512/91 · Tribunal Constitucional

Acórdão 397/94

ACÓRDÃO Nº 397/94

Processo nº 512/91

1ª Secção

Relator Conselheiro Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A Caixa Económica A., S.A. em liquidação, com sede na Horta e domicílio em Lisboa, para efeitos de liqui­dação, doravante designada Caixa, instaurou no tribunal da co­marca da Horta execução sumária contra B., com base em livrança por este subscrita, no va­lor de 725.00$00, vencida em 15 de Junho de 1986, acrescido de juros de mora às taxas legais de 23% até 29 de Abril de 1987 e de 15% a partir dessa data, elevando-se a 273.500$00 o montante dos juros vencidos até à data da propositura da execução.

O executado defendeu-se por meio de embargos, invo­cando, além do mais, a ilegitimidade da representação da exe­quente.

Em seu entender, a decisão ministerial que declarou esta em situação de falência constitui "grosseira e ostensiva violação do disposto nos artigos 205º, 206º e 207º da Consti­tuição da República" (CR), desrespeitando, do mesmo passo, as regras do processo falimentar contidas no Código de Processo Civil (CPC), com as dos artigos 1135º e 1136º, e, ainda, as que preceituam sobre personalidade judiciária e representação em juízo.

Para o embargante, os actos praticados pela comis­são liquidatária que outorgou a procuração do advogado repre­sentante da Caixa na acção são "ilegítimos e ilegais".

Contestados os embargos, o Senhor Juiz da comarca da Horta considerou ser esse tribunal territorialmente incompe­tente e ordenou a remessa dos autos para a comarca de Lisboa, tendo o Senhor Juiz do 132 Juízo Cível desta última comarca julgado os embargos improcedentes e não provados e, em conse­quência, pendente o pedido de execução, não sem considerar, nomeadamente, improcedente a questão da representação nos autos da comissão liquidatária.

Recorreu o embargante mas o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 2 de Outubro de 1990, confirmou a deci­são recorrida.

Inconformado, recorreu, então, o embargante, de revista, para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), precisando estar em causa a alegada ilegitimidade da representação da exe­quente e concluindo pelo pedido de revogação do aresto da Rela­ção, declarando-se procedentes os embargos por si deduzidos.

Na parte que ora interessa alegou, em síntese:

a) a declaração de falência situa-se naturalmente na esfera das atribuições dos Tribunais, não a podendo o Governo decretar;

b) logo, no concreto caso, a portaria do Ministro das Finanças invadiu a "reserva do juiz", correspondendo a um acto jurisdicional e, nessa medida, veiculando usurpação pela autoridade administrativa de funções de jurisdição;

c) o Decreto-Lei nº 30 689, de 27 de Agosto de 1940 - diploma que rege o processo extrajudicial da extinção das instituições de crédito - contraria, designadamente, os artigos 2º, 113º, 114º, 205º, 206º e 209º da CR, sendo mate­rialmente inconstitucional seja por estabelecer tratamento dis­criminatório que atenta contra o principio da igualdade, seja por retirar competência própria aos tribunais judiciais e, ainda, por denegar ao Ministério Público a função de representação do Estado que a Constituição e a lei lhe atribuem;

d) de resto, com a entrada em vigor da novo Lei Fundamental, o citado diploma terá caducado (artigo 239º, nº 1, da CR);

e) como quer que seja, normativos como os dos artigos 12, §12, 11º, 12º e 21º, nºs. 5 e 10, têm de se consi­derar inconstitucionais, devendo considerar-se revogados todos os preceitos do diploma de 1940 que atribuem funções jurisdi­cionais a órgãos que não sejam os Tribunais.

A exequente - embargada contra-alegou, no sentido da confirmação do aresto, e o STJ, por acórdão de 10 de Outubro de 1991, negou a revista e manteve o anteriormente decidido.

2.- Novamente inconformado, o executado - embargante dirigiu-se, então, ao Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 70º, nº 1, alínea b), e 72º da Lei nº 28/ 82, de 15 de Novembro, invocando a inconstitucionalidade das normas dos "artigos 12, 12º, 15º e 21º, nºs. 1 a 5 e 10, do Decreto-Lei nº 30 689, de 27 de Agosto de 1940, e, consequentemente, a Portaria do Senhor Ministro das Finanças publicada na II Série do Diário da República, de 30 de Dezembro de 1986

Considera estarem violados os seguintes princípios: o da separação dos poderes (CR, artigos 113º e 114º), o do Es­tado de Direito democrático (CR, artigo 2º), o da função juris­dicional (CR, artigo 205º), o da independência dos tribunais (CR, artigo 2o6º) e o do respeito da Constituição e dos seus princípios (CR, artigo 207º).

Colhe-se do extenso arrazoado das conclusões formu­ladas as seguintes linhas-chave de argumentação:

a) está em causa, nesta fase e na perspectiva juridico-constitucional, não propriamente a divida mas sim a falta de legitimidade da representação da exequente;

b) em sua tese, da conjugação do disposto no ar­tigo 21º, nº 1, do CPC com o artigo 146º, nº 2, do Código das Sociedades Comerciais, a Caixa, após a decisão ministerial que "decretou a falência" da exequente, determinando a sua liquida­ção, tudo è revelia do processo falimentar, passou a não estar representada em juízo pela forma legalmente estabelecida - a menos que se entenda, como o STJ no acórdão recorrido, que o artigo 21º, nºs. 1 e 3, do Decreto-Lei nº 30 689 continua em vigor, não obstante o início da vigência da Lei Fundamental de 1976, os princípios da separação de poderes e a nova articula­ção dos respectivos conteúdos materiais e programáticos das funções administrativa e jurisdicional (CR, artigos 205º e 206º);

c) a intervenção administrativa do Governo que originou o processo de liquidação da Caixa viola o principio da "reserva do juiz", dada a natureza verdadeiramente jurisdicio­nal e não meramente administrativa da portaria ministerial;

d) ao declarar a Caixa em estado de falência, assiste-se a uma intromissão na esfera de actuação dos tribu­nais, órgão de soberania, a quem cabe verificar, por meio de sentença, os créditos, com força de caso julgado, e garantir os interesses de todos os credores que venham a concorrer ao pro­cesso de falência - sem prejuízo de caber à Administração conceder e retirar o direito a exercer o comércio bancário a uma sociedade pública ou privada, examinando, sindicavelmente, se estão ou não reunidas as condições exigidas para o efeito;

e) não se encontram nesta última situação, mas sim naqueloutra, os conteúdos normativos de disposições do di­ploma de 1940 tais como os dos seus artigos 12, §§1º e 2º, 2º, 12º, 15º, 21º, nºs. 1 a 5 e 10, 34º e 40º, em desconformidade absoluta com o principio da "reserva do juiz" ou da "função jurisdicional dos Tribunais", assim violando os artigos 205º e 206º da CR.

f) consequência necessária - remata o recorren­te - é a falta de personalidade e de capacidade judiciária da comissão liquidatária da Caixa.

3.- Contra-alegando, começou a Caixa por suscitar duas questões prévias relativas ao não cumprimento do ónus de ale­gar, por banda do recorrente, e á delimitação do objecto do recurso, questões essas levadas às conclusões e assim sumariá­veis:

a) o escrito apresentado pelo recorrente como alegação, ao abrigo do disposto no artigo 6902 do CPC não pode como tal ser entendido, por carecer de qualquer parte fundamentadora, limitando-se a remeter implicitamente para anteriores peças processuais nem sequer indicadas;

b) não cumpriu assim o recorrente o ónus de ale­gar imposto por essa norma e, como não se mostra exercida a faculdade prevista na parte final do nº 3 do preceito, impõem se julgar o recurso como deserto ou dele não tomar conhecimen­to;

c) a não se entender deste modo, sempre se deverá julgar não ter o recorrente cumprido o ónus legatório do dis­posto no nº 1 do artigo 759.-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novem­bro, pois não só o Tribunal não aplicou todas as proposições normativas e o acto administrativo de inconstitucionalidade suscitada, como as normas legais concretas aplicadas não as sabe o recorrente nem as indica;

d) de todo o modo, é insuprível pelo Tribunal Constitucional qualquer um dos referidos ónus aleatórios já que, em sede de fiscalização concreta, o principio do pedido do recorrente è essencial ao prosseguimento dos autos e à defini­ção do objecto do recurso, sendo o Tribunal apenas livre para a busca da solução para o "problema de direito", de acordo com o artigo 79S-C da Lei nº 28/82.

Contestando de fundo, a Caixa concluiu, no essen­cial, do seguinte modo:

a) o Decreto-Lei nº 30 689 inseriu-se em contexto 8ôcio-econ6mico a exigir rápida intervenção do Estado no domínio bancário para prevenir e remediar as situações de risco e falência de vários bancos, o que não era suficientemente acau­telado no processo falimentar geral e na sua observância pelos tribunais;

b) o diploma colheu, aliás, os ensinamentos e a experiência de legislação anterior, tal como o Decreto-Lei nº 19 21º, de 8 de Janeiro de 1931, que regulou especialmente a liquidação de estabelecimentos de crédito, na óptica da desaquação da actividade creditícia aos quadros de regras do comér­cio em geral, sabido que a liquidação de instituições de crédi­to depara com óbvias e particulares razões substantivas, a im­por ao Estado uma fiscalização administrativa prudencial desti­nada a evitar falências sucessivas resultantes de uma súbita falência de um banco;

c) a especificidade da actividade desenvolvida, os interesses a proteger, o montante dos valores e as repercus­sões de ordem social e económica, apontam para a instituciona­lização de um órgão colegial, representante de todos os inte­resses na liquidação, com poderes decisórios e acesso aos tri­bunais, comuns ou administrativos, apenas em casos demasiado complexos ou desacordo dos interessados;

d) a aceitação e o reconhecimento da validade deste órgãos, aliás existentes noutras áreas, tem sido confir­mada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional - cfr., por todos, o acórdão nº 32/87, publicado no Diário da Repúbli­ca. II Série, de 7 de Abril de 1987;

e) tem, pois, total cabimento e concordância constitucional o processo decisório, poderes e regras que regem o tribunal arbitral necessário que é a comissão liquidatária quando usa os poderes do nº 5 do artigo 21º e 342 e 382 do Decreto-Lei nº 30 689;

f) prevalecendo neste sector a tutela do interes­se público, a actividade bancária pública e privada ê restrin­gida e directamente controlada pelo Governo e o Banco de Portu­gal, quer na permissão ao exercício da actividade, quer na sua continuação, pelo que não só é da competência administrativa conceder licenças de exercício como retirá-las;

g) também, para a recorrida, não fere o texto constitucional que seja uma comissão liquidatária, constituída pelos representantes dos credores sociais, dos accionistas e do Governo, a entidade competente para cumprir os actos e tarefas em que se desdobra uma liquidação, como sejam as determinações do activo e do passivo, a realização daquele e o pagamento des­te último, numa especificidade de funções que tem, inclusiva­mente, consagração constitucional (CR., artigos 104° e 105º);

h) de igual modo, não se vislumbra vicio de na­tureza inconstitucional quanto ao órgão de legal representação social da sociedade em liquidação e às disposições do diploma que, tais como os artigos 20º, 21º, nºs. 1 e 3, e 23º, lhe dão o poder de exercer direitos e estar em juízo.

Para a Caixa, a coroar as suas alegações, deve ser proferido acórdão que:

- declare o recurso deserto por ineptidão da alegação do recorrente, seja por falta de fundamentação, seja por falta e (ou) obscuridade das conclusões, ou,

- não tome conhecimento do recurso por falta de cumprimento adequado do disposto no nº 1 do artigo 752-A, da Lei nº 28/82, ou

- no caso de assim se não entender, julgue que as normas do Decreto-Lei nº 30 689 relativas à constituição da comissão liquidatária e aos poderes de representação desta, não são inconstitucionais.

Ouvido o recorrente sobre as questões prévias sus­citadas pela recorrida, pronunciou-se no sentido da sua impro­cedência.

Observados os vistos legais, cumpre decidir.

II

1.- Importa, antes de mais, conhecer das questões pré­vias suscitadas pela recorrida.

1.1.- O alegado incumprimento do ónus de alegar.

Para a Caixa, consoante já se consignou, o recor­rente, não cumpriu o ónus de alegar que sobre ele incumbia, nos termos do artigo 690º, nº 1, do CPC, aplicável ex vi do artigo 69º da Lei nº 28/82, uma vez que ou não fundamentou o alegado ou apresentou conclusões obscuras, incongruentes, não adequadas è configuração jurídico-legal que as mesmas devem apresentar o que conduz a não se conhecer do recurso, dado o disposto no nº 3 daquele artigo 6902, não obstante não ter havido iniciati­va oficiosa de aperfeiçoamento.

Não é esse, obviamente, o parecer do recorrente que, ouvido, entendeu não ser o caso de deserção do recurso, embora reconheça ter cumprido "limitadamente" o ónus de alegar.

Admite-se, sem esforço, não se distinguir a peça processual em referência pela sobriedade argumentativa, não se mostrando as respectivas conclusões economicamente exemplares.

Não colhe, no entanto, a deduzida questão prévia uma vez que se considera minimamente observada a fundamentação, reflectida nas conclusões, não tendo o tribunal a quo - nem este no momento oportuno, e podia fazê-lo, nos termos do artigo 75º-A, nº 5, da lei nº 28/82 - achado por bem formular convi­te no sentido de obrigar a parte a submeter mais claramente à consideração do tribunal de recurso as razões da sua discordân­cia e os fundamentos que deseja ver reapreciados (e só então cuidar-se-ia de mais aprofundadamente ponderar a suscitada questão).

Por outras palavras, visando o artigo 6902 colocar esquematicamente perante o tribunal todas as questões que devam ser apreciadas e decididas, a indicação dos fundamentos nas conclusões das alegações consiste em apontar as razões jurídi­cas, baseadas em preceitos legais, que o recorrente entenda assistirem-lhe para obter provimento, como explicita Alberto dos Reis - Código de Processo Civil Anotado, vol. V, reimpres­são, Coimbra, 1981, pág. 360 - pressupondo-se que, antes de concluir, mais desenvolvidamente se expuseram os fundamentos.

No caso vertente, as conclusões, como que sobrecar­regadas pela fundamentação nelas incorporada, "excedem" a medi­da que o legislador lhes pretende conceder, mas nem faltam nem desvirtuam o objectivo da sua exigência, seja para que se possa exercer o contraditório, seja para o enquadramento da decisão (cfr. o acórdão da Relação de Lisboa, de 8 de Novembro de 1990, in Colectânea de Jurisprudência, ano XV - 1990, tomo V, pág. 109).

Sendo assim, improcede a deduzida questão.

1.2.- A alegada ausência de um dos pressupostos do recurso de constitucionalidade.

A admissibilidade de um tipo de recurso utilizado pelo recorrente - recurso de decisões que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo [CR, artigo 280º, nº 1, alínea b), e Lei nº 28/82, artigo 70°, nº. 1, alínea b)] - depende fundamentalmente da concorrência dos seguintes pressupostos: (1) que a inconstitucionalidade da norma haja sido suscitada previamente no processo pelo recor­rente; (2) que tal norma venho depois a ser utilizada na deci­são; (3) e que da decisão aplicativa da norma já não seja admissível recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já se haverem esgotado os que no caso cabiam.

Segundo a recorrida, não cumpriu o recorrente o ónus alegatório previsto no nº 1 do artigo 752-A da Lei nº 28/82, referindo-se globalmente ao texto de todo um diploma legal de parceria, aliás, com o acto administrativo que é o despacho ministerial, facto que, em obediência ao principio do pedido, é insuprível pelo Tribunal Constitucional,

Vimos, no ponto imediatamente anterior, não ser exactamente assim: o nº 5 do artigo 752-A citado permite a intervenção do juiz relator com o objectivo de sanar a falta detectada.

De qualquer modo, no que toca ao segundo pressupos­to enunciado. Importa considerar a questão mais de espaço.

Com efeito, exige-se, nesta espécie de recurso, que a decisão recorrida tenha feito efectiva aplicação da norma de suscitada inconstitucionalidade. Assim, ponderou-se no acórdão nº 82/92, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992, "muito embora haja sido suscitada durante o processo a questão de inconstitucionalidade de certa norma, sempre que a decisão afinal proferida não se tenha dela servido como fundamento legal, isto ê, a decisão haja sido tirada com referência a outra disposição normativa, o recurso de inconsti­tucionalidade que se dirija à específica fiscalização concreta dessa mesma norma não pode ser admitido por força da ausência de um seu pressuposto de admissibilidade".

Como se disse em recente acórdão deste Tribunal, o nº 159/93, ainda inédito, "o sistema de fiscalização de consti­tucionalidade em vigor, após a Constituição de 1976, assenta em que os tribunais, em geral, dispõem de competência para apre­ciar e decidir as questões de constitucionalidade que se susci­tem nas causas que têm de julgar (...)” mas tal competência, escreveu-se, por sua vez, no acórdão nº 160/92 (publicado no citado Diário. II Série, de 18 de Setembro de 1992) "(...) é no entanto, uma competência vinculada, no sentido de que os tribu­nais [todos os tribunais com excepção do Constitucional] só podem decidir as questões de constitucionalidade que tenham por objecto normas jurídicas que forem aplicáveis ao caso concreto submetido a julgamento".

E o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado desempenhar o recurso de constitucionalidade uma fun­ção instrumental pelo que só deve conhecer das questões de constitucionalidade cuja decisão possa repercutir-se de forma útil na decisão da questão de fundo.

Assim, só quando uma dada norma, aplicada, não obstante a suspeita de inconstitucionalidade que sobre ela foi lançada (ou desaplicada. com fundamento em inconstitucionalida­de) for relevante para a decisão da causa - ou seja, quando tal norma for aplicável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido - è que se justifica a intervenção do Tri­bunal Constitucional, em via de recurso. Só nesse caso, com efeito, poderá a decisão deste Tribunal sobre a questão de constitucionalidade projectar-se utilmente sobre a decisão quanto ao mérito da causa.

Apura-se do exposto que a segunda das questões pré­vias equacionadas articula-se estreitamente com o problema da delimitação do objecto do recurso pelo que sobre ele nos debru­çaremos de imediato.

2.1.- Importa, nua primeiro momento, aludir ao conteúdo das normas do Decreto-Lei nº 30 689 cuja inconstitucionalidade se põe em causa.

Dizem-nos o artigo 1º e seus parágrafos 1º e 2º:

§ Às instituições comuns de crédito, neste decreto designadas genericamente por estabelecimentos bancários, que sus­pendam pagamentos ê concedido para se reconstituírem o prazo de noventa dias a contra da data da suspensão.

§1º - O estado de falência dos esta­belecimentos bancários somente pode ser declarado na forma dos artigos 11º e se­guintes do presente decreto, e não são aplicáveis a esses estabelecimentos senão com as modificações e nos casos previstos nele as disposições legais sobre concor­datas, moratórias e acordos de credores de que tratam os artigos 12862 e seguin­tes do Código de Processo Civil [1939].

§2º - Nenhum credor por crédito ante­rior à data da suspensão de pagamentos poderá intentar acção ou execução ou prosseguir numa ou noutra contra o esta­belecimento bancário devedor, salvo nos casos previstos neste decreto."

O artigo 12º estatui que "a portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui para todos os efeitos declaração de falência do mesmo estabelecimento", tendo o nº 3 do artigo 112 do Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro, revogado a parte final da norma que não admitia impugnação ou recurso, permitindo a impugnação contenciosa da revogação da autorização para o exercício do comércio bancário.

O artigo 15º, por sua vez, prevê, nomeadamente, que a declaração de falência resultante da portaria a que se refere o artigo 11º - retirando a autorização de exercício do comércio bancário - não importa rescisão dos contratos bilaterais celebrados pelo estabelecimento bancário, os quais serão ou não cumpridos pela comissão liquidatária como entender mais conve­niente.

Finalmente, preceitua o artigo 21º, nas partes em causa:

"A comissão liquidatária compete, salvas as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessá­rios à liquidação e partilha da massa do estabelecimento bancário e especialmente:

1º - Administrar na massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele;

2º - Prosseguir até final conclusão nas operações pendentes, sempre que da sua interrupção possam resultar prejuí­zos;

3º - Tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabe­lecimento bancário;

4º - Pactuar com os devedores, em juízo ou fora dele, sobre o modo e forma do pagamento das dívidas;

5º- Verificar o direito à restitui­ção ou separação de bens e verificar, classificar e graduar os créditos sobre a massa;

10º- Levantar a interdição e ordenar a reabilitação nos termos gerais;

Sendo estas as normas individualizadas pelo recor­rente relativamente ao diploma legal em causa, importa, então, verificar se, e em que medida, foram efectivamente aplicadas.

2.2.- A este respeito, considerou o STJ limitar-se o re­curso "a impugnar o regime legal da liquidação das instituições de crédito, que se contêm no citado Decreto-Lei nº 30 689" (fls. 211-v).

E, observou a seguir, as "caixas económicas", fór­mula legislativamente consagrada, pelo menos, desde o Decreto de 17 de Agosto de 1836, são instituições especiais de crédito, cuja actividade foi regulamentada pelo Decreto-Lei nº 136/79, de 28 de Maio, em cumprimento do disposto no artigo 3º, nºs. 2 e 4, da Lei nº 46/77, de 8 de Julho.

A sua constituição tem de ser autorizada (e com carácter excepcional) pelo Ministro das Finanças, nos termos do artigo 2º daquele citado Decreto-Lei (cfr., artigos 3º e segs. do Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro, aplicável às cai­xas económicas que tenham a forma de sociedade anónima - nº 4 do artigo 12 do mesmo diploma). E "regem-se pelas normas desse diploma (Decreto-Lei nº 136/79), pela legislação aplicável ao conjunto das instituições especiais de crédito e ainda, subsi­diariamente, pelas disposições que regulam a actividade das instituições de crédito, com as necessárias adaptações" (artigo 30º do Decreto-Lei nº 136/79).

A autorização da constituição e funcionamento das instituições de crédito pode, entretanto, ser revogada por quem tem competência para a conceder - artigos 10º a 12º do Decreto-Lei nº 23/86. E determina o nº 5 do artigo 10º deste diploma que quando for revogada a autorização de instituição já constituída, será nomeada uma comissão liquidatária, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei nº 30 689.

Ponderou-se mais, no acórdão recorrido, tratar-se da liquidação de instituição bancária através de um processo especial, de carácter administrativo embora moldado no processo judicial de falência que é o que está regulado no citado diploma de 1940, o qual, sintetizando a legislação dispersa sobre a matéria, veio, no essencial, dar continuidade, D adoptando-o ao sistema, aos princípios e normas do novo Código de Processo Civil de 1939, do Decreto nº 19 21º, de 8 de Janei­ro de 1931, o qual, num momento histórico muito especial (e particularmente grave nos campos económico e financeiro, a nível mundial, aliás), regulou especialmente, em moldes muito rigorosos e exigentes, a liquidação das instituições de crédi­to.

E se o Decreto-Lei nº 29 637, de 28 de «aio de 1939, aprovatório daquele novo Código, revogou, no seu artigo 3º, o direito anterior sobre o processo civil e comercial, in­cluindo o Código das Falências, o § único desse artigo logo ressalvou a legislação especial do processo sobre liquidação das casas bancárias, mantendo, assim, o citado Decreto nº 19 21º, de 8 de Janeiro de 1931, limitando-se o legislador a adap­tar ao novo regime processual civil a legislação especial sobre a matéria - liquidação das instituições de crédito - o que fez mediante o falado Decreto-Lei nº 30 689, que, assim, regula o processo de liquidação extrajudicial das instituições de cré­dito.

2.3.- Ora, é isto que está em causa - ou, por outras palavras, como se reconhece no acórdão recorrido, a questão a resolver consiste apenas em saber se, na execução que move ao ora recorrente, a Caixa se encontra indevida é ilegitimamente representada pela respectiva comissão liquidatária.

Ou, como se observou no acórdão nº 450/93 deste Tribunal, ainda inédito, cabe somente averiguar, pois só tal problema está em causa, "se é constitucionalmente consentido ao Governo retirar, em determinadas condições, a autorização de exercício do comércio bancário a uma instituição comum de cré­dito e ordenar a sua imediata liquidação, confiando a prática de todos os actos necessários a liquidação e partilha da massa de estabelecimento a uma comissão liquidatária, presidida por um seu comissário, à qual, nomeadamente, pertence, administrar a massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele e tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os di­reitos do estabelecimento bancário".

Diz-se, com efeito, no acórdão recorrido, em termos que vale a pena transcrever, ao encarar a eventual incompatibi­lidade do sistema de liquidação administrativa imposto no di­ploma de 1940 com a reserva constitucional da função jurisdi­cional do Estado aos tribunais:

"O que se discute são apenas dois particulares aspectos do problema da re­vogação da autorização concedida à ora recorrida (exequente - embargada) para o exercício do comércio bancário e das con­sequências necessárias desse acto revoga­tório.

Sob um primeiro aspecto, consiste esse problema em saber se tal revogação se compreende no âmbito da função juris­dicional ou, antes, no da função adminis­trativa.

Como já se disse, o comércio bancá­rio é uma actividade que só mediante au­torização pode ser exercida.

Ao Governo cabe dirigir a execução das políticas monetária e financeira (cfr. artes. 104º e 105º da Constituição), devendo, nomeadamente, estabelecer os pressupostos de autoriza­ção da actividade bancária, sujeitando-a aos condicionamentos que julgar adequa­dos. Incumbe-lhe, por isso, definir o regime da constituição das instituições de crédito e as regras do seu funciona­mento, garantindo o controlo permanente das indispensáveis condições de exercí­cio. Assim, quando uma instituição de crédito procede de modo a revelar quebra da sua solvabilidade e liquidez (v. g., se se verificar suspensão de pagamento), não poderá o Governo deixar de lhe retirar a autorização que lhe concedera para o exercício da actividade bancária e, con­sequentemente, determinar a sua liquida­ção.

Ainda, então, estará o Governo a prosseguir o interesse público em vista do qual se exigira prévia autorização para o exercício do comércio bancário, pelo que tanto a revogação da autorização como a determinação da subsequente liqui­dação se situam no âmbito da função admi­nistrativa. A revogação da autorização, efectivamente, não representa simplesmen­te a composição (de modo neutral e desin­teressado) de um conflito de interesses, segundo puros critérios de direito e de justiça.

Pode, assim, dizer-se que é acto administrativo quer o que retira a autorização para o exercício bancário quer o que ordena a consequente liquidação da instituição bancária, na medida em que, também aqui se visa o mesmo interesse público.

Nem seria razoável que, revogando a Administração a autorização para o exercício da actividade bancária, se exigisse a intervenção dos tribunais apenas para ordenar a liquidação da instituição de crédito - mera consequência da revoga­ção da autorização, com a qual se encon­tra em íntima conexão.

Em face do que atrás se disse, não se poderá deixar de entender que o acto - acto administrativo, como se viu, determinante da liquidação da instituição de crédito, equiparado, nos seus efeitos, à declaração de falência, ê passível de impugnação pela via do recurso contencio­so para o Supremo Tribunal de Administra­tivo, nos termos gerais (embora não seja admitida a suspensão de executoriedade da decisão, ou seja, do acto impugnado).

Portanto, não são inconstitucionais (por violação da norma do artº. 205° da Constituição) as disposições legais que atribuem á Administração o poder de revo­gar a autorização para o exercício do comércio bancário e de ordenar a conse­quente liquidação da instituição de cré­dito.

Entrando, assim, a instituição de crédito em liquidação, o segundo particu­lar aspecto do problema atrás referido, é o de saber se, sim ou não, contraria aquela norma do artº. 205º da Constitui­ção, proceder-se à liquidação, não segun­do as regras do processo falimentar regu­lado no Código de Processo, mas, extraju­dicialmente, agora sim, nos termos do citado Decreto-Lei nº 30 689, de 27.8.40.

O artigo 2052 da Constituição, efectivamente, reserva aos tribunais a competência para dirimir os conflitos de interesses, mas não impõe que os confli­tos - todos os conflitos - sejam com­postos, necessariamente pelos tribunais.

Bem ao contrário, é admissível (e, mesmo, desejável) que os conflitos sejam objecto de composição não jurisdicional (cfr. Artº. 2052, nº 4, na redacção actual, dada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho - 21 Revisão Cons­titucional).

Que à liquidação de um qualquer património se possa proceder extrajudi­cialmente, não ê contrário ao disposto naquele preceito constitucional.

Na nossa Lei Fundamental encontram-se diversas normas [v. g., art2s. 812, alínea c) e j), 1022, alíneas a), b), c) e e), 104º E 105º] que exigem que o sis­tema financeiro induza o cidadão ao aforro e garanta a solvabilidade e liquidez das instituições, com vista ao desenvol­vimento económico e social do Pais, sal­vaguardando, porém, a protecção dos con­sumidores e utilizadores dos serviços das instituições de crédito. Logo por aqui, portanto, se vê que com tais princípios consignados na actual Constituição se harmonizam as razões e a doutrina do Decreto-Lei nº 30 689.

E também a Lei Fundamental prevê a existência de entidade não jurisdicionais de resolução de conflitos - cfr., arti­gos 1682, nº 1, alínea q), 2052, nº 4 e 2112, nº 2.

Não se vê em que é que o processo liquidatário regulado no citado Decreto-Lei nº 30 689, estabeleça um tratamento discriminatório que ofenda o princípio de igualdade. A especificidade, já antes referida, do comércio bancário, justifi­ca, como se viu, que a determinação da liquidação das instituições de crédito esteja sujeita a um regime diferente do das outras empresas, em geral, em que a declaração de falência se encontra jurisdicionalizada. Na situação em apreço, as diferenciações que se verificam no trata­mento das instituições de crédito, em confronto com os demais "comerciantes", têm fundamento material, real, efectivo, bastante, apresentando-se, assim, com justificação razoável.

Igualmente, não se vê em que é que o processo especial de liquidação das instituições de crédito atente contra as funções do Ministério Público."

A extensão da passagem transcrita relevará não só pelo teor argumentativo, claro e convincente, como pela articu­lação com a dialéctica já desenvolvida a este propósito pelo Tribunal Constitucional, como teremos ocasião de referir.

2.4.- No regime do Código das Sociedades Comerciais, após a dissolução de uma sociedade ocorrem diversas modificações na sua estrutura orgânica, como seja a nomeação de liquidatários, podendo estes ser designados por uma das formas previstas no artigo 151º do diploma: designação resultante da lei, nomeação pelos sócios ou nomeação judicial.

A comissão liquidatária prevista no processo de liquidação administrativa é composta por três membros, repre­sentando, respectivamente, o Governo, os credores e os sócios do estabelecimento bancário, composição não muito diferenciada da estabelecida na lei para as sociedades comerciais, como se observa, por exemplo, no acórdão nº 449/93 deste Tribunal, que se referenciará adiante.

Nas, como aí também se diz, o que releva para a questão a decidir é a não exigência, constitucional ou sequer legal, de se estabelecer uma qualquer reserva da função juris­dicional, seja no plano da sua composição, seja meramente na forma da sua designação, não se vendo, assim, que o artigo 20º do Decreto-Lei nº 30 689 viole preceito ou principio constitu­cional, nomeadamente o artigo 205º da CR.

Os liquidatários são os únicos representantes le­gais da sociedade em liquidação, representando-a activa e pas­sivamente em juízo e fora dele, a quem compete praticar todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa e tornar efectivos todos os direitos das instituições de crédito em li­quidação, como, de resto, reconhece o acórdão recorrido se bem que, neste ponto, judicando sobre o sistema similar vigente para as sociedades comerciais.

Não se vê, repete-se, que nestas especificas compe­tências da comissão liquidatária da Caixa - e a elas nos cir­cunscrevemos, na economia do acórdão - haja violação da reserva jurisdicional nem, tão pouco, uma qualquer inconstitucio­nalidade consequencial.

3.- As considerações feitas permitem-nos responder à segunda das questões prévias a seu tempo equacionadas, conexa com a delimitação do objecto do recurso (ponto II-1.2.) e, si­multaneamente, fechar o círculo, decidindo.

3.1.- Das normas do Decreto-Lei nº 30 689 que o recorren­te, em todo o caso, não deixou de individualizar, algumas não integram o objecto do recurso uma vez que não foram aplicadas e ê consabida a natureza instrumental do recurso de constitucio­nalidade, vocacionado a só conhecer dos problemas de inconsti­tucionalidade se a decisão a proferir influir utilmente no des­tino a conceder à questão de fundo (cfr., por todos, o acórdão nº 169/92, no Diário da República. II Série, de 18 de Setembro de 1992).

Logo, a apreciação das normas do diploma em apreço só fará sentido quando a sua estatuição se conjugar directamen­te com a relação jurídico-processual discutida na acção, isto ê, como se precisou no citado acórdão nº 449/93, "para tais normas poderem ser objecto de recurso hão-de ter constituído um dos fundamentos do acórdão recorrido, representando a sua ratio decidendi".

A esta luz, a norma que, de modo explicito ou implícito, foi utilizada no acórdão recorrido a titulo não meramente circunstancial - consequentemente, a sindicar - é apenas a do n.º 1 do artigo 21º - como a transcrição feita bem o revela - se bem que não possa o intérprete alhear-se daque­las que lhe subjazem implicitamente, as dos artigos 20º e, por remissão, do artigo 11º.

3.2.- Sendo assim, a questão de fundo está simplificada na medida em que sobre estas normas já o Tribunal Constitucio­nal se pronunciou, não vislumbrando nelas sombra de inconstitu­cionalidade.

E porque nada mais se tem por conveniente acrescen­tar ao que então, desenvolvidamente, se ponderou e decidiu, remete-se para o teor, que se dá aqui por reproduzido, dos acórdãos nºs. 449/93, 450/93 e 453/93, todos de 15 de Julho de 1993, os dois primeiros ainda inéditos e o último publicado no Diário da República, II Série, de 6 de Maio de 1994.

III

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recur­so.

Lisboa, 12 de Maio de 1994

Alberto Tavares da Costa

Maria assunção Esteves

Armindo ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa