184/94 · Tribunal Constitucional

Acórdão 92/95

ACÓRDÃO Nº 92/95

Processo nº 184/94

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vitor Nunes de Almeida

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

Nos presentes autos de recurso, em que é recorrente A. e recorrida a CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS - DIRECÇÃO DOS SERVIÇOS DE PREVIDÊNCIA, pelo essencial dos fundamentos constantes da Exposição do Relator de fls. 90 a 108, para que se remete, e a que não responderam nem o recorrente nem a recorrida, decide-se não tomar conhecimento o recurso.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 1995

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Monteiro Diniz

Maria Fernanda Palma

Maria Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

José Manuel Cardoso da Costa

Processo nº 184/94

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vitor Nunes de Almeida

Exposição preliminar ao abrigo do preceituado no artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional

XXXXXXXX

1. – A. veio interpor perante o Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa, recurso contencioso de anulação de um despacho do Administrador-Geral da Caixa Geral de Depósitos que lhe negou a acumulação da pensão por Serviços Relevantes e Extraordinários, prevista no artigo 3º do Decreto-Lei nº 47048, com a pensão a que tem direito por ser Deficiente das Forças firmadas, de acordo com o preceituado no artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro.

Tal decisão impugnada assentou, segundo o recorrente, no preceituado no Decreto-Lei nº 266/88, de 28 de Julho, que deu nova redacção ao Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de Setembro, pela qual, no artigo 9º, nº 8 se proibiu que as pensões de preço de sangue e as pensões por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País se cumulassem com qualquer outra pensão atribuída pela pratica dos mesmos actos ou por virtude das suas consequências, e ainda das que constituam já indemnização da impossibilidade física ou do falecimento, designadamente as instituídas pelo Decreto-Lei nº 171/77, de 30 de Abril, na redacção dada pelos Decretos-Lei nºs 43/78, de 11 de Março, e 215/87, de 29 de Maio, podendo os beneficiários optar por uma delas.

Segundo o recorrente a aplicação de tal normativo às pensões já fixadas como uma aplicação retroactiva, ilegal e inconstitucional, uma vez que ambas as pensões sempre foram pagas com regularidade. Alega o recorrente que só em 8 de Julho de 1991 lhe foi comunicado que não era possível a acumulação das pensões, acto este de que recorre por entender que os actos que lhe concederam as pensões são constitutivos de direitos e que na base de tal concessão não estão - nem podiam estar - os mesmos actos, não sendo aplicável o preceituado no artigo 9º, nº 8, do Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de Setembro.

O recorrente conclui a sua petição de recurso considerando que " I - O acto recorrido violou, entre outros, os seguintes preceitos legais: artº 12º do Código Civil, artº 3º do Decreto-Lei nº 47.084, artºs 13º, 16º,16, nºs 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa, artºs 28º e 29º do Decreto-Lei nº 404/82, de 24/9 e artº 5º do Dec.-Lei nº 140/ 87, de 20/03;

II - O Dec.-Lei n° 266/88 é inconstitucional e não pode ser aplicado na ordem jurídica;

III - Além do vício de violação de lei já apontado, constata-se o vício de desvio de poder pois que se praticou o acto com um objectivo diverso daquele que o devia informar, já que os poderes do recorrido foram usados fora do seu objectivo e fim, e, até, contra estes."

2 - A entidade recorrida - Caixa Geral de Depósitos - veio responder alegando que o recurso deve ser rejeitado, por ser manifestamente intempestivo.

Efectivamente, o acto de que se recorre é a resolução de 26 de Março de 1990, que foi comunicada ao recorrente - segundo a recorrida - em 28 de Março de 1990 (conforme documento de fls. 40/41, do processo de pensão por serviços excepcionais e relevantes, não violando tal decisão as normas referidas pelo recorrente antes dá cumprimento ao nº 8 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 266/88, uma vez que as pensões em causa, ainda que só parcialmente, assentam nos mesmos factos, conforme resulta de fls. 28 a 30 e 82 do processo de reforma extraordinária e de fls. 39 a 44 do processo de pensão por serviços excepcionais e relevantes.

Conclui a autoridade recorrida que o recurso deve ser rejeitado, por intempestividade.

3. — No TACL, depois de se ter fixado a matéria de facto considerada provada, proferiu-se decisão no sentido de que todos os vícios invocados, mesmo o relativo à violação de direitos fundamentais são, segundo a jurisprudência do STA, geradores de mera anulabilidade, só nos casos expressamente previstos na lei se verificando a nulidade. Assim, com base no preceituado no artigo 28º, nº l da L. P. T. A. , que estabelece o prazo de dois meses para interpor recurso contencioso de actos anuláveis, considerando-se que o acto impugnado tem a data de 26 de Março de 1990 e que o recorrente tomou conhecimento de tal acto da autoridade recorrida 7 de Maio de 1990, só tendo interposto o presente recurso em 23 de Julho de 1991, conclui pela rejeição do recurso por intempestividade.

4. - Desta decisão foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), tendo o recorrente renovado a argumentação expendida na petição quanto à aplicação do Decreto-Lei n° 266/88 e procurando rebater a data em que lhe fora dado conhecimento da resolução da entidade recorrida, alegando que tal só ocorreu em 8 de Julho de 1991, pelo que o recurso foi tempestivamente interposto; também diverge o recorrente da qualificação atribuída às consequências dos vício invocados, considerando que, pelo menos quanto aos que violam direitos fundamentais a consequência deve ser a da nulidade invocável a todo o tempo.

O recorrente formulou, nas alegações, as seguintes conclusões:

"a) O acto recorrido violou, entre outros, os seguintes preceitos legais:

Artº 12º do Código Civil

Artº 3º de Dec.-Lei nº 47.084

Artºs 13º,16º, 18º, nºs 2 e 3, da Constituição da República

Artºs 28º e 29º do Dec.-Lei nº 404/82, de 24/9

art° 52 de Dec.-Lei nº 140/87, de 20/03

b) O Dec.-Lei 266/88 é inconstitucional e não pode ser aplicado na ordem jurídica.

c) Além do vício de violação de lei já apontado, constata-se o vício de desvio de poder pois que se praticou o acto com um objectivo diverso daquele que o devia informar, já que os poderes do recorrido foram usados fora do seu objectivo e até contra estes."

Pelo seu lado, a entidade recorrida pugna pela manutenção da sentença recorrida, insistindo em que do acto administrativo impugnado foi dado conhecimento ao recorrente em 28 de Junho de 1930, pelo que o recurso fora bem rejeitado, com fundamento era em tempestividade, formulando as seguintes conclusões:

" I. A douta sentença recorrida, ao rejeitar o recurso, mais não fez do que aplicar o disposto no artº 28, nº l, da L.P.T.A. , em cujos termos o prazo para impugnar o acto em causa, sendo de 2meses, há muito tinha expirado.

II. Não deve o Tribunal tomar conhecimento dos vícios do acto administrativo, que não é objecto deste recurso – artº. 110º da L.P.T.A. , por interpretação "a contrario"."

Após promoção do Ministério Público, referindo deficiências na alegação do recorrente, veio este a ser notificado pelo Relator para, em cinco dias "colmatar as deficiências das conclusões da sua alegação apontadas pelo Ministério Público", tendo o recorrente «completado» as alegações com «conclusões» que reproduzem a argumentação ante aduzida e repetem as conclusões já acima transcritas, pedindo a revogação da decisão recorrida.

5. - O acórdão da 1ª secção do STA, depois de fixar a matéria de facto, apreciou a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, justificando o convite ao recorrente para completar as conclusões formuladas na possibilidade de o relator verificar "a omissão de ataque a um aspecto (ou ao núcleo decisório) da sentença", caso era que deve se é intencional ou se é devida a um erro, descuido ou negligência, hipótese em que considera dever aplicar-se a doutrina do artº 690º, nº 3.

E escreve-se a seguir:

"é este último o caso dos autos em que o recorrente, pretendendo atacar o conteúdo decisório da sentença, o que faz, de resto, no texto da alegação, centra no entanto o seu fogo nos vícios do acto contenciosamente impugnado, esquecendo que fora outro o fundamento do insucesso da sua pretensão."

Apreciando, de seguida, o recurso contencioso, o acórdão trata em primeiro lugar da questão da tempestividade do recurso, partindo do princípio de que aos vícios invocados corresponde a sanção da mera anulabilidade.

Nesta perspectiva e, dando como assente o conhecimento pelo recorrente, em 7 de Maio de 1990, do teor da deliberação da autoridade recorrida, sem que tivesse recorrido ao mecanismo do artigo 31º da LPTA, o acórdão confirma a extemporaneidade da interposição do recurso contencioso.

Passando à apreciação da questão relativa à possível violação, por parte do acto administrativo impugnado, das normas dos artigos 13º, 16º e 18º, nºs 2 e 3 da Constituição, o acórdão depois de afastar a utilização do Código de Procedimento Administrativo, que "fere de nulidade os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental" por o mesmo se não encontra ainda em vigor na data da prática do acto impugnado, pelo que se adopta a posição jurisprudencialmente aceite da mera anulabilidade.

Mas, prossegue o acórdão recorrido, mesmo que "se advogasse o recurso ao direito vigente como critério de interpretação do anterior, nem por isso chegaríamos a um resultado diferente".

E a seguir escreve-se :

"Com efeito, o recorrente insurgia-se, na sua petição inicial, contra o facto de a Caixa ter aplicado um texto legal retroactivo (o Dec.-Lei nº 266/88, de 28 de Julho), por essa razão inconstitucional, o que lhe não permitiu o percebimento cumulativo de duas pensões.

Esqueceu-se porém o demandante, para além de invocar os preceitos constitucionais do artº 13° (concernente ao princípio da igualdade), 16º (relativo ao âmbito e ao sentido dos direitos fundamentais) e 18º, nºs 2 e 3 (quanto à força jurídica dos preceitos respeitantes ao direitos, liberdades e garantias), de explicar ou ao menos afirmar em que ponto a aplicação retroactiva de uma lei que proíbe a acumulação (o carácter retroactivo da mesma) ataca de modo insuportável o mencionado princípio da igualdade de modo a o tribunal conseguir localizar a sede da hipotética nulidade do acto.

Deste modo, pelas razoes que antecedem, e não se vislumbrando dentre os vícios apontados ao acto contenciosamente recorrido nenhum capaz de conduzir á declaração de nulidade do mesmo, acorda-se em negar provimento ao recurso confirmando-se a sentença proferida."

É desta decisão que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alíneas b) e f), da LTC.

6. — Recebido o recurso, o relator notificou o recorrente para esclarecer quais as alíneas ao abrigo das quais interpunha o recurso, qual a norma ou normas cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretendia que o Tribunal aprecie, qual a norma ou princípio constitucional que considera violado relativamente a cada um das normas indicadas por força do pedido da alínea b) e qual a peça processual em que suscitou tais questões de constitucionalidade.

Na sua resposta, o recorrente voltou a indicar as alíneas b) e f) do nº l do artigo 70º da LTC, referindo que pretendia que o Tribunal apreciasse a constitucional idade das normas do Dec.-Lei nº 266/88, de 8 de Julho, considerando violadas as normas dos artigos 13º, 16º e 18º, nºs 2 e 3 da Constituição e indicando todas as peças de sua autoria no processo como aquelas em que suscitou tais questões.

Face a esta resposta do recorrente, é manifesto que nela não se discriminam as normas do diploma em questão, embora tenha sido esse o sentido do pedido de esclarecimento. De acordo com o teor das peças processuais do recorrente, a norma cuja conformidade constitucional podia ser por ele questionada é a do nº 8 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 404/8S, de 24 de Setembro, na redacção do Decreto-lei nº 266/88, de 8 de Julho, na medida em que foi aplicada pela entidade recorrida a pensões já fixadas e que vinham sendo pagas.

Importa agora apreciar se o recurso interposto está em condições de ser recebido.

7 . – Um primeiro aspecto tem de ser considerado.

O recorrente suscita ao lado da questão de constitucionalidade uma questão de ilegalidade, na medida em que no seu requerimento de interposição de recurso cita a alínea f) do nº do artigo 70º da LTC, que se refere aos recursos das decisões dos tribunais que "apliquem norma cuja ilegalidade haja sido suscitada durante o processo, com qualquer dos fundamentos referidos nas alíneas c),d) e e)".

Estes fundamentos consistem na violação, por acto legislativo, de lei de valor reforçado, de violação de estatuto de Região Autónoma ou de lei geral da República.

Ora, o recorrente embora tenha referido a ilegalidade todavia não só a reportou directamente ao próprio acto administrativo e não a uma dada norma, como também não identifica como violada qualquer norma integrada em diploma de valor reforçado, uma vez que não está manifestamente em causa legislação das Regiões Autónomas violadora de lei geral da República ou diploma de órgão de soberania violadora dos Estatutos de tais Regiões.

Daqui decorre que, a ter sido suscitada qualquer questão de ilegalidade, nunca o Tribunal Constitucional dela podia conhecer, por a mesma se não enquadrar em qualquer das hipóteses constantes das alíneas c), d) ou e) do nº l do artigo 70º da LTC, que são as únicas que atribuem tal tipo competência.

Vejamos agora a questão da admissibilidade do recurso de constitucionalidade.

8. - Nos termos do disposto no artigo 280º, nº l, alínea b) e do artigo 70º, nº l, alínea b), da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que "apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo".

Os recursos interpostos ao abrigo referida alínea b) apenas são admissíveis se, juntamente com outras requisitos, estiverem cumpridos os dois a seguir identificados:

- que a inconstitucionalidade da norma tenha sido previamente suscitada pelo recorrente durante o processo;

- que essa norma venha a ser aplicada na decisão, constituindo um dos seus fundamentos normativos.

Este Tribunal vem entendendo o primeiro dos mencionados requisitos - suscitação «durante o processo» - por forma a que ele deva ser tomado não num sentido puramente formal - tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância -, mas num sentido funcional - tal que a arguição de inconstitucionalidade deverá ocorrer num momento em que o tribunal recorrido ainda pudesse conhecer da questão. Deve, portanto, a questão de constitucionalidade ser suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz, na medida em que se está perante um recurso para o Tribunal Constitucional, o que pressupõe a existência de uma decisão anterior do tribunal «a quo» sobre a questão de constitucionalidade que é objecto do recurso.

Uma vez que, em regra, o poder jurisdicional se esgota com a prolação da sentença e dado que a eventual aplicação de norma inconstitucional não constitui erro material, não é causa de nulidade da decisão judicial nem a torna obscura ou ambígua, há-de entender-se que o pedido de aclaração de uma decisão judicial ou a reclamação da sua nulidade não são já, em princípio, meios idóneos e atempados para suscitar a questão de constitucionalidade.

Só em casos muito particulares, em que o recorrente não tenha tido oportunidade para suscitar tal questão ou em que por força de preceito específico o poder jurisdicional não se esgote com a decisão final, é que será admissível o recurso de constitucionalidade sem que sobre esta questão tenha havido uma anterior decisão do tribunal recorrido (cf. por último, sobre esta matéria, o acórdão nº 116/93, de 14 de Janeiro de 1993, ainda inédito e a exposição preliminar que nele se confirmou).

Quanto ao segundo requisito, importa referir que a norma cuja inconstitucionalidade for suscitada durante o processo terá de ser fundamento inequívoco da decisão, e aí efectivamente aplicada, em regra, na sequência do não atendimento implícito ou do afastamento expresso da arguição de inconstitucionalidade.

É ainda jurisprudência reiterada e uniforme deste Tribunal Constitucional que o objecto de fiscalização de constitucionalidade são apenas as normas e, por isso, no recurso a que se referem os artigos 280º, nº l, al. b) e nº. 2, alínea d), da Constituição e 70º, nº l, al. b) e f) da Lei do Tribunal Constitucional, há-de estar era causa a inconstitucionalidade de uma ou mais normas, sendo irrelevante que o recorrente venha a imputar, no recurso ou nas alegações apresentadas na instância recorrida, a inconstitucionalidade, ou melhor, a violação de normas da Lei Fundamental á própria decisão ou ao próprio acto administrativo impugnado. Neste sentido, cfr. os acórdãos mais recentes n°s 379/92 de 2.12.92, e 87/92 de 27.02.92, e o Acórdão n° 387/94, de 12 de Maio de 1994, todos ainda inéditos, bem como a jurisprudência anterior citada nos primeiros acórdãos.

Acresce também, que o Tribunal Constitucional tem vindo a formular como exigência da admissibilidade dos recursos de constitucionalidade o requisito de que a decisão desta questão possa influenciar a decisão final da questão de fundo do processo.

Efectivamente, o recurso de constitucionalidade tem uma função meramente instrumental, aferindo-se a sua utilidade no concreto processo de que emerge, de tal forma que o interesse no conhecimento de tal recurso há-de depender da repercussão da respectiva decisão na decisão final a proferir na causa.

Não visando os recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, a irrelevância ou inutilidade do recurso de constitucionalidade sobre a decisão de mérito torna-o uma mera questão académica sem qualquer interesse processual, pelo que a averiguação deste interesse representa uma condição da admissibilidade do próprio recurso.

Sendo estes os requisitos de admissibilidade de recursos como o que vera interposto nos autos pelo recorrente, vejamos se os mesmos foram respeitados no caso em apreço, permitindo admitir o presente recurso.

9. - Pela transcrição feita das peças processuais juntas aos autos pelo recorrente, este não suscitou adequadamente a questão de constitucionalidade de qualquer norma jurídica que tenha sido efectivamente utilizada na decisão como seu fundamento normativo.

Na verdade, o recorrente considera nas alegações e respectivas conclusões que o acto recorrido e impugnado viola as normas constitucionais que refere, designadamente os artigos 13º, 16º e 18º, nºs 2 e 3. Ora, a Constituição e a lei erigiram como objecto único do controlo de constitucionalidade as normas jurídicas ou um sua interpretação eventualmente violadora do texto da Lei Fundamental ou de algum dos seus princípios.

Acresce que, quando o recorrente não imputa tal violação directamente ao acto administrativo em causa, fá-lo em relação à própria decisão, como no requerimento de interposição de recurso para o STA, em que se pede a revogação da sentença do TACL pêlos mesmos fundamentos - violação das mesmas normas legais e constitucionais.

As únicas normas que o recorrente refere como sendo inconstitucionais são as que integram o Decreto-Lei nº 266/88 e, ainda aqui o recorrente, apesar de para tal ter sido convidado, não esclarece quais as concretas normas deste diploma que considera violadoras da Constituição, pelo que, em boa verdade, o Tribunal não está em condições de saber com rigor que norma deve ser considerada.

O recorrente, como resulta do relato feito, apesar de ter sido convidado no STA para apresentar um complemento das alegações para "colmatar a deficiência das conclusões da sua alegação" veio, afinal, a repetir o quadro conclusivo que tinha antes formulado, o que motivou a referência no acórdão recorrido a que o recorrente "centra o seu fogo nos vícios do acto contenciosamente impugnado, esquecendo que fora outro o fundamento do insucesso da sua pretensão".

De facto, a decisão recorrida ao confirmar a sentença proferida na TACL, acaba por aplicar o artigo 28º, nº l da LPTA relativamente aos prazos de interposição de recursos contenciosos e o princípio geral de direito administrativo de que os vícios do acto administrativo geram a mera anulabilidade, salvo no caso de a nulidade estar expressamente prevista na lei.

O recorrente nem mesmo depois de o relator o ter convidado a "colmatar a deficiência das conclusões das suas alegações" foi capaz de alinhar quaisquer fundamentos justificativos quer da aplicação retroactiva do diploma referido (Decreto-Lei nº 266/88) quer de referir as alegadas inconstitucionalidades a norma concretizadas que efectivamente tivessem sido aplicadas na decisão do TACL.

O excerto do acórdão transcrito a fls.9 desta exposição mostra claramente que nem a invocação da violação dos preceitos constitucionais dos artigos 13°.. 16° e 18º, nºs 2 e 3 foi referenciada a qualquer norma aplicada na decisão mas expressamente ao acto administrativo impugnado nem qualquer norma do Decreto-Lei nº 266/88 foi de facto utilizada na decisão recorrida, porquanto o relator nem sequer teve necessidade de rebater qualquer alegação do recorrente relativa à aplicação retroactiva da lei uma vez que, como se transcreveu - e agora se repete -, o recorrente se esqueceu "de explicar ou ao menos afirmar em que ponto a aplicação retroactiva de uma lei que proíbe a acumulação (ou o carácter retroactivo da mesma) ataca de modo insuportável o mencionado princípio da igualdade de moda a o Tribunal conseguir localizar a sede da hipotética nulidade do acto."

Assim, não tendo sido aplicada na decisão qualquer norma do Decreto-Lei nº 266/88 e não tendo sido invocada pelo recorrente a violação dos artigos 13º, 16º e 18º, nºs 2 e 3 da Constituição por parte de qualquer norma legal utilizada na decisão recorrida, não estão verificados os pressupostos da admissibilidade do recurso de constitucionalidade pelo que se propõe que não se tome conhecimento do presente recurso.

XXXXXXX

Notifiquem-se as partes para, querendo dizerem o que tiverem por conveniente, nos termos do que se dispõe no artigo 78°. nº l, parte final. da Lei do Tribunal Constitucional.

Lisboa, 14 de Julho de 1994.

Vítor Nunes de Almeida