127/94 · Tribunal Constitucional

Acórdão 98/95

ACÓRDÃO Nº 98/95

Processo nº 127/94

2ª Secção

relator: Cons. Messias Bento

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório:

1.I... instaurou, no Tribunal do Trabalho de Coimbra, acção ordinária contra CAMINHOS DE FERRO PORTUGUESES, EP, pedindo a sua condenação no pagamento da quantia de 3.683.972$00, relativa ao trabalho extraordinário que disse ter prestado entre 1 de Novembro de 1959 e 1 de Março de 1990.

Sem êxito, porém. Tal como sem êxito foi também o recurso que interpôs para a Relação da sentença da 1ª instância.

Recorreu, então, de revista para o Supremo Tribunal de Justiça, invocando, entre o mais, a inconstitucionalidade dos artigos 6º do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, e 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro, e das cláusulas 83ª, 86ª e 89ª dos Acordos Colectivos de Trabalho de 1976, 1978, 1981 e 1990; e, bem assim, a ilegalidade daquele artigo 13º do Decreto nº 381/72.

O Supremo Tribunal de Justiça, por acórdão de 23 de Fevereiro de 1994, negou a revista, depois de ter concluído: "Não houve pois violação de qualquer princípio da lei fundamental [nomeadamente dos seus artigos 13º e 59º, nº 1, alíneas a) e d)]. Nem da lei comum".

2. É deste acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (de 23 de Fevereiro de 1994) que vem o presente recurso, interposto ao abrigo das alíneas b) e f) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6º do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, e 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro, e das cláusulas 83ª do Acordo Colectivo de Trabalho de 1976, 86ª do Acordo Colectivo de Trabalho de 1978 e 89ª do Acordo de Empresa de 1981; e, bem assim, a ilegalidade daquele artigo 13º do Decreto nº 381/72.

Neste Tribunal, a recorrente concluiu assim as suas conclusões:

A. Sobre a inconstitucionalidade:

1 - As cláusulas dos ACTs que acima se indicaram constituem verdadeiros "regulamentos delegados" ou mesmo 'autónomos'. E foram criados à sombra do disposto no artº 6º, nº 2, b), do DL nº 409/71, de 27 de Novembro e do artigo 13º do Dec. 381/72, de 9 de Outubro.

2 - Segundo os artigos 201º e 202º da CRP (respectivamente versão de 1976 e 1982) compete exclusivamente ao governo, no exercício das funções administrativas, fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis.

3 - Por outro lado, impõe o artº 114º da CRP de 1976 que: nenhum órgão de soberania, da região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos a não ser nos casos expressamente previstos não só na Constituição mas também na lei.

4 - Por sua vez, o artº 115º, nº 5, da CRP (revisão de 1982) veio proibir os regulamentos delegados ao impôr que nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos. Isto significa a inadmissibilidade, no direito constitucional português vigente de "regulamentação de regulamentos delegados" ou "autónomos", em qualquer das suas manifestações típicas.

5 - O artigo 6º, nº 2, b), do DL 409/71 e os artº 13º e 14º do dec. 381/72 são pois inconstitucionais por ofensa do artº 201º (1976), 202º (1982) - 114º e 115º, nº 5 da CRP.

6 - E inconstitucionais são ainda as cláusulas 83º-86º e 89º dos ACTs de 1976-1978-1981, porque criadas à sombra de normas inconstitucionais e ainda porque, de forma indirecta, ofendem os preceitos constitucionais referidos na conclusão que antecede (5).

7 - Tais cláusulas são ainda inconstitucionais (organicamente, formalmente e materialmente) porque as alterações a introduzir nas normas do DL 409/71, relativamente às empresas públicas e concessionárias de serviços públicos, só podiam ser feitas pelo Governo por meio de decreto regulamentar e não por outra via. Assim o impõe o artº 10º, nº 2, do DL 409/71.

8 - E são ainda inconstitucionais ao imporem horários de trabalho diário de 12 horas - superior a 12 horas - permanente, pois a recorrente ao ser-lhe negada a possibilidade de se ausentar do seu posto de trabalho ou das proximidades deste, tais normas convencionais violaram o artº 53º, b) e d) da CRP por imporem uma jornada de trabalho sem limite e por impedirem a trabalhadora da sua realização pessoal, familiar e social.

9 - E ofendem ainda o artº 54º, b), da CRP porque a fixação do horário nacional de trabalho é da exclusiva competência do Governo.

10 - E considerando que o salário mensal das guardas de PN é igual para todas, como resulta dos vários ACTs, independentemente de trabalharem 9-12 ou mais de 12 horas/dia, a recorrente tendo prestado mais de 9 horas/dia ou mais de 12 horas/dia, recebendo o mesmo salário, foi discriminada e prejudicada. Tais cláusulas são pois inconstitucionais por ofenderem os princípios contidos no artº 13º da CRP.

B - Sobre a ilegalidade:

11 - Para além de inconstitucionais, o artº 6º, nº 2‑b) do DL 409/71 e os artigos 13º e 14º do dec. 381/72 são ainda ilegais - contra legem - porque ofendem o disposto no artigo 1º, nº 2 do DL 409/71 que impõe que as alterações a introduzir no mesmo sejam feitas por uma única via - o decreto regulamentar e não por actos de outra natureza; pelo Governo e não por outros órgãos diferentes.

12 - Ilegais são ainda as ditas cláusulas porque ofendem os princípios contidos nas seguintes disposições legais:

a) Artigo 13º da LCT - DL 49.408 ? de 21.11.69

b) Artigo 4º-c) do DL 164-A/76? de 28 de

Fevereiro.

c) Artigo 6º, nº 1-c) do DL 519-C1/79, de 29 de Dezembro, os quais proibem os instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho de incluírem quaisquer disposições que importem para os trabalhadores tratamento menos favorável do que o estabelecido por lei.

E um horário de trabalho de 12 horas - superior a 12 horas ou permanente é menos favorável do que o estabelecido no DL 409/71 e dec. 381/72 (48 horas/semana e 8 ou 9 horas/dia).

A recorrida, por sua parte, formulou as conclusões que, a seguir, se indicam:

1. A actividade das guardas de passagem de nível deverá ser sobretudo moldada, como refere a cláusula 89ª do ACT de 1981, pelo "movimento das passagens de nível quanto a peões, veículos e composições ferroviárias".

2. Trata-se, assim, de uma prestação de trabalho marcadamente intermitente, processando-se ao longo da jornada de forma descontínua em função das efectivas necessidades do tráfego ferroviário, alternando períodos de trabalho efectivo com períodos de não trabalho ou inactivos.

3. O esquema de trabalho das guardas de PN não põe, assim, em causa o direito aos lazeres e ao repouso, nem conduz a qualquer tipo de discriminação, antes se apresentando perfeitamente compatível com o sentido dos artºs 59º e 13º da CRP.

4. O artº 6º, nº 2, al. b) do DL nº 409/71, de 27 de Setembro, prevê que, nas hipóteses de trabalho marcadamente intermitente, os limites máximos dos períodos normais de trabalho legalmente fixados possam ser ultrapassados por decreto regulamentar ou instrumentos de regulamentação colectiva.

5. Ao remeter para "as excepções e adaptações constantes das convenções colectivas de trabalho", o artº 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro (diploma que adequa o DL nº 409/71 ao sector dos transportes ferroviários) limita-se, assim, a reproduzir a doutrina da lei geral aplicável que remete, ela própria, para a contratação colectiva a duração dos períodos normais de trabalho às situações em que um acréscimo relativamente aos máximos legais é permitido (como no caso da intermitência).

6. Semelhante raciocínio vale para o artº 14º do Decreto nº 381/82.

7. Este tipo de reenvios normativos - regulamentos delegados ou autorizados - só vieram a ser postergados da ordem jurídica portuguesa na sequência do artº 115º, nº 5, da CRP, introduzido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.

8. A inconstitucionalidade superveniente não afecta na sua consistência jurídica os actos anteriormente publicados ao abrigo da norma inconstitucional.

9. Da mesma forma, o princípio do congelamento do grau hierárquico só foi introduzido com a 1ª revisão da CRP, valendo, neste particular, as razões anteriormente apontadas a propósito da inconstitucionalidade superveniente.

10. O reenvio para as convenções colectivas, para além de não infringir qualquer reserva da lei, já que esta não existe no domínio em apreço, coadunou-se, já nessa altura, com os princípios da autonomia dos organismos sindicais a que se referem os artºs 55º e 56º da CRP.

11. Não se verifica, assim, qualquer inconstitucionalidade do artº 6º, nº 2, al. b), do DL 409/71, dos artºs 13º e 14º do Decreto nº 381/72 e das cláusulas 83ª, 86ª e 89ª, respectivamente, dos ACTs de 1976, 1978 e 1981.

12. Entre o artº 1º, nº 2, e o artº 6º, nº 2, al. b) do DL nº 409/71 não se verifica qualquer colisão: o primeiro visa a possibilidade da adaptação do diploma às empresas concessionárias de serviço público e às empresas públicas e o outro prevê a possibilidade geral de os limites dos períodos normais de trabalho serem ultrapassados em casos de trabalho acentuadamente intermitente.

13. Quanto ao artº 13º do Decreto nº 381/72, sendo - como é - legal o reenvio a que procede para a contratação colectiva, de nenhuma ilegalidade padece, o mesmo valendo para o artº 14º do mesmo diploma.

14. As cláusulas supra referidas dos ACTs têm perfeito suporte na lei (artº 13º da LCT) não aduzindo os artºs 4º, al. c) do DL nº 164-A/76 e 6º, nº 1, al. c) do DL nº 518-C1/79, qualquer argumento que possa ser utilizado pela ora Recorrente.

3. Corridos os vistos, cumpre decidir.

II. Fundamentos:

4. Delimitação do objecto do recurso:

Liminarmente, dir-se-á que, das questões que a recorrente colocou nas alegações aqui apresentadas, o Tribunal não apreciará as seguintes:

(a). a questão da inconstitucionalidade do artigo 14º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro, nem a da sua ilegalidade;

(b). a questão da inconstitucionalidade e a da ilegalidade, tendo por objecto as cláusulas 83ª do ACT de 1976, 86ª do ACT de 1978 e 89ª do ACT de 1981;

(c). a questão da ilegalidade do artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro;

(d). a questão da ilegalidade da norma do artigo 13º do citado Decreto nº 381/72.

O Tribunal pronunciar-se-á, pois, tão-somente sobre a constitucionalidade do artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto‑Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, e sobre a do artigo 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro.

As razões são as seguintes:

4.1. Quanto à questão da inconstitucionalidade e à da ilegalidade do artigo 14º do Decreto nº 381/72:

Para além de tal norma não ter sido indicada no requerimento de interposição do recurso (como se imporia, face ao disposto no artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional), nunca ela fora questionada sub specie constitutionis ou sub specie legis, durante o processo, como o exigem as alíneas b) e f) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional para que possa recorrer-se para este Tribunal.

4.2. Quanto à questão da ilegalidade do artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71:

Durante o processo, nunca a recorrente suscitou a ilegalidade deste artigo 6º, nº 2, alínea b), mas apenas a sua inconstitucionalidade.

Desde logo por aí, não se verificam os pressupostos do recurso por ilegalidade, previstos na alínea f) - com referência à alínea b) - do nº 1 do artigo 70º já citado.

Acresce que, no requerimento de interposição do recurso para este Tribunal, a recorrente apenas pediu a apreciação do referido artigo 6º, nº 2, alínea b), sub specie constitutionis, e não também sub specie legis.

O requerimento de interposição do recurso não satisfaz, assim, quanto ao vício de ilegalidade, os requisitos formais impostos pelo artigo 75º-A (já citado) para se conhecer do recurso.

4.3. Quanto à questão da ilegalidade do artigo 13º do Decreto nº 381/72:

A questão da ilegalidade deste artigo 13º foi suscitada pela recorrente durante o processo. Ao que acresce que a recorrente solicitou a sua apreciação por este Tribunal, também sub specie legis.

Apesar disso, porém, no caso, não se verificam todos os pressupostos necessários ao conhecimento de tal questão de ilegalidade por este Tribunal.

De facto - para além dos casos, que aqui não estão em causa, de aplicação de "norma constante de diploma regional" [alínea d)] ou cuja ilegalidade se traduza na "violação do estatuto de uma região autónoma" [alínea e)] ou "na sua contrariedade com uma convenção internacional" [alínea i)] -, o recurso por ilegalidade, previsto na alínea f) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, só cabe das decisões de outros tribunais que apliquem "norma constante de acto legislativo", cuja ilegalidade se traduza na "violação de lei com valor reforçado" [alínea c)].

No recurso da alínea f), conjugada com a alínea c), do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional - que é o que aqui está em causa - o Tribunal só controla, pois, a legalidade reforçada.

Ora, independentemente de o Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, dever ou não merecer o qualificativo de "lei com valor reforçado" - questão que, aqui, não interessa decidir -, o mencionado artigo 13º do decreto consta de um regulamento, e não de um acto legislativo, pois que só são tais as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais (cf. artigo 115º, nº 1, da Constituição). Os decretos, esses são regulamentos [cf. artigo 115º, nº 6, 202º, alínea b), e 204º, nº 3, da Constituição): contêm normas regulamentares, e não normas legislativas.

4.4. Quanto à questão da inconstitucionalidade e à da ilegalidade das cláusulas 83ª, 86ª e 89ª , atrás indicadas:

As cláusulas referidas constam de acordos colectivos de trabalho, sendo, assim, produto da contratação colectiva entre a CP e os sindicatos interessados. Nasceram do livre exercício da autonomia contratual colectiva.

Tais cláusulas não são, porém, normas para os efeitos do disposto no artigo 280º (e 281º) da Constituição - e, assim, para o efeito, que aqui está em causa, dos recursos previstos nas alíneas b) e f) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional -, como este Tribunal, por esta mesma Secção, embora só por maioria, teve ocasião de mostrar no acórdão nº 172/93 (publicado no Diário da República, II série, de 18 de Junho de 1993).

Para assim concluir (ou seja: para concluir que as cláusulas das convenções colectivas de trabalho não são normas para o efeito de serem submetidas ao específico sistema de controlo de constitucionalidade, constante dos artigos 280º e 281º da Constituição), o Tribunal começou por assinalar que tais convenções, seja qual for a sua natureza jurídica, não têm fixado na Lei Fundamental o regime jurídico da sua eficácia. A Constituição comete à lei ordinária tal encargo (cf. artigo 56º, nº 4).

Ora, o Decreto-Lei nº 519-C1/79, de 29 de Dezembro, estabelece, no nº 1 do seu artigo 7º, que "as convenções colectivas de trabalho obrigam as entidades patronais que as subscreveram e as inscritas nas associações patronais signatárias, bem como os trabalhadores ao seu serviço que sejam membros quer das associações sindicais celebrantes, quer das associações sindicais representadas pelas associações sindicais celebrantes". Acrescenta, no nº 2 do mesmo artigo 7º, que "as convenções outorgadas pelas uniões, federações e confederações obrigam as entidades patronais empregadoras e os trabalhadores inscritos, respectivamente, nas associações patronais e nos sindicatos representados nos termos dos estatutos daquelas organizações [...]". E, no artigo 8º, preceitua que se consideram "abrangidos pelas convenções colectivas os trabalhadores e as entidades patronais que estivessem filiadas nas associações signatárias no momento do início do processo negocial, bem como os que nelas se filiem durante o período de vigência das mesmas convenções".

Portanto, obrigados pelas convenções colectivas de trabalho, apenas ficam as entidades que as celebram e as organizações e os trabalhadores que por elas são ou venham a ser representados. Quaisquer outras organizações e trabalhadores só podem vir a ficar obrigados por tais convenções, se isso vier a ser determinado por uma portaria de extensão, que é um acto normativo público.

De facto, o artigo 29º do citado Decreto-Lei nº 519‑C1/79 (entretanto, alterado pelo Decreto-Lei nº 209/92, de 2 de Outubro) dispõe que, por portaria, pode "ser determinada a extensão, total ou parcial, das convenções colectivas [...] a entidades patronais do mesmo sector económico e a trabalhadores da mesma profissão ou profissão análoga, desde que exerçam a sua actividade na área e no âmbito naquelas fixados e não estejam filiados nas mesmas associações" (nº 1) ou, ainda que exercendo "a sua actividade em área diversa daquela em que a mesma convenção se aplica, quando não existam associações sindicais ou patronais e se verifique identidade ou semelhança económica e social" (nº 2).

O Tribunal disse, depois, a concluir, no referido acórdão nº 172/93:

Em resumo: a lei regulamenta a eficácia específica das convenções colectivas impondo a sua obrigatoriedade unicamente quanto àqueles que devem considerar-se representados pelas entidades que as subscrevem, à luz dos princípios do direito do trabalho. As organizações profissionais que as celebram não têm poderes de autoridade mas apenas poderes de representação, isto é, de defesa e de promoção da defesa dos direitos e interesses dos respectivos filiados (cfr. artigo 56º, nº 1, da Constituição). E, assim, o clausulado que elas incorporam não contém normas, entendidas como padrões de conduta emitidos por entidades investidas em poderes de autoridade.

Ora, se pode discutir-se qual o exacto alcance da palavra norma estabelecida no artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição, parece seguro, pelo menos, que com ela se teve em vista apenas os actos dispositivos de entidades investidas em poderes de autoridade, e mais precisamente, os actos dispositivos dos poderes públicos. Por exemplo, esta questão é dada como assente no Acórdão nº 26/85 (Diário da República, 2ª série, de 26 de Abril de 1985), onde se concluiu que nem todos os actos dos poderes públicos devem considerar-se normas (e, portanto, sujeitos à fiscalização do Tribunal Constitucional): aí se optou por um conceito funcionalmente adequado, segundo o qual não são normas as decisões judiciais e os actos da administração sem carácter normativo, nem os actos políticos ou actos de governo em sentido estrito.

Tal conceito funcionalmente adequado seria retomado depois no Acórdão nº 150/86 (Diário da República, 2ª série, de 26 de Julho de 1986), onde se considerou ser o mesmo aplicável, não só aos casos de fiscalização abstracta, mas também aos casos de fiscalização concreta, e que neste domínio o que importa verificar é se o preceito a examinar tem por parâmetro de validade imediata a lei ou a Constituição, pois que neste último caso nada justificará que esse exame escape à jurisdição e à competência do Tribunal Constitucional.

O Tribunal, contudo, sempre afirmou com clareza que escapam ao seu poder de cognição as normas provenientes da autonomia privada, salvo quando decorrentes da atribuição de poderes ou funções públicas a entidades privadas (Acórdão nº 472/89, in Diário da República, 2ª série, de 22 de Setembro de 1989; e Acórdãos nº 156/88 e nº 157/88, in Diário da República, 2ª série, de 17 de Setembro e de 26 de Julho de 1988, respectivamente).

Ora, como as normas das convenções colectivas de trabalho não provêm de entidades investidas em poderes de autoridade, e muito menos provêm de poderes públicos, então não estão sujeitas à fiscalização concreta de constitucionalidade que incumbe a este Tribunal exercer, nos termos do artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição.

É certo que o artigo 56º, nº 4, da Constituição se refere a normas das convenções colectivas de trabalho. Todavia, com isto não pretende obviamente usar o termo no sentido de normas provenientes dos poderes públicos, as únicas que são consideradas no sistema de fiscalização de constitucionalidade pelo artigo 3º, nº 3, da Constituição, como nota Jorge Miranda [...].

E esta conclusão não conflitua com o decidido no Acórdão nº 392/89 (Diário da República, 2ª série, de 14 de Setembro de 1989), na medida em que aí se conheceu de uma norma constante de uma convenção colectiva de trabalho objecto de uma portaria de extensão. É que, como então se assinalou, "a cláusula foi aplicada ex vi de uma portaria de extensão, que, assim, a 'apropriou', fazendo 'seu o respectivo conteúdo normativo'", sendo certo que "as normas de uma portaria preenchem, seguramente, o conceito de norma para o efeito da sua submissão ao controlo de constitucionalidade".

Não se estando, pois, em presença de normas, não pode o Tribunal apreciar a constitucionalidade, nem a legalidade das mencionadas cláusulas 83ª, 86ª e 89ª (a apreciação deste último vício sempre, de resto, estaria excluída, além do mais, porque se não estaria em presença de normas legislativas).

Passando ao conhecimento das questões de constitucionalidade.

5. A questão da constitucionalidade do artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro:

5.1. Mediante o contrato de trabalho que celebra com a entidade patronal, o trabalhador obriga-se a prestar-lhe, sob a autoridade e direcção dela e mediante retribuição, a sua actividade intelectual ou manual (cf. artigo 1º do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, aprovado pelo Decreto-Lei nº 49.408, de 21 de Novembro de 1969).

O número de horas de trabalho que o trabalhador se obriga a prestar denomina-se período normal de trabalho, sendo o respectivo limite máximo fixado por lei (cf. artigo 12º do regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho) - lei que é o Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro. (Este Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, foi, entretanto, alterado pelo Decreto-Lei nº 398/91, de 16 de Outubro e, no tocante aos mapas de horário de trabalho, pelo Decreto-Lei nº 65/87, de 6 de Fevereiro. E foi revogado pelo Decreto-Lei nº 421/83, de 2 de Dezembro, no que se refere ao trabalho extraordinário e ao trabalho prestado no dia de descanso semanal).

O nº 2 do artigo 1º deste Decreto-Lei nº 409/71 prescreve que o regime definido neste diploma (aplicável à duração do trabalho prestado por efeito do contrato de trabalho) se aplica "ao trabalho prestado às empresa concessionárias de serviço público e às empresa públicas, com as adaptações que nele vierem a ser introduzidas por decretos regulamentares [...]". Dispõe, depois, o artigo 5º (redacção do citado Decreto‑Lei nº 398/91) que "o período normal de trabalho não pode ser superior a 8 horas por dia e a 44 horas por semana" (antes da Lei nº 2/91, de 17 de Janeiro, tal período não podia ultrapassar 48 horas semanais).

É dentro destes limites máximos do período normal de trabalho que a entidade patronal deve estabelecer o horário de trabalho do pessoal ao seu serviço (cf. os artigos 49º da Lei do Contrato Individual de Trabalho e 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 409/71).

Os limites do período normal de trabalho, que se deixam apontados, podem, no entanto, "ser ultrapassados nos casos expressamente previstos por disposição legal" (cf. nº 1 do artigo 6º). E mais: de acordo com o nº 2 deste artigo 6º:

2. O acréscimo dos limites referidos no número anterior poderá ser determinado em decreto regulamentar ou instrumento de regulamentação colectiva de trabalho:

a). [..]

b). Em relação às pessoas cujo trabalho seja acentuadamente intermitente ou de simples presença.

Por conseguinte, salvo nos casos expressamente previstos na lei, o período normal de trabalho não pode exceder 8 horas por dia, nem 44 por semana. Só não será assim, quando se tratar de "trabalho [que] seja acentuadamente intermitente ou de simples presença": num tal caso, aqueles limites podem ser excedidos. Questão é que tal seja "determinado em decreto regulamentar ou instrumento de regulamentação colectiva de trabalho".

O acórdão recorrido qualificou o trabalho das guardas das passagens de nível do tipo P (que se estende diariamente, por um período superior a 12 horas: cf. a cláusula 80ª do ACT publicado no Boletim do Ministério do Trabalho, nº 22, de 15 de Junho de 1975), como sendo "acentuadamente intermitente".

Como resulta do respectivo preâmbulo, foi ao abrigo do artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro - normativo que, neste recurso, não está em causa - que o Governo editou o Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro, visando adequar aquele Decreto-Lei nº 409/71 ao sector dos transportes ferroviários, entre outros.

Este Decreto nº 381/72, no seu artigo 13º, preceitua como segue:

1. O período normal de trabalho do pessoal, salvo as excepções e adaptações constantes das convenções colectivas de trabalho, não pode ser superior a quarenta e oito horas por semana, que, em princípio, devem ser repartidas por seis períodos de oito horas.

2. Os agentes que prestem a sua actividade profissional sujeitos a escalas de serviço poderão ter as quarenta e oito horas de trabalho normal repartidas em períodos desiguais, nos termos das convenções colectivas, quando a necessidade de assegurar o funcionamento normal do serviço público ferroviário impossibilite a sujeição do seu período de trabalho a horários regulares.

3. Os regimes de interrupção do período normal de trabalho e os critérios de contagem do tempo de trabalho efectivo serão os estabelecidos nas convenções colectivas de trabalho.

5.2. No entender da recorrente, o artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, aqui sub iudicio, e o artigo 13º do Decreto nº 381/72 são inconstitucionais. E são-no, porque as cláusulas, atrás referidas, das convenções colectivas de trabalho "constituem verdadeiros 'regulamentos delegados' ou mesmo 'autónomos'" e "foram criados à sombra do disposto no artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro (por lapso, escreveu Novembro) e do artigo 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro".

Ora - disse -, só ao Governo compete fazer regulamentos para a boa execução das leis [cf. artigos 201º da CRP (versão de 1976) e 202º (versão de 1982)], não podendo delegar tal competência (artigo 114º da CRP). Para além de que - acrescentou - "o artigo 115º, nº 5, da CRP (revisão de 1982) veio proibir os regulamentos delegados [...]. Isto significa a inadmissibilidade, no direito constitucional português vigente de 'regulamentação de regulamentos delegados' ou 'autónomos', em qualquer das suas manifestações típicas".

A recorrida, por sua parte, depois de chamar a atenção para que "os regulamentos delegados só vieram a ser postergados da ordem jurídica portuguesa na sequência do artigo 115º, nº 5, da CRP, introduzido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro", conclui, dizendo que "não se verifica [...] qualquer inconstitucionalidade do artigo 6º, nº 2, alínea b), do DL nº 409/71", nem do artigo 13º do Decreto nº 381/72.

A razão está com a recorrida.

5.3. Antes de mais, cabe notar que, seja qual for a natureza jurídica das convenções colectivas de trabalho, o que elas, seguramente, não são - contrariamente ao que sustenta a recorrente - é regulamentos: elas não contêm normas jurídicas dimanadas de órgãos administrativos e editadas no exercício da função administrativa [sobre o conceito de regulamento, vide AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, "Teoria dos Regulamentos", Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII (1980), páginas 1 e seguintes, e ano I (2ª série), 1986, páginas 3 e seguintes].

O poder regulamentar é um poder público (cf. A.R.QUEIRÓ, Revista citada, 1986, página 11).

Ora, as organizações profissionais, ao celebrarem as convenções colectivas de trabalho, não se encontram - recorda-se - investidas de qualquer poder de autoridade, antes actuam no exercício da sua liberdade de negociação. E, por isso mesmo, tudo quanto acordarem obriga apenas inter partes, sendo necessária a intervenção do poder regulamentar (portaria de extensão) para tornar obrigatórias as respectivas cláusulas em relação a terceiros.

O artigo 6º, nº 2, alínea b), aqui sub iudicio, ao dispôr que, tratando-se de trabalho "acentuadamente intermitente ou de simples presença", os limites máximos do período normal de trabalho podem ser excedidos, se tal for determinado em decreto regulamentar ou acordado em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, não está, pois - contrariamente ao que pretende a recorrente - a delegar nas organizações profissionais qualquer poder regulamentar externo. O que, em tal preceito, se faz é, de um lado, abrir ao Governo a possibilidade de regulamentar, por decreto (com eficácia externa, portanto), a matéria dos limites máximos do período normal de trabalho; e, de outro, abrir às organizações profissionais a possibilidade de regularem tal matéria por acordo, que apenas vincula as entidades patronais e os trabalhadores, inscritos, uns e outros, nas organizações profissionais subscritoras do mesmo.

Na parte em que abre a possibilidade de intervenção do poder regulamentar do Governo para modificar o regime geral instituído no Decreto-Lei nº 409/71, o mencionado artigo 6º, nº 2, alínea b), fez algo que, no domínio da Constituição de 1933 (e, mesmo, no da versão originária da actual Constituição, ou seja, até à revisão desta aprovada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro), era tido pela doutrina e pela jurisprudência como constitucionalmente legítimo (como, de resto, a recorrente reconhece, a dado passo das suas alegações: cf. V, A).

Nesse período - como se escreveu no acórdão nº 266/92, publicado no Diário da República, II série, de 23 de Novembro de 1992 -, entendia-se, de facto, geralmente que, sem restrições, "o Parlamento e o Governo podiam autorizar o poder regulamentar a editar normas novas sobre matérias que não devessem assumir necessariamente a forma de lei" (cf. AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo, I, 1976, páginas 70, 428 a 430 e 437, e Teoria dos Regulamentos cit., in Revista citada, ano XXVII, página 11. Cf. também os Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2º volume, 1984, páginas 405 e seguintes, respectivamente).

Só após a revisão constitucional de 1982, com a introdução do artigo 115º, nº 5, da Constituição, é que - como também se sublinhou no citado acórdão nº 266/92 - a lei deixou de poder delegar no poder regulamentar a edição de regulamentos modificativos, suspensivos, revogatórios ou derrogatórios de si mesma [cf., sobre este ponto, A.R. QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos cit., página 11; J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página 511; JORGE MIRANDA, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, página 248; e os acórdãos nºs 354/86, 19/87, 384/87 e 1/92, publicados no Diário da República, II série, de 11 de Abril, 31 de Março e 15 de Dezembro de 1987, respectivamente, os três primeiros, e I série, de 20 de Fevereiro de 1992, o último).

Assim sendo, o artigo 6º, nº 2, alínea b) - que não pode, obviamente, ser confrontado com a Constituição de 1933, no domínio da qual foi editado (cf., neste sentido, o citado acórdão nº 266/92) - se, acaso, houvesse de ser avaliado à luz dos artigos 201º (versão de 1976), e 114º da Constituição, a conclusão a extrair era a de que ele não afrontava tais preceitos constitucionais, pois que fora editado antes da revisão constitucional de 1982, e - repete-se -, só a partir de então, é que o legislador ficou constitucionalmente proibido de delegar no poder regulamentar a possibilidade de, entre o mais, editar regulamentos modificativos, suspensivos, revogatórios ou derrogatórios da lei.

O artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, que, aquando da sua edição, não era passível de qualquer censura no plano da constitucionalidade (cf. acórdãos nºs 354/86, 19/87 e 384/87) - na parte em que contém uma abertura para o Governo, através de decretos regulamentares, modificar o regime geral estabelecido nesse diploma legal em matéria de limites máximos do período normal de trabalho - tornou-se, no entanto, supervenientemente inconstitucional; e, justamente, com a revisão constitucional de 1982.

O artigo 115º, nº 5, da Constituição veio, de facto, como se viu, inconstitucionalizar os preceitos legais que, inter alia, habilitavam a Administração a editar regulamentos modificativos, suspensivos, revogatórios ou derrogatórios de si mesmos.

5.4. Na parte em que abre às organizações profissionais a possibilidade de, verificado o condicionalismo nele prescrito, regularem por acordo a matéria dos limites máximos do período normal de trabalho, ultrapassando os que estão fixados no artigo 5º do mesmo diploma legal, o mencionado artigo 6º, nº 2, alínea b), não foi, porém, inconstitucionalizado pelo artigo 115º, nº 5, da Constituição.

É certo que (para além de proibir que a lei autorize a edição de regulamentos interpretativos ou integrativos de si própria - ou seja: de proibir que a interpretação e a integração autêntica das leis seja feita por regulamento, o que aqui não está em causa; e de proibir, bem assim, que ela autorize a edição de regulamentos delegados, modificativos, suspensivos, revogatórios ou derrogatórios de si mesma); o artigo 115º, nº 5, da Constituição proíbe também que a lei confira a "actos de outra natureza" (para além dos regulamentos) "o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos".

Simplesmente, nesses "actos de outra natureza", a que o artigo 115º, nº 5, se refere, não estão incluídas as convenções colectivas de trabalho.

De facto, as convenções colectivas de trabalho, não só não são regulamentos, como também não são actos dotados de eficácia externa - e só os actos com este tipo de eficácia estão abrangidas pela proibição constitucional (cf., neste sentido, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., página 511).

As convenções colectivas de trabalho - recorda-se - apenas obrigam inter partes, sendo necessária a edição de uma portaria de extensão (de um regulamento externo, portanto) para tornar obrigatória a sua disciplina para terceiros não subscritores do acordo.

5.5. Na parte em que permite que, tratando-se de trabalho "acentuadamente intermitente ou de simples presença", as organizações profissionais fixem, por acordo, limites máximos do período normal de trabalho superiores aos estabelecidos no artigo 5º do mesmo diploma legal, o que tão-só resulta do artigo 6º, nº 2, alínea b), é, pois, o seguinte: quando esteja em causa esse tipo de trabalho, o artigo 5º não constitui norma legal imperativa - norma que as convenções colectivas de trabalho (por força do disposto no artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 519-C1/79, de 29 de Dezembro) não possam contrariar.

O mencionado artigo 115º, nº 5, não proíbe, no entanto, ao legislador que retire a natureza de norma imperativa a um determinado preceito legal, restritamente a determinadas situações de facto.

Abrir à negociação colectiva a fixação de um regime específico para certo tipo de trabalho (no caso, para o trabalho "acentuadamente intermitente ou de simples presença") só seria, pois, constitucionalmente ilegítimo, se a norma legal que tal permite violasse outros preceitos ou princípios constitucionais - maxime o princípio da igualdade (consagrado no artigo 13º da Constituição) ou o direito ao descanso e aos lazeres (consagrado na alínea d) do nº 1 do artigo 59º da Constituição), cuja violação a recorrente imputa às cláusulas das convenções colectivas de trabalho atrás mencionadas.

Tal, porém, não acontece.

Quanto ao princípio da igualdade, basta lembrar que ele não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado; proíbe, tão-só, as distinções de tratamento arbitrárias ou irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante.

Ora, no caso, existe fundamento suficiente - suficiente, ao menos, para se não poder dizer que se trata de uma distinção irrazoável ou arbitrária - para que o legislador deixe à CP e aos sindicatos, que representam as guardas das passagens de nível, a possibilidade de fixarem, por acordo, limites máximos à duração do período normal de trabalho, que excedam aqueles que ele próprio estabeleceu, no artigo 5º do Decreto-Lei nº 409/71, para valerem para os trabalhadores em geral.

É que, constituindo facto notório, como se diz no acórdão recorrido, "que a circulação de combóios, mesmo na linha do norte, se faz com consideráveis intervalos de tempo", podendo, por isso, dizer-se que as tarefas das guarda das passagens de nível "sofrem as correspondentes intermitências, que não podem deixar de ser consideradas predominantes em relação ao tempo de trabalho efectivamente prestado", há-de convir-se que esta situação de trabalho, quando comparada com a dos restantes trabalhadores, apresenta uma especificidade que bem justifica que a lei deixe às "partes" a porta aberta para acordarem num regime específico (diferente, portanto, do que ela própria fixa para valer quanto à generalidade dos trabalhadores).

Se essa especificidade é (ou não) tal que justifique o regime acordado (a saber: um horário de 9 horas, para as guardas das passagens de nível de tipo A; de 12 horas para as de tipo C; e de mais de 12 horas para as de tipo P - classificação que, conforme ao teor da cláusula 80ª de 2/6/75 e da cláusula 86ª, de 14/4/78, e da cláusula 89ª de 22/1/81, assenta no "movimento das passagens quanto a peões, veículos e circulações ferroviárias"), é questão que, por não dizer respeito ao artigo 6º, nº 2, alínea b), considerado em si mesmo, mas antes às cláusulas que, no caso, as "partes" negociaram, aqui não tem que decidir-se.

O artigo 6º, nº 2, alínea b), também não viola o artigo 59º, nº 1, alínea d), da Constituição.

O "limite máximo de duração da jornada de trabalho" deve, justamente, ser fixado, tendo em conta, entre o mais, a intensidade e a penosidade do trabalho que estiver em causa.

Por isso, a possibilidade de os momentos de descanso serem distribuídos por vários períodos ao longo do dia, de acordo, precisamente, com o carácter intermitente do trabalho, não é, em si mesmo, susceptível de violar o direito ao repouso.

Saber se os horários de trabalho, tal como, em concreto, foram acordados, salvaguardam ou não um tal direito dos trabalhadores ao descanso e aos lazeres, é questão que também aqui não tem que ser decidida, pois ela releva das cláusulas negociadas, e não do artigo 6º, nº 2, alínea b), considerado em si mesmo.

6. A questão da inconstitucionalidade do artigo 13º do Decreto nº 381/72, de 9 de Outubro.

O artigo 115º, nº 5, da Constituição, directamente, dirige-se ao legislador, e não ao poder regulamentar.

Desse preceito constitucional, não pode, por isso, decorrer, directamente, a inconstitucionalidade do artigo 13º do Decreto nº 381/72. E esta também não pode derivar da inconstitucionalidade (na medida atrás assinalada) do artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro.

É que, desde logo, o artigo 115º, nº 5, apenas proíbe que a lei autorize a Administração a editar (e que esta edite), a partir de 30 de Outubro de 1982 (que é a data da entrada em vigor da segunda revisão constitucional), regulamentos que, entre o mais, modifiquem, suspendam, revoguem ou derroguem o regime jurídico por ela própria instituído: isso é, com efeito, o que resulta do que se dispõe no artigo 282º, nº 2, da Constituição.

Assim sendo, aquele artigo 6º, nº 2, alínea b), mantém intocada a sua validade e eficácia para o período anterior a 30 de Outubro de 1982.

Mas, então, o artigo 13º do Decreto nº 381/82, editado ao abrigo do referido artigo 6º, nº 2, alínea b), foi-o de forma constitucionalmente regular e continua a ter suporte legal (e, assim, a manter o fundamento da sua validade). De base legal careceria um regulamento do tipo do Decreto nº 381/72 que, eventualmente, tivesse sido editado já depois de 30 de Outubro de 1982 à sombra daquele artigo 6º, nº 2, alínea b). Esse, sim, que seria inválido.

Uma outra linha de argumentação da recorrente, para concluir pela inconstitucionalidade do artigo 13º, é, se bem se compreende o seu raciocínio, a seguinte: o artigo 13º, quando reenvia para as convenções colectivas de trabalho o tratamento da matéria atinente aos limites máximos do período normal de trabalho, está a subdelegar nas organizações profissionais, contra o disposto no artigo 114º da Constituição, poderes que o artigo 6º, nº 2, alínea b), delegou no Governo.

Também esta argumentação não é procedente: na verdade, não é o artigo 13º que subdelega poderes que o legislador tenha delegado no Governo; é, antes, o artigo 6º, nº 2, alínea b), ele próprio, que abre o tratamento da matéria em causa à negociação colectiva.

7. Uma última questão:

Concluiu-se atrás que, com a entrada em vigor em 30 de Outubro de 1982 da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, a partir daquela data, o artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro (na parte em que contém uma abertura para o Governo, através de decreto regulamentar, modificar o regime geral estabelecido nesse diploma em matéria de limites máximos do período normal de trabalho) se tornou inconstitucional.

Importa, então, decidir se, no caso, se justifica que o Tribunal profira esse julgamento de inconstitucionalidade.

É que, achando-nos no domínio da fiscalização concreta da constitucionalidade, em que o recurso desempenha uma função instrumental, só faz sentido que o Tribunal profira um julgamento de inconstitucionalidade de uma norma jurídica, quando tal julgamento puder influir na decisão do caso de que emerge o recurso. De contrário, o Tribunal estará a julgar uma pura questão académica.

Ora, o Decreto nº 381/72 foi editado em 1972, numa altura, portanto, em que o artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, lhe servia de habilitação legal suficiente.

Por isso, a inconstitucionalidade que, a partir de 30 de Setembro de 1982, atingiu este artigo 6º, nº 2, alínea b), nenhuma repercussão pode ter sobre o referido artigo 13º daquele Decreto nº 381/72, que, assim, continua a ter suporte legal.

Não se vê, por isso, que fizesse sentido um julgamento de inconstitucionalidade de tal normativo. Ele seria res inutilis.

III. Decisão:

Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 1995

Messias Bento

Bravo Serra

Guilherme da Fonseca

Luis Nunes de Almeida