TC_19940585 · Tribunal Constitucional

Acórdão 585/94

ACÓRDÃO Nº 585/94

Proc. nº 821/93

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

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2 - Por sentença de 20 de Setembro de 1993, foi julgado extinto, por amnistia, o procedimento contra‑ordenacional, ordenando‑se, em consequência, o arquivamento dos autos.

Para tanto, no essencial, foi aduzida a fundamentação seguinte:

"Embora exista uma competência concorrente da Ass. Rep. e do Governo, quanto à definição de contra‑ordenações, e bem assim quanto à respectiva alteração e modificação da sua punição dentro dos limites do regime geral, o certo é que, a nosso ver, as coimas determinadas pelo Governo, fora dos casos de autorização legislativa, não poderão ser fixadas em limite máximo superior ao definido no artº 17º, nº 1, do D.Lei nº 433/82, de 27-10, na redacção dada pelo D.Lei nº 356/89, de 17-10.

Assim, na parte em que fixa o limite máximo da coima aplicável em montante superior ao previsto na actual redacção do aludido artº 17º, nº 1, do D.Lei nº 433/82, afigura‑se‑nos ser inconstitucional, por violação do artº 168º, nº 1, alª d), da C.R.Port., a norma constante do artº 14º, nº 1, do D.Lei nº 39/88, de 6-2.

Pelo exposto, decido não aplicar, quanto ao limite máximo da moldura abstracta da coima em questão, a norma constante do aludido artº 14º, nº 1, do D.Lei nº 39/88, em razão da sua inconstitucionalidade, antes aplicando, no caso "sub judice", e relativamente a tal limite máximo, a norma constante do artº 17º, do D.L. nº 433/82, na redacção dada pelo D.L. nº 356/89,, de 17-10.

Assim, o limite máximo da coima em apreço é, não de 1.000.000$00, mas antes de 500.000$00; Termos em que a contra‑ordenação imputada à arguida se encontra abrangida pelo disposto no artº 1º, alª dd), da Lei nº 23/91, de 4-7".

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3 - Em obediência ao disposto nos artigos 280º, nºs 1, alínea a) e 3, da Constituição e 70º, nº 1, alínea a), 72º, nºs 1, alínea a) e 3 e 78º, nº 4, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, trouxe o Ministério Público, daquela decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.

E, nas alegações depois oferecidas pelo Senhor Procurador‑Geral Adjunto, foram extraídas as seguintes conclusões:

1º - O Governo, sem autorização da Assembleia da República, só tem competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto‑Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto‑Lei nº 356/89, de 17 de Outubro;

2º - Envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo de limite máximo da coima de montante superior ao constante do artigo 17º do Decreto‑Lei nº 433/82, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida;

3º - Termos em que se deve:

a) - Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 14º, nº 1, do Decreto‑Lei nº 39/88, de 6 de Fevereiro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral, definido na versão originária do Decreto‑Lei nº 433/82, o limite máximo da coima aplicável à contra‑ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado;

b) - Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada.

A recorrida não produziu contralegação.

Considerando que sobre matéria similar à debatida no presente recurso existe já uma jurisprudência uniforme da 1ª Secção deste Tribunal, foram dispensados aos vistos.

Cabe agora apreciar e decidir.

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II - A fundamentação

1 - A norma do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 39/88, de 6 de Fevereiro, dispõe assim:

"O videograma não classificado considera-se ile­galmente produzido e a sua distribuição ou exibição pública será punida com coimas de 100.000$ a 1.000.000$"

Constitui objecto do presente recurso a questão da inconstitucionalidade desta norma, na parte em que estabelece a quantia de 1.000.000$00 como limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado, montante que é superior ao limite máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações dolosas cometi­das por pessoas singulares, segundo o regime geral do ilícito de mera ordenação social constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (200.000$00, na redacção originária des­se preceito; 500.000$00, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro).

Esta delimitação do objecto do recurso deriva do facto de a sentença recorrida, como bem resulta dos termos ante­riormente transcritos, apenas haver recusado aplicação àquele específico segmento, concretamente, a parte do arco normativo em que o montante máximo da coima ali prevista "é superior ao previsto na actual redacção" do artigo 17º, nº 1, do Decreto‑Lei nº 433/82.

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2 - O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social, instituído pela primeira vez no nosso País através do Decreto-Lei nº 232/79, de 24 de Julho, veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro, desprovido de qualquer eficácia.

Todavia, com a publicação do Decreto-Lei nº 433/82, que revogou o Decreto-Lei nº 232/79, o regime geral das contra-ordenações, para além de sofrer diversas e si­gnificativas altera­ções, acabou por ser implementado em termos de uma concreta apli­cação no ordenamento jurídico nacional.

Posteriormente, passados que foram seis anos sobre o início da vigência daquela lei quadro do direito de ordenação social, algumas alterações "ditadas pela experiência da sua apli­cação e pelas transformações entretanto operadas, quer na reali­dade social e económica, quer no ordenamento jurídico português", foram nela introduzidas pelo Decreto-Lei nº 356/89­.

A revisão constitucional de 1982, operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, definiu, no artigo 168º, nºs 1, alíneas c) e d) da Constituição, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em matéria de direito sancionatório público, em termos de pertencer à exclu­siva competência do Parlamento, salvo autorização ao Governo, a "definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal" [alínea c)], cabendo, de igual modo, à competência reservada da Assembleia da Repúbli­ca, legislar sobre "o regime geral de punição das infracções dis­ciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" [alínea d)].

Enquanto toda a matéria relativa à determinação de crimes stricto sensu e penas correlativas [alínea c)] se inscre­ve, salvo delegação legislativa ao Governo, no âmbito da compe­tência parlamentar, já o mesmo não sucede no plano dos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo [alínea d)] pois que, neste caso, a competência exclusiva da Assembleia da Repú­blica acha-se limitada à definição do respectivo regime geral.

No domínio deste último direito sancionatório, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 673, cabe ao Par­lamento definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo pro­cesso, mas não a definição de cada infracção concreta e a comina­ção da respectiva pena.

Este Tribunal, a partir do Acórdão nº 56/84, Diário da República, I série, de 9 de Agosto de 1984, tem vindo a deli­mitar as competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social, numa linha jurispru­dencial pacífica e uniforme, (cfr. por todos os Acórdãos nºs 412/87, 304/89 e 329/92, Diário da República, os dois primeiros na II série e o último na I série-A, respectivamente, de 2 de Janeiro de 1988, 12 de Junho de 1989 e 14 de Novembro de 1992) que pode sintetizar-se no seguinte quadro esquemático global, traçado na­quele primeiro aresto:

"É da exclusiva competência da Assembleia da Repúbli­ca, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipote­ticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em con­travenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito pu­nitivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos res­pectivos processos;

c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta.

É da competência concorrente da Assembleia da Repú­blica e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencio­nal):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena não res­tritiva de liberdade e contra-ordenações, al­terar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei nº 433/82"

Importa porém ter presente, como logo ali se acen­tuou, que o Decreto-Lei nº 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2º da Lei nº 24/82, de 23 de Agosto ("fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações [...]") não visou a execução do preceituado na alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, pela simples razão de tal diploma haver pre­cedido a revisão constitucional de 1982 que concedeu a este pre­ceito a sua actual redacção.

Por isso mesmo, não se caracterizaram ali, com o ne­cessário rigor, certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social, permitindo-se, nomeadamente, a estipulação de sanções com uma dimensão não delimitada (artigo 21º) e sugerindo-se apenas os limites mínimo e máximo das coimas (artigo 17º), insuficiências estas que vieram a ser atenuadas na redacção dada a estes preceitos pelo Decreto-Lei nº 356/89.

Todavia, por força do texto constitucional, no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social há-de compreender-se um quadro rígido das sanções que lhes respeitem, e outrossim uma determinação, com valor taxativo, dos montantes mí­nimos e máximos das coimas aplicáveis.

E o Governo, ao estabelecer as coimas correspondentes a uma qualquer conduta contra-ordenacional está necessariamente vinculado, por imperativo constitucional, aos limites do regime geral fixados na respectiva lei quadro, não lhe sendo consentido ultrapassar, na definição do montante das coimas, o limite mínimo inferior e o limite máximo superior ali balizados.

No domínio da vigência da versão originária do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, os limites do regime geral eram os seguintes: a) Pessoas singulares - mínimo de 200$00 e máximo de 200.000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência - mínimo de 200$00 e máximo de 100.000$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo - máximo de 3.000.000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência - máximo de 1.500.000$00.

Por força da nova redacção dada aquele preceito pelo Decreto-Lei nº 356/89, o regime geral passou a dispor dos seguin­tes limites: a) Pessoas singulares - mínimo de 500$00 e máximo de 500.000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência - mínimo de 500$00 e máximo de 250.000$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo - máximo de 6.000.000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência - máximo de 3.000.000$00.

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3 - À luz das considerações expostas, tem-se por se­guro que ao Governo, através do Decreto-Lei nº 39/88 (editado a descoberto de autorização legislativa), assistia competência para definir a contra-ordenação a que se reportam as normas sob exame, quer essa definição se traduza na criação ex novo de uma contra-ordenação, quer ela represente desgraduação de contravenção não punida com pena restritiva de liberdade em contra-ordenação.

Mas, se as coisas assim se passam no plano da tipifi­cação da conduta contra-ordenacional, diversa feição assumem no que respeita aos montantes mínimo e máximo da coima estabelecida para aquela infracção, montantes esses fixados, respectivamente, em 100.000$00 e 1.000.000$00.

Ao tempo da aprovação do Decreto-Lei nº 39/88, vigo­rava ainda a versão originária do Decreto-Lei nº 433/82, nos ter­mos da qual, os limites da coima aplicável a contra-ordenação do­losa cometida por pessoa singular, haviam de se situar entre os montantes de 200$00 e de 200.000$00, vindo estes quantitativos a ser alargados para 500$00 e 500.000$00 pelo Decreto-Lei nº 356/89, já vigente na data da comissão do facto contra-ordenacional aqui controvertido.

Ora, porque a ampliação quantitativa dos limites pres­critos no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se projecta na própria dimensão da competência legislativa concorrencial do Governo, importa averiguar se tal altera­ção implica a "constitucionalidade superveniente", total ou parcial de normas que se apresentavam como inconstitucionais face ao regime geral existente na data da sua aprovação, em ordem a determinar-se, se as normas postas em crise haverão de ser constitu­cionalmente contrastadas através da interferência do Decreto-Lei nº 433/82, na sua versão originária ou na sua actual redacção.

A questão é, de algum modo, similar à que se coloca quando uma revisão constitucional faz desaparecer a desconformida­de entre uma norma de direito ordinário anterior e o precedente texto constitucional, e foi já objecto de pronúncia por parte des­te Tribunal no Acórdão nº 408/89, Diário da República, II série, de 31 de Janeiro de 1990.

Neste aresto, a propósito desta específica matéria, consignou-se, nomeadamente, o seguinte:

"É incontestável que, se a norma legal em causa ti­vesse violado as normas constitucionais vigentes na altura em matéria de forma e de competência legisla­tiva, seguramente que essas normas teriam nascido inconstitucionais, e inconstitucionais continuariam a ser, mesmo que uma revisão constitucional viesse a alterar as regras constitucionais pertinentes. Em matéria de forma e competência, as alterações consti­tucionais só são relevantes para o futuro, isto é, só relevam para os actos normativos posteriores; os actos normativos anteriores continuam a ser constitu­cionalmente válidos ou inválidos de acordo com as normas constitucionais vigentes à data deles; nem se tornam inconstitucionais, se o não eram; nem deixam de ser inconstitucionais, se o eram;"

E mais adiante

"Quando, porém, se trata de aferir a legitimidade constitucional do conteúdo das normas jurídicas (ou seja, a constitucionalidade material), os dados da questão alteram-se radicalmente. Do que se cuida então é de saber se a Constituição consente as solu­ções contidas na norma em questão; o que importa ave­riguar é se o que a norma estipula é permitido pela Constituição, independentemente da natureza formal, da autoria, da origem e da data da norma. O facto de uma norma ter nascido materialmente conforme à Cons­tituição não impede que ela passe a ser inconstitu­cional, se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com ela (era conforme à Constituição, mas deixou de o ser); inversamente, o facto de uma norma ter nascido materialmente incons­titucional não veda que a inconstitucionalidade desa­pareça (era inconstitucional, mas deixou de o ser), se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na re­ferida norma (supondo, eviden­temente, que ela conti­nua em vigor, não tendo ela caducado, ou sido revoga­da ou declarada inconstitu­cional com força obrigató­ria geral). Na primeira hi­pótese, haverá uma incons­titucionalidade supervenien­te; na segunda, uma cons­titucionalização supervenien­te. Nem uma nem outra têm naturalmente efeitos re­troactivos: a inconstituciona­lidade superveniente não invalida a norma para o pas­sado (ela continua a não ser inconstitucional nesse segmento temporal) e a constitucionalização superve­niente não convalida a norma desde a origem (ela con­tinua a ser inconstitu­cional no período decorrido até à alteração constitu­cional que a validou)".

Assim, em conformidade com a doutrina deste acórdão, no capítulo da competência e da forma dos actos normativos, a norma constitucional relevante é aquela que vigora na data da sua formação, outrotanto não sucedendo já no tocante ao seu conteúdo material em que o parâmetro constitucional a ter em conta é o texto constitucional vigente no momento da aplicação da norma controvertida. O facto de a norma ter nascido materialmente con­forme à Constituição não obsta que ela passe a ser inconstitucio­nal, se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com o seu texto (inconstitucionalidade super­veniente); inversamente, o facto de uma norma ter nascido mate­rialmente inconstitucional não veda que a inconstitucionalidade desapareça, se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na referida norma (constitucionalização superveniente).

Contra a solução adoptada naquele aresto, a propósito da constitucionalização superveniente de normas materialmente inconstitucionais, pronunciou-se Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, 3ª edição, pp. 277 a 279, com base no entendimento de que "revisão constitucional supõe precedência e permanência da Constituição. Se as normas decretadas por revisão extraem a sua validade da Constituição (ou dos princípios consti­tucionais), dela hão-de também extraí-la as normas da lei ordiná­ria, por maioria de razão. Mudando a norma constitucional sem que se afecte a norma legislativa antecedente (que com ela continua conforme), nenhum efeito se regista: a norma legislativa era vá­lida e válida continua - à face da Constituição como um todo. Inversamente, se a norma legislativa era contrária à Constituição antes da revisão (embora não declarada inconstitucional) e agora fica sendo conforme à nova norma constitucional, nem por isso é convalidada ou sanada: ferida de raiz, não pode apresentar-se agora como se fosse uma nova norma, sob pena de se diminuir a função essencial da Constituição" (cfr. ainda sobre esta matéria, Rui Medeiros, Valores jurídicos negativos da lei inconstitucio­nal, in O Direito, 1989, pp. 522 e 523 e Miguel Galvão Teles, Inconstitucionalidade pretérita, in Nos Dez Anos da Constituição, 1987, pp. 335 e 336).

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4 - Entende-se, aliás na esteira da jurisprudência deste Tribunal, que a violação por parte de actos normativos do Governo, sem au­torização parlamentar, do regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais a que se refere o artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, se traduz em inconstitucionali­dade orgânica e não já em inconstitucionalidade material.

Com efeito, a norma do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 39/88, ao fixar um limite máximo para a coima ali consi­derada, em oposição ao que se achava definido no regime geral, contrariou não só a lei quadro definidora deste regime, mas, e em simultaneidade, a norma da Constituição que define a competência legislativa reservada da Assembleia da República.

Aquele preceito, acaba assim por ser portador de uma dupla viciação já que, em concurso ideal, nele coexistem os ví­cios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competência legislativa da Assembleia da República.

E, caracterizando-se esta situação, manifestamente como uma situação de inconstitucionalidade orgânica, há-de dizer-se, e é essa a lição unânime da doutrina, não ser possível verificar-se aqui uma constitucionalização parcial superveniente, na decorrência das alterações entretanto introduzidas na lei-quadro de punição do ilícito contra-ordenacional.

E assim sendo, a norma do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 39/88, haveria de ser avaliada quanto à sua legi­timidade constitucional, em função do parâmetro legal e constitu­cional existente na data da sua aprovação, concretamente o que se contem na versão originária do Decreto-Lei nº 433/82, e no artigo 168º, nº 1, alínea d) da Constituição (cfr. sobre uma si­tuação similar à presente, os Acórdão nº 441/93, de 14 de Julho de 1993 e 787/93, de 30 de Novembro de 1993, ainda inéditos).

Simplesmente, não obstante os desenvolvimentos teóri­cos que se deixam expostos, no caso em apreço, esta questão não se reveste de interesse prático efectivo. Com efeito, quer se considere a norma desaplicada, inconstitucional na parte em que fixa o limite máximo da coima em valor superior a 200.000$00 (versão originária do Decreto-Lei nº 433/82), quer apenas na parte em que esse limite máximo ultrapassa o valor de 500.000$00 (versão actual do Decreto-Lei nº 433/82), sempre a infracção imputada à arguida haveria de ser abrangido pela Lei nº 23/91, e, em consequência, ordenada a extinção do respectivo procedimento contra-ordenacional.

E por outro lado, tendo em atenção a natureza do presente recurso, interposto obrigatoriamente pelo Ministério Público, este Tribunal não poderá julgar para além do próprio pedido, circunscrito aos contornos substanciais da decisão impugnada, sob pena de ultrapetição.

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, a norma do artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 39/88, de 6 de Fevereiro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral fixado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na versão dada pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado;

b) Negar provimento ao recurso e confirmar, consequentemen­te, na parte impugnada, a decisão recorrida.

Lisboa, 26 de Outubro de 1994

Antero Alves Monteiro Dinis

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves (com a declaração de voto aposta ao Acórdão nº 441/93)

Luís Nunes de Almeida (com a declaração de que não acompanho a totalidade da fundamentação e das considerações teóricas dela constantes, designadamente pelo essencial das razões constantes da declaração de voto do Ex.mº Presidente, Consº Cardoso da Costa, aposta ao Acórdão nº 441/93, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Abril de 1994).