TC_19940578 · Tribunal Constitucional

Acórdão 578/94

ACÓRDÃO Nº 578/94

Proc. nº 272/91

1ª Secção

Rel. Cons. Ribeiro Mendes (Consª. Assunção Esteves)

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

A Conservadora recorrida sustentou o seu anterior despacho de dúvidas, considerando que a norma por si invocada não ofendia o princípio de igualdade, visando "garantir ao Estado, pela penhora, o pagamento das contribuições que lhe são devidas. Trata-se, pois, de uma garantia de natureza pública, cobrada pelos Tribunais Fiscais" (a fls. 4 dos autos).

Enviado o recurso ao 5º Juízo Cível de Lisboa, veio o mesmo a ser julgado improcedente por decisão de 9 de Fevereiro de 1990.

Inconformada com esta decisão, dela interpôs recurso de agravo a recorrente, o qual foi admitido.

Foram apresentadas alegações pela recorrente.

Através de acórdão proferido em 5 de Março de 1991, a Relação de Lisboa negou provimento ao mesmo.

Escreveu-se nesse acórdão:

"Este preceito [o do art. 193º CPCI] destina-se apenas a regular a eficácia da penhora efectuada em execução fiscal face à efectivada ou à possibilidade de ser efectuada em execução que corre por outros tribunais.

Perante a concorrência ou possibilidade de concorrência de penhoras, dá primazia, nos termos transcritos, à penhora efectuada pelos Tribunais Fiscais, em termos de afastar qualquer outra que posteriormente venha a recair sobre os mesmos bens.

Ora, não se vê [...] este preceito conflituar com qualquer dos artigos da nossa Constituição invocados pela agravante.

Esta faz particular apelo ao art. 2º daquele diploma fundamental que, como se sabe, consagra e define o estado de direito democrático, indicando as bases em que assenta.

Não cremos, porém, que o citado art. 193º do Código de Processo das Contribuições e Impostos contenda com os princípios básicos contidos naquele preceito constitucional, mormente o que concerne ao respeito à garantia de efectivação de direitos e liberdades fundamentais.

É que aquela disposição de índole meramente processual não se move no âmbito constitucional considerado, nem em qualquer outro, limitando-se a garantir, com prevalência absoluta, a cobrança coerciva de impostos e outros créditos tributários.

Tal garantia decorre, assim, da natureza pública das dívidas cobradas pelos tribunais fiscais.

E a consideração daquele interesse público, que é de todos, portanto, prevalece obviamente sobre qualquer interesse privado.

O art. 193º do Código de Processo das Contribuições e Impostos mais não faz do que estabelecer o «modus» prático de efectivar aquele interesse público [...] reflectindo e viabilizando os privilégios e outras garantias de que gozam, em geral, as dívidas tributárias a que se reporta [...] e a necessidade de rapidez na cobrança das mesmas dívidas [...] atento o «fim» das receitas assim cobradas (cfr. art. 106º da Constituição: «satisfação das necessidades financeiras do Estado»; cfr. Cardoso da Costa, in Curso de Direito Fiscal, p. 1; Sá Gomes in Lições de Direito Fiscal, I, p. 7), não se compadecendo, por tudo isto, com as possíveis delongas atinentes ao processo de execução regulado no Código de Processo Civil, mormente, o que concerne ao concurso de credores [...].

Pode, pois, afirmar-se, face à proposição posta, que a diminuição da garantia sofrida, porventura, pela agravante é, no fundo, reflexo das garantias especiais de que gozam os créditos tributários e de celeridade que é preciso imprimir às execuções fiscais, atenta a natureza e finalidade das receitas a cobrar por aquela via. O art. 193º enfocado é apenas um dos expedientes destinados a viabilizar tudo isto.

E tanto assim é, que só pode lançar-se mão do processo de execução fiscal para cobrança coerciva de impostos e outras receitas todas de natureza tributária ou com ela conexas, como resulta dos arts. 37º e 144º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, tal como são interpretadas - e bem - pelo Parecer do Centro de Estudos Fiscais de 12-II-72, publicado in C.T.F., nº 159, pág. 23 e segs." (a fls. 105 a 107).

A mesma decisão de segunda instância considerou que não se mostravam violados os arts. 13º, 106º e 107º da Constituição, ao invés do sustentado pela recorrente.

Inconformada ainda com este acórdão, dele veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional a mesma recorrente, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional, invocando que o valor da causa estava contido na alçada da Relação.

O recurso foi admitido por despacho de fls. 114.

2. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.

A recorrente apresentou alegações em que formulou as seguintes conclusões:

"O art. 193 do C.P.C.I., ou o art. 300 [por lapso, indicado como 330] actual [isto é, do Código de Processo Tributário de 1991] é manifesta e escandalosamente inconstitucional.

Ele lesa a justa proporcionalidade na garantia dos créditos do Estado, na medida em que impede a satisfação de outros créditos, cuja satisfação é comportável pelos mesmos bens, preservando os do Estado.

Ele lesa a igualdade das partes na satisfação processual dos seus direitos, sendo certo que mais que os particulares goza o Estado de uma organização permanente junto de todos os tribunais para defesa dos seus direitos.

Substantivamente o art. 193 do C.P.C.I. lesa os arts. 2 e 106 da Constituição e ainda os arts. 9 al. b) e 12 nº 2, arts. 13, 16, 18, 47, 53, 58, 59 nº 1 al. a), art. 60, maxime art. 62 da mesma Constituição.

Viola ainda o art. 6 da Convenção Europeia e o art. 14 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos.

Dá-se aqui por reproduzido quanto se escreveu ao longo destes autos, pois em nada se tem que reduzir no que ficou dito antes se deve sublinhar que está também em causa a autoridade dos Tribunais quando determinam a penhora e esta é cerceada nos seus efeitos pela Conservatória que não é órgão de soberania, e contra o disposto no nº 2 do art. 208 da Constituição.

Portanto, e a qualquer luz, o art. 193 do C.P.C.I. é inconstitucional, inconstitucionalidade que se mantém no art. 300 do C. P. Tributário actual, por força da inércia cultural, e que a burocracia nacional merece ver cortada, acabando assim com este meio de manter "bens de mão morta" contra os interesses do Estado.

É pois imperioso decretar, como se pede e espera, a inconstitucionalidade daquele artº. da lei." (a fls. 121 e vº)

A Conservadora recorrida apresentou alegações igualmente propugnando pela não inconstitucionalidade da norma em causa.

3. Foram corridos os vistos legais.

Por não haver motivos que obstassem ao conhecimento do objecto do recurso, foi elaborado memorando pela primitiva relatora, em que sustentava que o presente recurso devia ser julgado improcedente.

Discutido o memorando em sessão, não logrou vencimento a posição nele preconizada, pelo que ocorreu mudança de relator.

4. Importa, pois, conhecer do objecto do recurso.

II

5. Constitui objecto do presente recurso a questão de constitucionalidade da primeira parte do corpo do art. 193º do Código de Processo das Contribuições e Impostos de 1963, na redacção introduzida pelo art. 52º do Decreto-Lei nº 177/86, de 2 de Julho:

"Penhorados quaisquer bens pelos tribunais fiscais, não poderão os mesmos bens ser apreendidos, penhorados ou requisitados por qualquer outro tribunal, salvo se, em processo especial de recuperação de empresa e de protecção dos credores, o administrador judicial requerer o levantamento da penhora e garantir a sua substituição por garantia bancária, caução, seguro-caução ou outro meio pelo qual fiquem assegurados os interesses do exequente".

Como no caso sub judicio não há notícia de que houvesse qualquer processo especial de recuperação de empresas pendente em relação à executada onde o respectivo administrador judicial tivesse exercido à faculdade prevista na segunda parte do preceito transcrito (aditada pelo referido Decreto-Lei nº 177/86), a norma impugnada pela recorrente é apenas a da primeira parte do preceito (norma que constituía a redacção originária do corpo do artigo) e, por isso, constitui - como se disse - objecto do presente recurso.

6. Importa preliminarmente deixar referido que a norma objecto deste recurso deixou de vigorar, por o respectivo Código ter sido revogado e substituído pelo Código de Processo Tributário (C.P.T.) aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, o qual começou a vigorar em 1 de Julho de 1991, "aplicando-se aos processos pendentes em tudo o que não for contrariado pelo presente decreto-lei" (art. nº 1, do diploma que aprovou o mesmo C.P.T.).

Seja como for, tal revogação não afecta o interesse no conhecimento do presente recurso, uma vez que também a nova disciplina processual tributária mantém expressamente a solução da 1ª parte do corpo do art. 193º C.P.C.I., podendo dizer-se que a norma vigente até 1991 se acha reproduzida pelo art. 300º, nº 1, 1ª parte, C.P.T. (a segunda parte deste nº 1 já teve a sua redacção alterada pelo art. 4º do Decreto-Lei nº 132/93, de 23 de Abril, diploma que aprovou o novo código falimentar, mas carece de relevância para o conhecimento do presente recurso), apenas se mostrando substituída a referência aos tribunais fiscais pela referência às repartições de finanças:

"Penhorados quaisquer bens pelas repartições de finanças, não poderão os mesmos bens ser apreendidos, penhorados ou requisitados por qualquer tribunal [...]"

7. O Tribunal Constitucional teve já oportunidade de julgar inconstitucional a norma da primeira parte do art. 300º C.P.T., em dois acórdãos ainda inéditos, provenientes de cada uma das suas secções, qualquer deles tendo declarações de voto dissidentes: trata-se dos Acórdãos nºs 494/94, proferido no processo nº 163/93 em 12 de Julho de 1994 pela 2ª Secção, e 516/94, proferido pela 1ª Secção em 27 de Setembro do mesmo ano, no processo nº 778/92.

Considera-se que a norma da primeira parte do corpo do art. 193º C.P.C.I. está igualmente afectada de inconstitucionalidade pelas mesmas razões que lograram vencimento naqueles dois acórdãos agora citados.

Seguir-se-á, por isso, de perto a respectiva fundamentação.

8. No Acórdão nº 516/94 - de que foi relator o presente relator por vencimento - referiu-se nos seguintes termos a génese da norma sub judicio:

"O regime de impenhorabilidade total dos bens penhorados anteriormente pelas repartições de finanças em execuções fiscais vigora em Portugal desde 1929.

Foi durante a Ditadura Militar, subsequente ao Movimento de 28 de Maio de 1926, que foi publicado o Decreto nº 17730, de 7 de Dezembro de 1929, onde se encontra consagrada pela primeira vez tal solução, a par de outras medidas de defesa dos créditos do Estado, numa altura em que a conjuntura económica era depressiva em todo o mundo ocidental.

A reforma de 1929 na matéria do processo tributário consagrou a plena autonomia das execuções fiscais face às execuções cíveis, incluindo as liquidações judiciais em processo de falências. Segundo o art. 6º do Decreto nº 17.730, os processos de execução fiscal, qualquer que fosse a proveniência da dívida exequenda, não se suspendiam "com a declaração da falência do executado ou da firma de que faça parte, quer seja anterior, quer posterior à sua instauração", nem poderiam "ser avocados ao tribunal de comércio por esse motivo". E o art. 7º dispôs que, feita a penhora em quaisquer bens pelas execuções fiscais, não poderiam estes "ser apreendidos, nem penhorados, nem requisitados por outros tribunais, prosseguindo a execução fiscal até final". Só se os bens do falido se encontrassem arrolados pelo tribunal do comércio anteriormente à penhora fiscal, haveria avocação dos processos fiscais para apensação ao processo de falência (§§ 1º a 3º do mesmo art. 7º). Sem que se mostrasse feito o pagamento da dívida à Fazenda Nacional, bem como dos juros de mora, selos e custas, não poderia ser passado, no processo falimentar, qualquer precatório de levantamento de alguma percentagem da massa falida a favor dos credores (§ 8º do mesmo art. 7º do referido decreto).

Este regime passou para o Código de Processo das Contribuições e Impostos de 1963, aprovado pelo Decreto-Lei nº 45005, de 27 de Abril desse ano. De harmonia com o art. 193º deste Código, uma vez penhorados "quaisquer bens pelos tribunais fiscais, não poderão os mesmos bens ser apreendidos, penhorados ou requisitados por qualquer outro tribunal". Segundo o § único deste mesmo artigo, "salvo o disposto no § 1º do artigo 167º, podem ser penhorados pelos tribunais das contribuições e impostos e pelas repartições de finanças os bens apreendidos por qualquer outro tribunal, não sendo a execução, por esse motivo, sustada nem apensada." (o disposto no § 1º do art. 167º ressalvava a situação dos bens já apreendidos em processo de falência, mantendo, assim, a solução consagrada no § 1º do art. 7º do Decreto nº 17730).

Em 1986 foi criado um processo especial de recuperação da empresa e da protecção dos credores, tendo o legislador sentido a necessidade de alterar os arts. 167º e 193º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, porque estes "conferiam ao fisco, à Segurança Social e a outros credores o privilégio processual - que se julga injustificado - de executar isoladamente bens da empresa, completamente à margem do processo destinado à salvaguarda dos credores e à recuperação da própria empresa" (nº 5 do preâmbulo do Decreto-Lei nº 177/86, de 2 de Julho). Assim, ao corpo do art. 193º deste Código foi aditada a seguinte ressalva: "salvo se, em processo especial de recuperação da empresa e de protecção dos credores, o administrador judicial requerer o levantamento da penhora e garantir a sua substituição por garantia bancária, caução, seguro-caução ou outro meio pelo qual fiquem assegurados os interesses do exequente".

9. Como decorre do exposto, a norma cuja constitucionalidade se acha agora impugnada estabelece uma isenção da penhora ou impenhorabilidade total e absoluta de bens do executado, decorrente da circunstância de os mesmos estarem anteriormente penhorados numa execução fiscal. Comentando o regime introduzido pelo art. 193º do entretanto revogado Código de Processo das Contribuições e Impostos, escreveu Eurico Lopes Cardoso:

"A disposição vinha do artigo 7º do Decreto nº 17730, de 7 de Dezembro de 1929, em face do qual alguns juízes exigiam que, ao fazer-se a nomeação de bens à penhora [em execução pendente em tribunal judicial], se apresentasse documento comprovativo de não estarem os bens já penhorados em execução fiscal.

Tal exigência era e continua a ser injustificável, além de praticamente impossível de satisfazer em muitos casos, pois só podia satisfazer-se mediante certidões passadas por todos os tribunais fiscais do País.

A penhora é ordenada, independentemente da dita prova impossível. Se, no acto da penhora, o funcionário encarregado de a fazer é informado de que os bens já foram penhorados em execução fiscal, cumpre-lhe observar procedimento semelhante ao determinado pelo artigo 832º, para o caso de ser informado de que os bens pertencem a terceiro; se o conhecimento da penhora fiscal sobrevier mais tarde, a segunda penhora será levantada, ficando o exequente com o direito de nomear outros bens, quer os primeiros tenham sido nomeados por ele, quer tenham sido nomeados pelo executado [...]." (Manual da Acção Executiva, 3ª ed. actualizada, Coimbra, 1964, pág. 321).

Trata-se de um regime claramente excepcional no nosso direito, visto que os bens do devedor executado eram susceptíveis de penhora antes de virem a ser penhorados na execução fiscal. Mesmo que sobre eles já recaísse uma penhora decretada em processo pendente perante os tribunais judiciais, os mesmos bens poderiam ser sucessivamente penhorados pelas repartições de finanças, não sendo então a execução fiscal, por esse motivo, sustada nem apensada (§ único do art. 193º C.P.C.I.; nº 2 do art. 300º C.P.T.). Poder-se-á falar neste caso de uma impenhorabilidade extrínseca, visto a mesma não resultar de qualidades intrínsecas do próprio bem (cfr. J. Castro Mendes, Direito Processual Civil, III, Lisboa, 1987, pág. 352).

10. Diferentemente se passam as coisas no nosso direito processual civil quando são penhorados bens a um devedor numa execução para pagamento de quantia certa. Tal penhora não impede subsequentes penhoras decretadas noutros processos executivos movidos ao mesmo executado, enquanto os bens não forem alienadas através de venda executiva. No caso de vir a ser decretada uma penhora subsequente, o art. 871º, nº 1, do Código de Processo Civil manda sustar a execução em que a penhora tiver sido posterior, "podendo o exequente reclamar o respectivo crédito no processo em que a penhora seja mais antiga; se a penhora estiver sujeita a registo, é por este que a sua antiguidade se determina". Deve acrescentar-se que o art. 822º, nº 1, do Código Civil estabelece a regra de que o exequente "adquire pela penhora o direito de ser pago com preferência a qualquer outro credor que não tenha garantia real anterior".

11. É, assim, clara a diferença de regimes entre as execuções fiscais e as execuções cíveis. Naquelas, a penhora decretada em processo de execução fiscal torna os bens penhorados inapreensíveis e impenhoráveis em quaisquer tribunais, enquanto se mantiver tal penhora. Nestas últimas, a primeira penhora decretada e efectivada sobre certos bens do devedor não os torna insusceptíveis de penhoras ulteriores. Os bens continuam, pois, a ser penhoráveis. Havendo, porém, uma pluralidade de execuções com penhoras efectivadas sobre os mesmos bens, deve ser determinada a sustação dos processos com penhoras mais recentes, abrindo-se um concurso na execução mais antiga e possibilitando-se aos outros exequentes a reclamação dos créditos garantidos por essas penhoras ulteriores (sistema concursual limitado, vigente desde o Código de Processo Civil de 1961 - cfr. Anselmo de Castro, A Acção Executiva Singular, Comum e Especial, Coimbra, 3ª ed., 1977, págs. 170 e segs; J. Lebre de Freitas, A Acção Executiva, Coimbra, 1993, págs. 253 e segs.). Tal concurso decorre, pois, da existência de sucessivas pretensões com privilégio sobre os mesmos bens, cujo grau de preferência ou de privilégio relativo se ordena em função da maior ou menor antiguidade do acto da penhora ou, quanto aos bens registáveis, do acto do registo dessa penhora.

Poder-se-ia supor que a diferença de regimes entre as execuções fiscais e as execuções cíveis decorreria da circunstância de os credores sem a qualidade de pessoas colectivas de direito público não serem autorizados a exercer os seus direitos de crédito em execuções fiscais. Tal suposição seria incorrecta, à face da nossa lei fiscal. Na verdade, o Código de Processo das Contribuições e Impostos e, agora, o Código de Processo Tributário regulam um processo incidental de convocação de credores e de verificação de créditos ( arts. 226º e segs. do primeiro diploma; arts. 329º e seguintes do segundo), admitindo a reclamação dos créditos em execução fiscal pelos "credores que gozem de garantia real sobre os bens penhorados". Simplesmente, quando outros exequentes obtenham uma preferência por força de uma penhora posterior a uma outra decretada e efectivada numa execução fiscal, não podem eles invocar essa garantia real decorrente da penhora para reclamar os seus créditos na execução fiscal - diferentemente de que poderia decorrer de uma primeira leitura do nº 1 do art. 226º C.P.C.I. ou do art. 329º C.P.T. -, visto que a impenhorabilidade decretada no art. 193º, corpo, C.P.C.I. ou no art. 300º, nº 1, do C.P.T. implica que não seja sequer efectivada a penhora ou, então, que deva ser levantada a penhora indevida-mente feita ne execução pendente no tribunal judicial, cessando, pois, a existência desta garantia real.

Por outro lado, se se analisar a disciplina sobre a execução fiscal contida hoje no Código de Processo Tributário, facilmente se verifica que a penhora fiscal se pode manter durante longos períodos, sem que ocorra a venda executiva e sem que o executado possa obter o levantamento da penhora por inactividade do exequente (vejam-se o art. 317º C.P.T. e, no processo civil, o que dispõe o art. 847º do respectivo Código). O art. 258º, nº 1, C.P.T. exclui a deserção da instância decorrente da interrupção do processo de execução fiscal, apesar de o art. 261º C.P.T. apontar para um prazo tendencial de 1 ano para a extinção de execução, "salvo causas insuperáveis". Também o art. 279º, nº 1, C.P.T. permite que seja autorizado o pagamento em prestações pelo executado em execução fiscal, pagamento que é susceptível de ser feito ao longo de cinco anos (nº 4 do mesmo artigo), podendo o plano de pagamento diferido ser garantido pela "penhora já feita sobre os bens necessários para assegurar o pagamento da dívida exequenda e acrescido ou a efectuar em bens nomeados para o efeito pelo executado no prazo referido no nº 4" (art. 282º, nº 2, C.P.T.). Por último, os terceiros credores não podem requerer o levantamento da penhora, nem pedir a sua redução a certos bens.

12. Escreveu-se no Acórdão nº 516/94 com referência ao actual Código de Processo Tributário, mas tais considerações são perfeitamente transponíveis para o diploma precedente por aquele revogado:

"Pela comparação dos regimes legais, descritos de forma sumária, das execuções cíveis e das execuções fiscais, pode agora apreciar-se o objecto do presente recurso, bem como a argumentação do recorrente.

Um primeiro ponto merece realce: o regime do art. 300º, nº 1, 1ª parte, do C.P.T. é aplicável a todas as penhoras decretadas em processo de execução fiscal que corra perante as repartições de finanças ou ainda, em Lisboa e Porto, e por ressalva estatuída no art. 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, perante os tribunais tributários, independentemente da qualidade da pessoa colectiva de direito público que seja credora, da proveniência da dívida e da circunstância de se tratar de um crédito comum ou privilegiado (veja-se, no sentido de que o preceito do correspondente art. 193º do revogado Código de Processo das Contribuições e Impostos se aplica à cobrança fiscal de créditos da Caixa Geral de Depósitos, o acórdão da Relação de Lisboa de 16 de Novembro de 1988, in Colectânea de Jurisprudência, ano XIV, tomo 5, págs. 113-115; o mesmo é expressamente afirmado no acórdão da Relação do Porto proferido nos presentes autos).

Além disso, não pode pôr-se em causa que a solução legislativa de atribuir às repartições de finanças, ou mesmo aos tribunais tributários a título transitório, a competência para as execuções de créditos do Estado ou de entidades públicas personalizadas àquele equiparadas, através de uma tramitação processual própria (o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário), pretendeu conferir uma maior segurança e celeridade à cobrança desses créditos, visando, assim, a prossecução de interesses públicos de importância relevante.

Por último, entende-se que a medida legislativa de tornar impenhoráveis os bens já penhorados em execução fiscal que corra perante a Justiça Fiscal não elimina os direitos de crédito de outros credores sobre o mesmo devedor, executado no processo de execução fiscal, nem afecta a exequibilidade do respectivo título executivo, sendo certo que, como se afirmou no acórdão recorrido, a solução consagrada no art. 300º, nº 1, 1ª parte, C.P.T. não impede que esses terceiros credores nomeiem à penhora outros bens do comum devedor, fazendo prosseguir a execução nos tribunais judiciais em que tenha sido - como no caso dos autos - ordenado o levantamento de penhora sobre bens abrangidos pelo disposto nesta norma indicada, ou até que nomeiem os bens penhorados, logo que extinta a execução fiscal, sem haver venda deles. Não há, por isso, violação do art. 20º, nº 1, da Constituição pela norma aplicada no acórdão recorrido, mantendo-se aberta a via de acesso aos tribunais por todos os credores, como se afirma no acórdão recorrido.

Será então de concluir que não assiste razão ao recorrente?

A resposta afirmativa seria precipitada, como se irá ver em seguida."

13. Na verdade, sustenta-se que o art. 193º, corpo, 1ª parte, C.P.C.I. - tal como o art. 300º, nº 1, 1ª parte, C.P.T. - sofre de inconstitucionalidade, por violação da garantia de propriedade privada e do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso, aflorado este último na nossa Constituição em preceitos como o do nº 2 do art. 18º da Lei Fundamental.

Importa, porém, acentuar desde já que não pode sustentar-se que a criação de uma impenhorabilidade de certos bens acarrete só por si uma violação do princípio constitucional da igualdade. Como se escreveu no acórdão nº 458 da Comissão Constitucional, a propósito das normas que estabelecem a impenhorabilidade total de pensões devidas pelas instituições de segurança social, não ocorria qualquer violação relativamente a tais normas, cuja aplicação havia sido recusada por um tribunal judicial, desse princípio, na medida em que não se verificava "aí um caso de preceitos desprovidos de justificação racional, relativamente aos quais se pudesse encontrar uma desproporção ou inadequação no tratamento da situação fáctica" a que iam aplicar-se (Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, pág. 151).

E esta mesma conclusão foi perfilhada já pelo Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 349/91 (in Diário da República, II Série, nº 277, de 2 de Dezembro de 1991), ao citar o referido aresto da Comissão Constitucional e ao considerar a validade das soluções legislativas que consagrem causas de impenhorabilidade de bens que visem tutelar interesses fundamentais, nomeadamente dos executados, como seja, a daquelas que cumpram efectivamente "a função inilidível de garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista" executado.

Neste último Acórdão nº 349/91, depois de se considerar que o direito do credor, enquanto direito de conteúdo patrimonial, é tutelado pelo art. 62º, nº 1, da Constituição, "que encerra a garantia (institucional e individual) da propriedade privada", admitiu-se que pudesse haver casos de colisão ou de conflito entre este direito e direitos do próprio executado, concluindo-se do seguinte modo: "o sacrifício do direito do credor só será, assim, constitucionalmente legítimo se for necessário e adequado à salvaguarda do direito fundamental do devedor a uma sobrevivência com um mínimo de qualidade.

Donde o ter de concluir-se que, para além desse patamar necessário para garantir aquele mínimo de sobrevivência - o qual não pode ser definido em termos válidos para todos os tempos, uma vez que é algo historicamente situado -, já será constitucionalmente ilegítimo o sacrifício total do direito do credor". (Diário cit., pág. 12.272; remete-se para as considerações feitas neste último acórdão sobre o controlo negativo feito pelo juiz constitucional relativamente às invocadas violações do princípio da igualdade).

No caso sub judicio, o conflito ou colisão de direitos de crédito de que sejam titulares o Estado ou pessoa colectiva pública a ele equiparado, por um lado, e os de terceiros credores que não podem cobrar os seus créditos pela via das execuções fiscais perante a Justiça Fiscal, são resolvidos, no caso da prioridade da penhora decretada na execução fiscal, a favor do ente público, impedindo-se a agressão patrimonial subsequente noutras execuções pendentes em tribunais judiciais, ainda que aquela execução fiscal se ache parada.

Deve notar-se que o conflito ou colisão de pretensões se dá entre credores da mesma pessoa e não entre um credor e o seu devedor, como nos casos apreciados pelas duas decisões acabadas de citar. Não se põe em causa, por outro lado, que o legislador possa tutelar de forma mais forte os direitos do Estado ou de entidade pública a ele equiparada, atendendo aos interesses públicos que estejam em jogo, observado que seja o princípio da proporcionalidade.

Simplesmente, a regra constante da norma sub judicio, como hoje a do art. 300º, nº 1, 1ª parte, C.P.T. tutela o interesse público de tal modo, que pode acarretar, de um ponto de vista prático, a paralisia ou suspensão da realização prática dos créditos de terceiros durante longos períodos, sem que estes tenham a possibilidade legal de pôr termo a tal suspensão, salvo através do pagamento da dívida do executado com sub-rogação - atitude que não é, obviamente, exigível a tais credores -, acabando por haver risco sério na não satisfação dos direitos desses credores, pelo decurso do tempo. Pode mesmo dizer-se que a solução de impenhorabilidade em análise implica necessariamente a criação de uma reserva sem limite temporal para créditos futuros do Estado, em prejuízo dos credores cujos direitos podiam ser satisfeitos em processo executivo, antes da constituição daqueles mesmos créditos.

Mas este entendimento não resiste a uma observação detalhada do regime global da execução fiscal, acolhido no Código de Processo de Contribuições e Impostos, a que atrás se fez referência, o qual permite - sem possibilidade de reacção adequada por parte de terceiros - a criação de situações de impenhorabilidade de bens patrimoniais, porventura os únicos ou os mais significativos, do executado, os quais ficam "reservados" para uma futura e incerta venda executiva a realizar pela Justiça Fiscal, em momento que não pode ser determinado com um mínimo de rigor e em que terceiros, salvo os que possuam garantia real diversa da conferida pela penhora, não podem intervir na execução fiscal.

Em tais casos - como será, com toda a probabilidade, o que ocorre na situação que deu origem aos presentes actos - o direito patrimonial do credor exequente em execução não fiscal vê-se anulado na sua consistência prática, ficando à mercê da evolução da situação patrimonial do devedor no futuro, o qual pode vir a ser declarado falido, acarretando a declaração falimentar evidentes prejuízos para tal credor, mas não para o Estado ou credor público equiparado (cfr. arts. 167º e 193º C.P.C.I.; 264º e 300º C.P.T.). Por outro lado, o credor que penhorou um bem do devedor e viu levantada a penhora, por já haver penhora fiscal, poderá ser ultrapassado por um credor mais recente que logre penhorar o bem, logo que seja levantada a penhora fiscal. É evidente a injustiça da solução, com violação da regra da preferência resultante da prioridade da penhora ou do seu registo.

Além de o art. 193º, corpo, 1ª parte, C.P.C.I. violar o nº 1 do art. 62º da Constituição, ele viola igualmente o princípio da proporcionalidade, afectando ilegitimamente as expectativas fundadas dos outros credores, pois impede o funcionamento do sistema concursual previsto na lei processual civil e na lei processual tributária, sem que tal solução avantaje decisivamente os créditos do exequente na execução fiscal, pois não confere a este quaisquer privilégios ou garantias, antes podendo redundar numa situação benéfica para o devedor único, pondo os seus bens ao abrigo de quaisquer agressões patrimoniais impulsionadas por outros credores, só restando a estes últimos aguardar longos períodos pela extinção da execução fiscal (cfr. Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão, Código de Processo Tributário Comentado e Anotado, Coimbra, 1991, criticando o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19 de Dezembro de 1972, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 222, pág. 360. que procurou interpretar restritivamente a impenhorabilidade prevista no art. 193º do antecedente Código).

Por último, sempre se dirá que o juízo de inconstitucionalidade perfilhado não implica que o legislador fique impedido de tutelar os créditos do Estado de forma mais intensa, quer no plano substantivo, através da criação de garantias reais, quer no plano adjectivo, através de formas processuais adequadas que respeitem o núcleo essencial do direito de propriedade.

14. Face à conclusão alcançada, despiciendo se torna analisar se a norma impugnada viola outros preceitos constitucionais, como pretende a recorrente.

III

15. Nestes termos e pelas razões expostas, o Tribunal Constitucional decide conceder provimento ao recurso, julgando inconstitucional a norma da primeira parte do corpo do art. 193º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, por violação do art. 62º, nº 1, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade aflorado nomeadamente no art. 18º, nº 2, da Lei Fundamental e revogando, em consequência, o acórdão recorrido, a fim de ser reformado em conformidade.

Lisboa, 26 de Outubro de 1994

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Vítor Nunes de Almeida

Maria Fernanda Palma

Maria Assunção Esteves (vencida, no sentido de voto indicado no Acórdão nº 516/94)

Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração de voto aposta ao Acórdão nº 516/94)

Luís Nunes de Almeida