405/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 80/95

ACÓRDÃO Nº 80/95

Processo nº 405/93

2ª Secção

Relator: Cons. Messias Bento

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório:

1.J... requereu, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a intimação do BRIGADEIRO DIRECTOR DO SERVIÇO DE MATERIAL DO EXÉRCITO, para que lhe fosse passada certidão do extracto das classificações (reais e alteradas) atribuídas aos capitães do Serviço de Material (Serviços Técnicos de Manutenção) - que ele identificou no requerimento que, em 12 de Fevereiro de 1993, dirigiu àquele oficial general -, e bem assim da acta de onde consta a fundamentação da alteração de tais classificações.

Para fundamentar o pedido de intimação, alegou que a certidão, que pretende obter, se destina a permitir-lhe o uso dos meios contenciosos necessários à defesa do seu direito de progressão na carreira; e que, decorrido o prazo de dez dias sobre a data em que a solicitou (prazo previsto no artigo 82º, nº 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), a mesma não lhe foi passada, sem que se verifique, no caso, qualquer das reservas prescritas no nº 3 daquele artigo 82º.

Por sentença de 10 de Maio de 1993, foi intimada a entidade requerida para, em dez dias, passar ao requerente a certidão que este, oportunamente, solicitou.

Para assim concluir, o juiz recusou aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade, os artigos 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas e 12º e 18º do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército, na parte em que tais normativos vedam, mesmo em caso de recursos, o acesso a certidões necessárias à instrução desses mesmos recursos.

2. É desta sentença do Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (de 10 de Maio de 1993) que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.

Neste Tribunal, alegaram o Procurador-Geral Adjunto e o recorrido.

O Procurador-Geral Adjunto concluiu assim as suas alegações:

1º - As normas contidas no artigo 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro) e nos artigos 12º e 18º do RAMME (aprovado pela Portaria nº 361-A/91, de 30 de Outubro) violam o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição, na medida em que estabelecem a confidencialidade da avaliação individual dos militares - implicando que qualquer interessado no uso de meios administrativos ou contenciosos, que não o próprio avaliado, a ela possa ter acesso, nos casos em que não ocorram, em concreto, as situações que legitimam a restrição a tal direito de informação.

2º - Termos em que deverá confirmar-se a decisão impugnada.

O recorrido formulou as conclusões que seguem:

I - O disposto no artº 18º do EMFAR, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24.1, e nos artºs 12º e 18º do RAMME, aprovado pela Portaria nº 361-A/91, de 30.10, estabelecendo a confidencialidade da avaliação individual dos militares, viola o disposto nos artºs 20º/1 e 268º da Constituição, maxime os seus nºs 1 e 2.

II - A sentença recorrida, ao recusar a aplicação, por inconstitucionalidade material, dessas normas, não merece censura, pelo que deve ser confirmada.

3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se as normas dos artigos 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas e 12º e 18º do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército, ao estabelecerem a confidencialidade da avaliação dos militares em termos de vedarem aos interessados (com excepção dos próprios avaliados) a obtenção de certidões necessárias à instrução de recursos que pretendam interpor, é (ou não) inconstitucional.

II. Fundamentos:

4. O Estatuto dos Militares das Forças Armadas foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, "no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 11/89, de 1 de Junho" (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas).

O capítulo I do título VII do Estatuto em causa trata da avaliação do mérito dos militares.

Esta avaliação - que "é condicionada pela forma de prestação de serviço militar efectivo, categoria e especificidade dos ramos" - é individual, a ela estando sujeitos todos os militares. É contínua, "constituindo uma prerrogativa exclusiva e obrigatória da hierarquia militar". É independente de outras avaliações anteriores, referindo-se "apenas ao período a que respeita". É sempre fundamentada "e deve estar subordinada a juízos de valor precisos e objectivos, de modo a evitar julgamentos preconcebidos", sejam eles favoráveis ou desfavoráveis. E, quando desfavorável, "é obrigatoriamente comunicada ao interessado" (cf. artigo 87º).

A avaliação pode ser periódica ou extraordinária (cf. artigo 90º).

A regulamentação do sistema de avaliação constará, por cada ramo, de portaria do Ministro da Defesa Nacional (cf. artigo 86º).

O Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército foi aprovado pela Portaria nº 361-A/91 (2ª série), publicada no Diário da República, II série, de 30 de Outubro de 1991.

Segundo se dispõe no artigo 5º, nº 3, deste Regulamento, "a avaliação individual, como técnica de gestão de recursos humanos, consiste em valorar acções, comportamentos e resultados do trabalho observados no exercício de cargos, desempenho de funções ou execução de tarefas de que o avaliado foi incumbido ou na frequência de cursos de promoção e qualificação, no âmbito das Forças Armadas, face aos padrões instituídos no Regulamento como modelo às actuações reais, e traduz-se no preenchimento de uma ficha de avaliação individual (FAI) que constitui o anexo A". Tal avaliação "é concretizada no domínio dos conhecimentos técnico-científicos e profissionais aplicados, da capacidade militar, experiência, modos de actuação, atitude de relação e eficácia verificada no exercício de cargos, desempenho de funções, execução de tarefas e frequência de cursos e estágios no âmbito das Forças Armadas" (cf. artigo 6º, nº 2, do Regulamento).

Os militares podem reclamar e recorrer hierarquicamente, "sempre que discordar[em] das avaliações desfavoráveis" (cf. artigo 95º). Para o efeito, é fornecido ao interessado fotocópia autenticada da ficha de avaliação individual (cf. artigo 6º, nº 9, in fine do citado Regulamento de Avaliação).

A avaliação é, no entanto, confidencial. É o que se dispõe no artigo 89º, aqui sub iudicio, que reza assim:

Artigo 89º (Confidencialidade)

A avaliação individual é confidencial, de modo a garantir o necessário sigilo no seu processamento, sem prejuízo da publicitação dos resultados finais dos cursos, concursos, provas, tirocínios, estágios ou outros elementos que devam ou possam ser do conhecimento público.

Em consonância com o que preceitua o artigo 89º do Estatuto, acabado de transcrever, prescrevem os artigos 12º e 18º do Regulamento:

Artigo 12º (Confidencialidade)

A avaliação individual é confidencial, de modo a garantir o necessário sigilo no seu processamento, sem prejuízo:

1). Da publicação dos resultados de cursos, concursos, provas, tirocínios, estágios ou outros elementos que devam ou possam ser do conhecimento geral;

2). Do conhecimento pelo avaliado de avaliação desfavorável ou significativamente favorável e dos seus fundamentos;

3). Dos esclarecimentos prestados no eventual contacto com o avaliado, previsto no nº 10 do artigo 6º;

4). Do conhecimento pelo avaliado da respectiva avaliação individual, mediante requerimento dirigido ao director do Serviço de Pessoal.

Artigo 18º (FAMME)

1. A FAMME é elaborada na DSP e resulta do tratamento quantitativo dos dados constantes das bases do SAMME, a que se refere o artigo 5º.

2. A FAMME, uma vez elaborada, passa a confidencial e tem por objectivo essencial hierarquizar em mérito relativo, por postos de cada QE, todos os militares susceptíveis, estatutariamente, de integrarem a respectiva lista de promoção por escolha nos postos em que é aplicável.

3. A elaboração dos FAMME obedece à seguinte metodologia: [...]

4. As bases da SAMME são quantificadas em obediência à seguinte quantificação: [...].

5. [...].

6. Uma vez elaboradas as FAMME por QE e postos a que respeitam, são enviadas às DA/DS para trabalho dos respectivos conselhos com vista à elaboração das listas de promoção e das propostas de preterição dos militares que considerem não satisfazer, neste âmbito, as condições gerais de promoção, após o que são devolvidas à DSP.

7. Os Conselhos das Armas e dos Serviços (CA/CS) têm competência para, na elaboração das listas de promoção e mediante fundamentação, alterar a hierarquia do mérito relativo estabelecido pelas FAMME, aumentando ou subtraindo a respectiva classificação até 1,0 valores.

Tais alterações resultarão da análise detalhada e interligada dos elementos de informação constantes da ficha biográfica, do registo disciplinar e das FAI, em especial daqueles cuja média ponderada se afasta significativamente da que vem recortando o perfil dos militares a que respeitam, com a importância dos cargos, funções e tarefas desempenhados e ainda dos dados não quantificáveis pelo SAMME constantes do seu currículo, designadamente:

Tipo de funções desempenhadas e seu grau de exigência;

Comissões de serviço no ex-Ultramar;

Informações de cursos e missões no estrangeiro;

Informações de chefes não militares nacionais, não constantes do nº 2 do art. 8º;

Análise de conteúdo dos louvores;

Cursos civis concluídos;

Ponderação da pontuação dos informadores quando nitidamente exagerada;

Acréscimo de tempo de serviço militar, resultante de comissões de serviço no ex-Ultramar.

8. As listas de promoção elaboradas pelos CA/CS são remetidas aos serviços do Ajudante General do Exército, com parecer do respectivo director ou chefe fundamentando, em especial, as suas discordâncias em relação a essas listas, e constituem elemento informativo do CEME, para efeitos de decisão.

Dos preceitos legais acabados de transcrever - recte, do artigo 89º do Estatuto e dos artigos 12º e 18º, nº 2 do Regulamento -, resulta que os dados relativos à avaliação individual do mérito dos militares (mais precisamente: dos militares do Exército) são confidenciais. E, por isso (excepção feita ao próprio militar avaliado), os possíveis interessados não podem a eles aceder, designadamente para o efeito de obterem certidão com vista à instrução de qualquer recurso que pretendam interpor.

Esta confidencialidade não impede, porém, a publicação dos resultados de cursos, concursos, provas, tirocínios e estágios ou de outros elementos que devam ou possam ser do conhecimento geral.

Nesse ponto, serão, então, tais normas inconstitucionais?

A resposta não pode deixar de ser afirmativa. E as razões são idênticas àquelas que se aduziram a propósito do artigo 9º, nº 4, do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, que, pelo acórdão nº 394/93 (publicado no Diário da República, I série A, de 29 de Setembro de 1993) o Tribunal declarou inconstitucional, com força obrigatória geral - por violação das disposições conjugadas dos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa - "na medida em que restringe o acesso dos interessados, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados".

As normas ora sub iudicio (no ponto em que restringem nos termos sobreditos o acesso às avaliações do mérito dos militares) violam, na verdade, também elas, o direito à informação dos administrados (conjugado com o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos), que se acham consagrados no artigo 268º, nºs 1 e 2, da Constituição.

É o que vai ver-se, de seguida. Para tanto, expor‑se‑ão, em síntese muito apertada, as razões desse entendimento - razões que foram expostas, in extenso, naquele acórdão nº 394/93 e nos acórdãos nºs 156/92, 176/92, 177/92 e 178/92, que lhe serviram de fundamento.

Dispõe o mencionado artigo 268º, na parte que aqui interessa:

Artigo 268º (Direitos e garantias dos administrados)

1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente

interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles foram tomadas.

2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.

3. a 6. [...].

O direito à informação dos administrados, com o conteúdo que o nº 1 do artigo 268º lhe assinala, é o direito a ser-se informado pela Administração do andamento dos processos em que se seja directamente interessado e o direito, bem assim, a conhecer as resoluções definitivas que neles forem tomadas - tudo por forma a poder-se ajuizar da legalidade e da justiça dos actos que neles foram praticados (cf., na lei ordinária, os artigos 61º a 65º do Código de Procedimento Administrativo e a Lei nº 65/93, de 26 de Agosto).

Como se assinalou no mencionado acórdão nº 394/93, um tal direito acha-se estreitamente conexionado com o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, consagrado no nº 2 do mesmo artigo 268º - direito, este último, que o acórdão nº 176/92 (Diário da República, II série, de 18 de Setembro de 1992) qualificou de garantia complementar do direito à informação e identificou com o chamado "princípio do arquivo aberto" (open file), traduzido "no reconhecimento a toda e qualquer pessoa do direito de acesso às informações constantes de documentos, dossiers, arquivos e registos administrativos - mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento administrativo que lhes diga directamente respeito - desde que elas não incidam sobre matérias concernentes à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas".

A respeito deste direito de acesso aos registos e arquivos - que é "um direito fundamental de natureza análoga aos direitos enunciados no título II da parte V da Constituição" (cf. JORGE MIRANDA, "O Direito de Informação dos Administrados", in O Direito, ano 120º, 1988, página 462) -, disse-se também no acórdão nº 176/92 que ele "é, na generalidade dos casos, uma forma mais exigente e mais profunda de exercício do direito à informação, mas são concebíveis situações nas quais o acesso aos documentos detidos pela Administração constitui um instrumento indispensável para a concretização do direito à informação dos administrados".

Os nºs 1 e 2 do artigo 268º não podem, assim, ser lidos desligadamente um do outro.

Por isso, à semelhança do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, também o direito à informação dos administrados não é um direito absoluto. A Constituição autoriza o legislador a impor restrições a ambos os direitos - restrições que, no entanto, em obediência a uma ideia de proporcionalidade, de adequação e de necessidade, se hão-de limitar ao estritamente necessário para a salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (cf. artigo 18º, nº 2, da Constituição), recte: para a defesa do direito à intimidade das pessoas e dos interesses da segurança interna e externa e da investigação criminal (cf. nº 2 do artigo 268º).

Pois bem: não se vê que a defesa do direito à intimidade das pessoas, as necessidades da segurança interna ou externa ou as da investigação criminal reclamem (e, assim, possam justificar) a confidencialidade da avaliação individual do mérito dos militares, em termos de a ela apenas poder aceder o militar avaliado (com ressalva, evidentemente, da publicação, que sempre se fará, do resultado dos concursos, cursos, provas, tirocínios, estágios ou de outros elementos susceptíveis de serem do conhecimento geral)

Uma restrição com essa extensão é, pois, desnecessária para a protecção daquele direito e dos referidos interesses. E, para além disso, privando os interessados (excepção feita do próprio militar avaliado) da possibilidade de obterem certidões que se mostrem necessárias à instrução dos recursos que, acaso, pretendam interpor, acaba por atingir o núcleo essencial do mencionado direito à informação.

De facto, para que um militar, que tenha sido objecto de avaliação, se possa decidir por impugná-la, não basta, obviamente, que (tal como prevêem os artigos 93º do Estatuto e 12º, alínea z) do Regulamento) lhe seja dado conhecimento da avaliação desfavorável que lhe respeite e dos respectivos fundamentos. Necessário é também que ele possa aceder às avaliações de que foram objecto os outros militares "susceptíveis, estatutariamente, de integrarem a respectiva lista de promoção por escolha nos postos em que é aplicável" (como diz o nº 2 do artigo 18º do Regulamento) e a que ele seja também concorrente (com excepção, naturalmente, dos dados relativos a matérias secretas ou confidenciais, porque relativas a questões de defesa nacional ou de segurança interna, ou que respeitem à vida privada desses outros militares). Só desse modo, com efeito, ele fica a saber como foi avaliado e classificado relativamente aos militares seus concorrentes, com a mesma patente que a sua, mas com menor antiguidade.

III. Decisão:

Pelos fundamentos expostos, decide-se:

(a). julgar inconstitucionais - por violação dos nºs 1 e 2 (lidos conjugadamente) do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa - as normas dos artigos 89º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro) e 12º e 18º, nº 2, do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército (aprovado pela Portaria nº 361-A/91, de 30 de Outubro), na parte em que estabelecem a confidencialidade da avaliação dos militares e vedam aos interessados (com excepção do militar avaliado) a obtenção de certidões necessárias à instrução de recursos que eles pretendam interpor;

(b). em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 1995

Messias Bento

Bravo Serra

Guilherme da Fonseca

Luis Nunes de Almeida

lisboa, 21 de Fevereiro de 1995

O Escrivão de direito,