TC_19940406 · Tribunal Constitucional

Acórdão 406/94

ACÓRDÃO Nº 406/94

Proc. nº 286/93

1ª Secção

Rel. Cons. Ribeiro Mendes

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

Por sentença de fls. 24 e verso dos autos, proferida em 10 de Maio de 1991, foi adjudicada a propriedade dessa parcela de terrenos aos colonos requerentes.

A F. interpôs recurso da decisão arbitral, por discordar do valor de indemnização. Aí, sustentou a inconstitucionalidade das normas legais que impediam a fixação da indemnização em função do valor real do terreno.

Realizou-se prova pericial, tendo os peritos estimado o valor do "terro" em 747.250$00, a preços actuais.

Por sentença de fls. 39 a 41, foi fixada tal indemnização em 747.250$00.

Inconformada, veio a instituição requerida interpor recurso para a Relação de Lisboa, sustentando nas suas alegações que o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, sofria de inconstitucionalidade material, por violação do nº 2 do art. 62º da Constituição, na medida em que a remição da colonia se traduzia numa expropriação por utilidade particular.

Por acórdão proferido em 9 de Março de 1993 foi julgado improcedente este recurso de apelação. Sobre a questão de constitucionalidade, a Relação de Lisboa deu conta da evolução da sua jurisprudência, indicando que a mais recente aceitava a plena constitucionalidade material da norma em causa. E, depois de duvidar que a questão de constitucionalidade tivesse relevância no caso sub judicio, por faltarem elementos probatórios respeitantes ao jus aedificandi, acabou por resolver a mesma nos seguintes termos:

"Mas e tomando posição face à divergência das decisões desta Relação acima citadas, na esteira do decidido pelo T. Constitucional nos seus Acórdãos nºs 194/89 e 195/89, ambos de 9-2-89, in BMJ, 384, respectivamente a pg 243 e 627, concluímos pela constitucionalidade material das normas ora em exame, na medida em que a norma do art. 62º, nº 2, da Const. respeita exclusivamente às situações específicas de requisição e expropriação por utilidade pública.

A extinção da colonia, ora decorrente do art. 99º da lei fundamental, tem o seu assento no âmbito da organização económica e social, com outros e bem específicos princípios, regendo sobre a matéria a norma constitucional ora inserta no art. 83º e onde se deixa ao legislador ordinário uma margem de discricionariedade na fixação da indemnização, seja na situação descrita nos autos, seja na situação de nacionalização ou de qualquer outra intervenção nos meios de produção.

Nessa medida a norma em causa em nada conflitua com a disciplina constitucional." (a fls. 62 vº - 63 dos autos)

Ainda inconformada, veio a recorrente interpor novo recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, pretendendo que viesse a ser julgada inconstitucional a norma do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, por ofensa aos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. Este recurso foi admitido por despacho de fls. 66.

2. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.

Neste Tribunal, apenas apresentou alegações a instituição recorrente.

Aí formulou as seguintes conclusões:

a) O nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, reproduziu o nº 2 do art. 7º do Dec. Regional nº 13-M/77;

b) A remição da propriedade do solo configura uma expropriação por utilidade privada ou particular;

c) Como tal está sujeita ao princípio constitucional do pagamento da justa indemnização vazado no nº 2 do art. 62º da Constituição da República Portuguesa;

d) A consagração deste princípio não é mais do que a entronização de um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e, nessa medida, sujeito apenas às restrições previstas na Constituição - cfr. art. 17º da Lei Fundamental;

e) A justa indemnização mede-se pelo valor real e corrente do bem remido;

f) A limitação imposta no nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91 - idêntica à do nº 2 do art. 7º do Dec. Regional nº 13-M/77 qual seja, a consideração necessária em todos os casos dos "fins agrícolas" -, não permite alcançar aquele desiderato da justa indemnização;

g) O "jus aedificandi" deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, dada a efectiva potencialidade edificativa do terreno remido;

h) A disciplina do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, equivalente à do nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13-M/77, colide com o princípio cunhado no art. 62º, nº 2 da Constituição;

i) Para quem admita que a questão "sub judice" contende com "matéria sediada no âmbito da constituição económica" - hipótese que não se concede - então a referida disciplina viola o art. 82º da Constituição na versão da Lei Constitucional nº 1/82 (hoje, art. 83º);

j) De acordo com as alíneas anteriores, deve ser considerado materialmente inconstitucional o referido nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, que substituiu idêntica norma do Decreto Regional nº 13-M/77, de 18 de Outubro (a do nº 2 do art. 7º) e cuja inconstitucionalidade material também deve ser declarada, ou seja, deve este Alto Tribunal decretar a inconstitucionalidade material da norma "O valor da indemnização, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar";

l) Como é a própria Constituição a outorgar ao expropriado o direito a uma indemnização justa (art. 62º, nº 2), qualquer lei que permita expropriações - ou actos análogos sem uma indemnização justa está ferida de inconstitucionalidade material;

m) Decidindo de forma diversa, o douto acórdão recorrido violou, entre outros, os arts. 207º, 62º, nº 2, 13º e 83º (anterior 82º), todos da Constituição da República Portuguesa" (fls. 76-77 dos autos).

3. Foram corridos os vistos legais.

Cumpre apreciar o recurso

II

4. Embora no acórdão recorrido, se começasse por duvidar se a questão de constitucionalidade suscitada relevava para o conhecimento do recurso, dada a falta de elementos probatórios sobre o valor do jus aedificandi, a verdade é que a Relação de Lisboa aplicou na sua decisão a norma impugnada pelo recorrente e julgou a mesma conforme à Constituição.

Verificam-se, pois, os requisitos de conhecimento do objecto do recurso, sendo manifesto que se reveste de utilidade o conhecimento da questão de constitucionalidade suscitada.

Na verdade, a considerar-se a norma aplicada afectada de inconstitucionalidade, seria revogada a decisão impugnada, havendo os tribunais judiciais de apurar o valor real da indemnização devida à recorrente.

Passa-se, por isso, ao conhecimento do objecto do recurso.

5. Constitui objecto do presente recurso a questão da invocada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto.

Estabelece esse art. 1º, subordinado à epígrafe "indemnização por remição do solo", o seguinte:

"1 - A efectivação da remição do direito de propriedade do solo pelo colono, prevista no artigo 3º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, confere ao senhorio direito a indemnização.

2 - O valor da indemnização a que se refere o número anterior, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar.

3 - O valor dos ónus ou encargos que incidam sobre a terra remida, quando constituídos, é deduzido ao montante de indemnização a pagar pelo remitente".

6. A Lei nº 62/91 foi aprovada pela Assembleia da República, sob proposta da Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira, como decorre do preâmbulo.

De harmonia com o disposto no seu art. 5º, tal lei "é aplicável aos processos de remição de colonia que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor".

Dada a sua aplicabilidade imediata aos processos pendentes, o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/ 91 foi aplicado pela Relação de Lisboa no acórdão recorrido, não obstante a adjudicação da propriedade do solo aos colonos ter ocorrido durante a vigência do nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, norma que foi revogada e substituída por aquela cuja constitucionalidade se discute no presente recurso.

O teor literal do nº 2 do art. 7º deste Decreto Regional nº 13/77/M é praticamente idêntico ao da norma revogatória:

"O valor da indemnização, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar".

A partir de 1989, esta última norma veio a ser julgada organicamente inconstitucional em diferentes acórdãos do Tribunal Constitucional, por violação do disposto na alínea q) da versão originária do art. 167º da Constituição de 1976 (por todos, veja-se o Acórdão nº 194/89, publicado no Diário da República, II Série, nº 112, de 16 de Maio de 1989, cuja doutrina foi posteriormente seguida em numerosas decisões de ambas as secções deste Tribunal).

Seguramente por ter conhecimento destes repetidos juízos de inconstitucionalidade orgânica, veio o legislador parlamentar nacional a elaborar a referida Lei nº 62/91, pretendendo, assim, pôr termo ao vício detectado na legislação regional.

7. Importa, por isso, apreciar se a norma actualmente em vigor - e cujo teor literal é idêntico à norma revogada, como se viu - padece de inconstitucionalidade, por violação do nº 2 do art. 62º ou do art. 83º da Constituição da República. Quer dizer, importa apurar se o legislador constitucionalmente competente podia estabelecer como critério de indemnização a pagar ao senhorio, no caso de falta de acordo entre este e o colono, o "valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar".

8. O art. 101º, nº 2, da Constituição de 1976, na sua redacção originária, dispunha que seriam extintos os regimes de aforamento e colonia, tendo o art. 55º da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro (primeira lei de reforma agrária) repetido que os contratos de colonia seriam extintos, passando as situações daí decorrentes a reger-se pelas disposições do arrendamento rural e por legislação estabelecida em decreto da assembleia regional.

Foi neste contexto que foi publicado o Decreto Regional nº 13/77/M, onde se encontra pela primeira vez uma norma a consagrar um critério de cálculo da indemnização devida pelo remidor da colonia ao remido senhorio. Várias dúvidas de constitucionalidade foram sendo suscitadas depois, a propósito do regime jurídico da extinção da colonia, sobre as quais se vieram a pronunciar a Comissão Constitucional (Parecer nº 32/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 21º, págs. 63 e segs.; Acórdão nº 460, in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, págs. 122 e segintes) e, a partir de 1984, o Tribunal Constitucional.

No Acórdão nº 460 da Comissão Constitucional, afirmou-se que se não detectavam "nas soluções contidas no diploma regional indícios de que não haja sido estabelecido um princípio de justa indemnização na remição coactiva (artigos 7º, nº 2, 10º, nº 1, e 14º, nº 2), indemnização que tem, para ser justa, de levar em conta os valores diferentes do terreno na situação hipotética de «por desbravar» e o das benfeitorias implantadas pelo colono à custa do seu labor. Injusta era a situação anterior de permitir a remição apenas ao senhorio, muito embora tal fosse a solução costumeira desde tempos imemoriais" (Apêndice cit., pág. 128, nº 25).

O Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão nº 14/84, veio a considerar que o parâmetro constitucional a utilizar para apreciar a conformidade das normas sobre remição da colonia e cálculo de indemnização face à Lei Fundamental deveria ser o contido no art. 82º desta última (correspondente hoje ao art. 83º, após a segunda revisão constitucional), e não o art. 62º, nº 2. Pode aí ler-se o seguinte:

"Qualquer que seja a leitura que haja de fazer-se do artigo 62º da Constituição, quando se trate de propriedade de meios de produção considerados nessa qualidade, o artigo 62º abre-se às normas pertinentes da «constituição económica», entre as quais cumpre salientar, em geral, a do artigo 82º (segundo a qual «A lei determinará os meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização de meios de produção, bem como os critérios de fixação de indemnizações») e, em particular, os artigos 101º e 96º do capítulo respeitante à reforma agrária [referência à versão aprovada em 1982, pela primeira revisão constitucional].

Quando se trate de matérias especificamente sediadas no âmbito da constituição económica, o artigo 62º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações" (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 2º, pág. 345)

No Acórdão nº 194/89, já atrás citado, o Tribunal Constitucional teve ocasião de considerar conforme à Constituição, do ponto de vista material, o nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13/77/M. Escreveu-se aí:

"É que, se não se vê que o valor a ter em consideração pudesse deixar de ser o valor actual- porque tal sempre seria exigido pelos princípios gerais - nem tão-pouco o valor do solo por desbravar - na medida em que, em boa verdade, só esse solo por desbravar constituía propriedade do senhorio, uma vez que as benfeitorias, incluindo o arroteamento, foram introduzidas pelos colonos-rendeiros -, já a opção de apenas se levar em conta o valor do solo para fins agrícolas, com exclusão, por exemplo, do valor resultante da sua capacidade potencial para outros fins, designadamente no âmbito do jus aedificandi, não era necessariamente imposta pelo sistema e resultou de uma escolha discricionária do legislador.

E, se tal escolha, de um ponto de vista da sua conformidade material com a Constituição, se não apresenta censurável, porquanto a indemnização resultante da remição da propriedade do solo, por extinção da colonia, se inscreve efectivamente no âmbito da reforma agrária e, portanto os respectivos critérios se hão-de subordinar ao determinado no referido artigo 82º da lei fundamental, e não já, obrigatoriamente ao estabelecido no seu artigo 62º, nº 2, a verdade é que, como vimos, tal opção implicou a emissão de normação primária, da exclusiva competência da Assembleia da República, em conformidade com o disposto na alínea q) do artigo 167º da Constituição da República Portuguesa (versão de 1976)".

9. Não é assim de estranhar que, na mesma linha jurisprudencial, o Tribunal Constitucional tenha já julgado conforme à Constituição o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91. Assim o fez no Acórdão nº 605/92 (in Diário da República, II Série, nº 83, de 8 de Abril de 1993), tirado pela 2ª Secção do mesmo Tribunal.

No presente recurso, importa reafirmar uma vez mais tal linha jurisprudencial, remetendo por inteiro para esse Acórdão nº 605/92. Passa, assim, a transcrever-se o seguinte passo deste aresto:

"O preceito constitucional à luz do qual há-de o Tribunal julgar da conformidade constitucional da norma sub iudicio é, com efeito, o artigo 83º da Constituição (correspondente ao artigo 82º, na versão de 1982), e não o seu artigo 62º, nº 2.

O nº 2 do artigo 62º - que prescreve que a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização - rege para as coisas, objecto de propriedade privada, que, se não fossem razões de utilidade pública capazes de legitimar o exercício do ius expropriandi, se manteriam na esfera jurídica dos particulares. Está aí em causa, com efeito, a privação do direito de possuir as coisas e de dispor delas livremente, «segundo as leis» - direito que o nº 1 do mesmo artigo 62º garante [...].

Ora, essa não é a situação das coisas para que rege a norma sub iudicio. As coisas por que haverá que pagar indemnizações, calculadas de acordo com os critérios por ela fixados, são as que podem ser objecto de remição nos termos prescritos pelo artigo 3º do Decreto Regional nº

13/77/M. São coisas que não podem manter-se na situação jurídica de dupla pertença em que se encontram (a propriedade do solo, a pertencer ao senhorio, a das benfeitorias, ao colono), antes têm que ser encabeçadas por um dos titulares dos direitos que sobre elas incidem - coisas, assim, de cuja propriedade o dono tem, mesmo, de ser privado.

A remição do direito à propriedade do solo é, na verdade, uma consequência necessária da extinção da colonia. E a extinção da colonia foi imposta pela própria Constituição [...].

Sendo isto assim, a norma aqui sub iudicio do que trata é da indemnização a pagar pela propriedade de um solo, que está condenado a pertencer a outrem - mais concretamente, ao colono que promoveu o seu arroteamento, nele implantou benfeitorias e tem vindo a cultivá-lo. É uma norma que, assim, regula a indemnização a pagar ao proprietário de um terreno que é objecto de uma medida de reordenação fundiária - de uma medida ou forma de intervenção num meio de produção (um solo, que era objecto de um contrato de colonia, entretanto constitucionalmente extinto)." (Diário cit., págs. 3820-3821)

Como acentua o Acórdão nº 605/92 - que se vem acompanhando - o art. 83º da Constituição estatui que será a lei a determinar os meios e as formas de intervenção nos meios de produção e solos, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização. Ora, no que toca aos critérios de indemnização, o Tribunal Constitucional teve ocasião de decidir - no acórdão nº 39/88, a propósito da fixação das indemnizações por nacionalizações - que tais critérios têm de respeitar o princípio de justiça que vai implicado na ideia de Estado de direito: "[...] isso exige que esses critérios não sejam susceptíveis de conduzir ao pagamento de indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas [...], nem a pagamentos tão diferidos no tempo que equivalham a indemnizações irrisórias ou absolutamente desproporcionadas. E questão é ainda que as distinções que se estabelecerem não sejam manifestamente arbitrárias ou carecidas de todo o fundamento material" (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º volume, pág. 258).

Ora, o critério do legislador regional, recebido agora pelo legislador nacional, de atender ao valor actual do solo, considerado para fins agrícolas e por desbravar, para cálculo da indemnização a pagar pelo colono remidor ao senhorio remido, não ofende o princípio de justiça ínsito na ideia de Estado de direito, nem ofende os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade. O legislador goza nesta matéria de ampla liberdade de conformação, não havendo nenhuma norma constitucional que lhe imponha a consideração de uma eventual capacidade edificativa do solo objecto de remição para fixar a indemnização a pagar ao senhorio, visto que, "pertencendo ao senhorio apenas o solo por desbravar (enquanto que ao colono pertencem todas as benfeitorias, incluindo o arroteamento), em direitas contas, a norma sub iudicio prevê que aquele seja indemnizado de tudo quanto, em boa verdade, lhe pertence - o que vale dizer que a opção legislativa não fere aquele princípio de justiça que o artigo 83º da Constituição manda respeitar" (citado Acórdão nº 605/92, Diário cit., pág. 3821).

Conclui-se, assim, não estar a norma impugnada afectada de inconstitucionalidade, visto a indemnização a pagar pelo colono ser proporcionada ao valor do direito do senhorio que é extinto.

III

10. Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, confirmando, em consequência, o acórdão impugnado.

Lisboa,17 de Maio de 1994

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa (Vencido, conforme declaração junta ao Acórdão nº 605/92)