficiência o seu suporte habilitante, considerando o disposto no nº 7 do artigo 115º da CR e a observância da primariedade da lei e valores que lhe subjazem.

2.2.- Diz-nos, com efeito, o nº 7 do artigo 115º da CR que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Fala-se, a este respeito, do princípio da precedência da lei ou da primariedade da lei, que Gomes Canotilho considera um dos instrumentos utilizados pela Constituição "para restringir o amplo grau de liberdade de conformação normativa da administração, pouco compatível com um Estado de direito democrático" (cfr., Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pág. 924).

Colhe-se do confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º tratar-se de exigência a ser observada por todos os regulamentos, incluindo assim os do Governo, os emanados dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas e os dos órgãos próprios das autarquias locais, pois que, de um de outro modo estão todos ligados à lei que necessariamente precede cada um deles, sendo que o papel dessa lei precedente não é sempre o mesmo, como se observa no acórdão do Tribunal Constitucional nº 76/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 21 de Abril de 1988): umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar - será o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares - outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Visa-se com semelhante exigência, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, não só disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento, mas também garantir "a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático" (cfr., Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 516).

Não existe, assim, exercício de poder regulamentar sem fundamento numa lei anterior (cfr., o acórdão deste Tribunal nº 184/89, publicado no Diário da República, I Série, de 9 de Março de 1989).

Ora, a violação do dever de citação da lei habilitante gera vício de inconstitucionalidade formal.

A jurisprudência do Tribunal Constitucional mostra-se elucidativa, a este respeito: a essa conclusão não chegou apenas o citado acórdão nº 76/88 podendo citar-se, entre vários outros, os acórdãos nºs. 63/88, 307/88, 160/93 e 319/94, publicados no Diário da República, II Série, de 10 de Maio de 1988, I Série, de 21 de Janeiro de 1989 e II Série de 10 de Abril de 1993 e de 3 de Agosto de 1994, respectivamente.

No caso do acórdão nº 160/93 tratava-se de regulamento emanando por assembleia municipal no exercício das suas atribuições mas nele não constava qualquer indicação da norma ou normas que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, o que levou o Tribunal a concluir pela ilegitimidade constitucional do regulamento, em virtude de vício de ordem formal - a não citação expressa e, portanto, a não individualização do fundamento legal do regulamento.

E, ponderou-se, a inconstitucionalidade formal manter-se-ia, em nome dos interesses protegidos pela exigência constitucional, "ainda que se pudessem identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas das leis das autarquias locais que habilitaram o órgão autárquico a aprovar este regulamento".

2.3.- Quid juris no concreto caso?

Neste aspecto é evidente a deficiência que revela o Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, tornado público pelo Edital nº 112/90, uma vez que a única referência ao seu suporte habilitante consta do próprio corpo do seu arti­go 1º onde se diz:

"É da exclusiva responsabilidade da Câmara Municipal de Lisboa, nos termos do nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 488/85, de 25 de Novembro, planificar, organizar e promover a recolha, transporte, eliminação ou utilização dos Resíduos Sólidos Urbanos produzidos no Município de Lisboa, bem como dos detritos industriais e hospitalares que sejam passíveis dos mesmos processos de eliminação".

Ora, este diploma estabelece normas sobre os resíduos sólidos e a norma que o regulamento expressamente cita comete às câmaras municipais competência para, isoladamente ou em associações, definirem (além do mais) os sistemas municipais destinados à remoção, tratamento e destino final dos RSU produzidos nas suas áreas de jurisdição, elaborarem os respectivos projectos, de acordo com critérios de protecção da saúde pública e do ambiente, publicarem as posturas de recolha e transporte dos RSU e planificarem, organizarem e promoverem a recolha, transporte, eliminação ou utilização dos RSU produzidos nas suas áreas.

Consta, por sua vez, da acta da sessão extraordinária da Assembleia Municipal, realizada em 17 de Maio de 1990, ter esse órgão municipal aprovado por unanimidade "o Regulamento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa e respectivas Normas Técnicas sobre os Sistemas de Deposição de Resíduos Sólidos em Edifícios do Concelho de Lisboa, conforme proposta noventa e um / noventa, enviada à sua apreciação pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo do artigo trigésimo nono, número dois alínea a), do Decreto-Lei cem / oitenta e quatro de vinte e nove de Março".

Contém, assim, a mencionada acta, menção do suporte habilitante imediato do regulamento, com expressa evocação da lei definidora da competência subjectiva e objectiva para a sua emissão: a citada norma do artigo 39º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, que atribui competência às assembleias municipais para aprovação de posturas e regulamentos.

Estará satisfeita a exigência de identificação que, em cada caso, passa não só pelo controlo da habilitação legal de cada regulamento mas também pela garantia de segurança e transparência jurídicas (à luz da aludida principiologia do Estado de direito democrático)?

É certo que a redacção do regulamento revela incompleta consignação do seu fundamento legal, de modo a desde logo se precisarem as normas que à assembleia municipal conferem competência para o editar - ao invés do ocorrido com outros textos emanados do mesmo órgão quase contemporaneamente, como é o caso, por exemplo, do Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e Ocupação da Via Pública, constante do Edital Camarário nº 101/91 (publicado no Diário Municipal de 16 de Abril de 1991) onde, não obstante a omissão da matéria constitucional, logo se diz ter sido aprovado "ao abrigo do artigo 51º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e nos termos dos artigos 51º, nº 3, alínea a), e 39º, nº 2, do citado diploma legal e artigo 21º da Lei nº 1/87".

No entanto, pensa-se que a menção contida logo no artigo 1º do Regulamento e, bem assim, a mais completa, constante do livro das actas da Assembleia Municipal - cujo acesso sem dúvida é facultado aos destinatários das normas - respeitam minimamente o princípio da primariedade da lei, informam da lei habilitante e, como tal, garantem os valo­res de segurança e transparência que se pretendem acautelar.

Exactamente porque há um mínimo salvaguardado suficientemente, o caso vertente não é reconduzível aos de regulamentos que este Tribunal fulminou em atenção ao vício formal de que eram portadores - casos paradigmáticos dos acórdãos nºs. 163/93 e 319/94, de ausência integral de menções aos respectivos fundamentos legais.

Mas, sendo assim, importa conhecer do pedido.

3.1.- Este Tribunal já teve oportunidade, em numerosos arestos, de abordar a questão de fundo, traçando a linha de demarcação das competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.

O artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição (versão de 1982) dispunha como segue:

" 1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

[...]

d) Regime geral de punição [...] dos actos ilícitos de mera ordenação social [...]."

Significa isto que o Governo só pode editar normas que façam parte do regime geral das contra-ordenações, munido de autorização legislativa. Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral - isto é, sobre tudo o que não seja a definição da natu­reza do ilí­cito, dos tipos de sanções aplicáveis e dos limites destas.

No Acórdão nº 56/84 deste Tribunal resumiram-se assim as "ideias conclusivas essenciais no que toca ao exercício do poder legislativo pela Assembleia da República e pelo Governo em matéria de direito sancionatório público", no domínio da versão da Constituição resultante da primeira revisão constitucional (e que ainda hoje mantém plenamente a sua validade, por não ter havido aí qualquer alteração na segunda revisão constitucional):

"É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra‑ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra‑ordenações e contravenções e dos respectivos processos;

c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta.

É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra‑ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra‑ordenações, com respeito pelo quadro traça­do pelo Decreto‑Lei nº 433/82. [In Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3º vol., 1984, p. 174 (sublinhados acrescentados)]."

Este Tribunal vem considerando integrar-se na competência legislativa concorrente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra‑ordenações ou a conversão em contra‑ordenações de anteriores contravenções puníveis com pena não restritiva de liberda­de e, bem assim, a fixação da respectiva punição.

Quanto a este último ponto, porém, tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ultra­assar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei nº 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo inferior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17º da­quela lei-quadro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites míni­mos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17º (cf., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal nºs. 305/89, 428/89, 324/90, 435/91, 447/91 e 314/92 - publicados no Diário da República, 2ª série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991, 24 de Abril de 1992, 1ª série de 11 de Janeiro de 1992 e 2ª série de 1 de Março de 1993, respectivamente - e os Acórdãos nºs. 355/92, 385/93 e 424/93, ainda inéditos).

O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabelecidas pelas autarquias no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao limite máximo) o preceituado no artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado. Esta norma de lei emanada da Assembleia da República permite que as entidades com competência para emitirem posturas e regulamentos de natureza genérica e de execução permanente ao nível das autarquias locais fixem coimas, que podem variar, nos seus valores máximos e respectivamente para as freguesias e para as posturas e regulamentos municipais, até uma vez e dez vezes o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, desde que estes valores não ultrapassem os montantes fixados pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo.

A coima prevista na norma do nº 4 do artigo 40º do Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, tem para o caso dos autos uma moldura variável entre 40.000$00 e 100.000$00.

A decisão em recurso julgou a norma inconstitucional e recusou parcialmente a sua aplicação, na medida em que fixava um limite mínimo da coima superior ao montante mínimo do regime geral das contra-ordenações.

Ora, estando em causa nos autos apenas o valor do limite mínimo da coima, já se concluiu antes que só existe violação daquele regime geral quando se fixa um montante mínimo da coima inferior ao mínimo fixado no artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, na redacção do Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, que é de 500$00, quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas colectivas.

Assim sendo, é manifesto que não existe violação do preceituado no artigo 168º, nº 1, alínea d) da Constituição.

III

Em face do exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma constante do nº 4 do artigo 40º do Regula­mento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa constante do Edital Camarário nº 112/90, pu­blicado no Diário Municipal de 28 de Dezembro de 1990, na parte em que fixa em 40.000$00 o limite mínimo da coima aplicável à contra-ordenação consistente no despejo de entulhos de construção civil em qualquer área pública do município prevista na alínea a) do artigo 35º do mesmo diploma.

b) consequentemente, revogar a decisão recorrida, na parte impugnada.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 1995

Ass) Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

José Manuel Cardoso da Costa