TC_19940375 · Tribunal Constitucional

Acórdão 375/94

ACÓRDÃO Nº 375/94

PROCESSO Nº 230/93

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório:

1. A. interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação do CONSELHO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA (COJ), de 8 de Julho de 1992, que classificou de Bom o serviço por si prestado, como escriturário judicial, no período que decorre de 1 de Fevereiro de 1989 a 21 de Setembro do mesmo ano, alegando, para tanto, entre o mais, a inconstitucionalidade dos artigos 107º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro (Estatuto dos Funcionários de Justiça), e bem assim a do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, maxime, dos seus artigos 2º, nº 2, alínea d), e 16º.

Por sentença de 5 de Março de 1993, o Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa houve o acto impugnado por ilegal e, em consequência, anulou-o.

Para assim concluir, a sentença recusou aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição (entre outros, como adiante se verá), aos artigos 2º, nº 2, alínea d), e 16º, nº 7 (por lapso, escreveu-se 116º, nº 7), do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, publicado no Diário da República, II série, de 12 de Fevereiro de 1990.

2. O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs recurso desta sentença para este Tribunal, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com vista à apreciação da constitucionalidade daquelas normas do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça.

Neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto concluiu as suas alegações, dizendo:

1º - As normas dos artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, alínea d), 11º, nº 1, e 16º, nº 7, do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficias de Justiça, aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989 e publicado no Diário da República, II série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990, são formalmente inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, pois o Regulamento em que se inserem não indica a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão.

2º - Deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

De sua parte, o recorrido A. formulou as seguintes conclusões:

1ª A deliberação do COJ com base no RICOJ está em confronto com a CRP.

2ª O RICOJ está obrigado à indicação da lei habilitante - artº 115º, nº 7, da CRP.

3ª Não o tendo feito viola a CRP no normativo atrás indicado.

4ª Não correspondem à verdade os argumentos defendidos pelo COJ na medida em que o RICOJ não é somente um Regulamento Interno e de Organização, mas tendo sido publicado no DR, as suas normas produzem efeitos externos e também face aos inspeccionados.

5ª É unânime a doutrina e jurisprudência no sentido de tais Regulamentos indicarem as leis habilitantes.

6ª A violação da CRP (artº 115º, nº 7) é flagrante.

7ª Outras decisões jurisdicionais já se reportaram a esta questão e concluiram pela inconstitucionalidade formal do RICOJ.

Nestes termos e nos melhores de direito deve esse douto Tribunal declarar a inconstitucionalidade formal do RICOJ e recusar portanto a sua aplicação com todos os efeitos legais [...].

3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se as normas dos artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, alínea d), 11º, nº 1, e 16º, nº 7, do Regulamento das Inspecções do Conselho de Oficiais de Justiça (publicado no Diário da República, II série, de 12 de Fevereiro de 1990) é (ou não) inconstitucional.

II. Fundamentos:

4. Preliminarmente, dir-se-á que todas as normas do Regulamento das Inspecções, que se indicaram, constituem objecto do presente recurso, uma vez que ele foi interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional e a sentença recorrida a todas elas recusou aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade.

Embora a sentença, na conclusão, apenas recuse aplicação, expressamente, às normas dos artigos 2º, nº 2, alínea d), e 16º, nº 7, do Regulamento, a verdade é que também os artigos 1º, 2º, nº 1, 11º, nº 1, foram aí desaplicados.

De facto, como a dado passo da decisão se refere, tais normas foram aplicadas na deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça que estava sob recurso.

Escreveu-se, a propósito:

Mesmo outras disposições do Regulamento terão sido levadas em conta e, portanto, aplicadas, desde logo os artigos 1º, 2º , nº1, e 11º, nº1, no sentido de determinar que o recorrente fosse classificado pelo curto período de tempo que vai de 1.2.89 a 21.9.89.

As normas do Estatuto dos Funcionários de Justiça (Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro), cuja inconstitucionalidade o aqui recorrido suscitou no recurso que interpôs para o Tribunal Administrativo Círculo, foram, de facto, aplicadas pela sentença recorrida, mas, nessa parte, dela não recorreu o vencido para este Tribunal, sendo certo que só ele o poderia fazer ao abrigo do citado artigo 70º, nº 1, alínea b) (cf. o artigo 72º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional).

Prosseguindo, então.

5. O mérito profissional dos oficiais de justiça - que, na carreira judicial, engloba os secretários judiciais, os escrivães de direito, os escrivães adjuntos e os escriturários judiciais, e, na do Ministério Público, os secretários técnicos, os técnicos de justiça principais, os técnicos de justiça adjuntos e os técnicos de justiça auxiliares (cf. artigo 31º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro) - é apreciado pelo Conselho dos Oficiais de Justiça, na sequência de "informações sobre o serviço e o mérito" dos mesmos, colhidas pelos respectivos serviços de inspecção [cf. artigos 92º a 95º e 107º, alínea a), conjugados com os artigos 115º e 116º, nº 2, do citado Decreto-Lei nº 376/87].

Para colherem aquelas informações, os ditos serviços de inspecção efectuam inspecções (ordinárias, umas, extraordinárias, outras) aos tribunais ou outros serviços judiciais e, "logo após a conclusão" de cada inspecção, elaboram um "relatório circunstanciado com vista a", entre o mais, "informar acerca do serviço e mérito individual dos oficiais de justiça abrangidos, propondo a cada um deles a classificação correspondente". Desse relatório é dado conhecimento pelos inspectores aos "oficiais de justiça cujo mérito tenham apreciado, na parte respeitante a cada um, fixando o prazo de 10 dias para fornecerem, querendo, os elementos que tenham por convenientes, após o que deve ser elaborada informação final sobre a matéria da resposta" [cf. o artigo 92º e 94º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro, e os artigos 1º e 2º, nºs 1 e 2, alínea d), e 16º, nºs 1 e 7, do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em sessão extraordinária, de 19 de Dezembro de 1989, e publicado no Diário da República, II série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990].

As classificações dos oficiais de justiça são, "de acordo com o seu mérito", as seguintes: Muito Bom, Bom com distinção, Bom, Suficiente, e Medíocre (cf. os artigos 88º, nº 1, e 90º do citado Decreto-Lei nº 376/87, e 12º e 13º do mencionado Regulamento).

O Regulamento de Inspecções aqui em causa - cujos artigos 8º e 10º foram, entretanto, alterados, conforme publicação no Diário da República, II série, nº 274, de 28 de Novembro de 1991 - compõe-se de três partes: Espécies, finalidade e âmbito das inspecções (I), do artigo 1º ao artigo 9º; Dos inspeccionados (II), artigos 10º e 11º; e Critérios de classificação (III), do artigo 12º ao artigo 18º.

Há, no Regulamento, normas que se limitam a reproduzir disciplina já constante do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro: é o caso dos seus artigos 12º, 13º, nº 1, 14º e 16º, nº 7, que reeditam a disciplina constante dos artigos 90º, 88º, nº 1, 93º e 94º, daquele decreto-lei. Há outras normas no Regulamento, relativas como aquelas a classificações e aos serviços de inspecção, que, no entanto, não têm correspondência no citado Decreto-Lei nº 376/87.

Desta últimas normas do Regulamento, há algumas que são puramente organizatórias, esgotando-se os seus efeitos no interior do serviço de inspecções: é o caso dos artigos 8º e 9º. Outras normas, porém, projectam para o exterior os seus efeitos, repercutindo-se na carreira dos oficiais de justiça: é o caso, desde logo, do artigo 11º, nº 1, que fixa o período mínimo a considerar para efeitos de classificação (6 meses, em princípio); e é o caso também da alínea d) do nº2 do artigo 2º (quando conjugada com o nº 1 desse artigo), uma vez que a inspecção aí referida se faz por "tribunal, juízo ou serviço judicial", e não, por exemplo, nos diversos tribunais ou serviços em que o funcionário serve ou tenha servido no período abrangido pela inspecção.

É, assim, um regulamento de natureza mista - simultaneamente, um regulamento interno e um regulamento externo (cf., sobre estes conceitos: AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos, in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, página 5,; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 25; e COUTINHO DE ABREU, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, página 99).

6. Feito este breve apanhado, vejamos, então, se as normas dos artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, alínea d), 11º, nº 1, e 16º, nº 7, do referido Regulamento de Inspecções - únicas aqui sub iudicio, repete-se - são ou não inconstitucionais.

Dispõem elas como segue:

Artigo 1º (Espécies)

Haverá duas espécies de inspecções:

a) Ordinárias;

b) Extraordinárias.

Artigo 2º (Inspecções ordinárias)

1. As inspecções ordinárias devem efectuar-se visando cada tribunal, juízo ou serviço judicial no seu conjunto.

2. De cada inspecção será elaborado relatório circunstanciado, com vista a:

a) [...]

b) [...]

c) [...]

d) Informar acerca do serviço e mérito individual dos oficiais de justiça abrangidos, propondo a cada um deles a classificação correspondente.

Artigo 11º (Período mínimo de serviço)

1. O período mínimo de serviço a considerar para efeito de classificação é, em princípio, de seis meses, podendo, em casos excepcionais devidamente fundamentados e atentas a quantidade e qualidade do serviço prestado, ser considerado período inferior.

2 [...]

Artigo 16º (Relatório)

1 [...]

2 [...]

3 [...]

4 [...]

5 [...]

6 [...]

7 Logo após a elaboração do seu relatório, os inspectores darão conhecimento dele aos oficiais de justiça cujo mérito tenham apreciado, na parte respeitante a cada um, fixando o prazo de 10 dias para fornecerem, querendo, os elementos que tenham por convenientes, após o que deve ser elaborada informação final sobre a matéria da resposta.

Como se viu, no Regulamento das Inspecções aqui em causa, existem normas (de entre elas, as normas desaplicadas dos artigos 11º, nº 1, e 16º, nº 7) que projectam os seus efeitos para o exterior da própria Administração, sendo essa circunstância, justamente, que estará na origem da publicação no Diário da República (cf. AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, loc. cit., página 7).

Tratando-se de um regulamento de natureza mista - pois que contém normas cuja eficácia transpõe os muros do órgão que o elaborou, projectando-se no estatuto dos oficiais de justiça -, não pode ele deixar de estar sujeito à exigência formal feita pelo artigo 115º, nº 7, da Constituição, que preceitua:

7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Este artigo 115º, nº 7, impõe que os regulamentos, que contenham normas regulamentares externas, indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua edição.

Na verdade, não são só os regulamentos do Governo [cf. artigo 202º, alínea c)], os dos órgãos das regiões autónomas [cf. artigo 229º, nº 1, alínea b)] ou os das autarquias locais [cf. artigo 242º] que têm que cumprir esta exigência constitucional. Também os regulamentos dos órgãos da Administração a quem a lei confira competência regulamentar (como é o caso do Conselho dos Oficias de Justiça: cf. artigo 200º, parte final, do Decreto-Lei nº 376/87), hão-de observar o disposto nesse preceito constitucional.

Ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva).

Nos dizeres de J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página 516):

[...] a função da exigência de identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento) mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático.

Ora, isto há-de valer para todos os regulamentos contendo normas regulamentares externas.

Isso mesmo reconhecem os citados autores que acentuam que o dever de citação há-de ser observado por "todos os regulamentos", não bastando que "seja possível identificar a lei habilitante" (cf. ob. e loc cit.).

Os regulamentos que não respeitem a imposição feita pelo artigo 115º, nº 7, da Constituição (isto é: que não indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou, sendo o caso, que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão) são constitucionalmente ilegítimos [cf., entre outros, os Acórdãos nºs 76/88 (Diário da República, I série, de 21 de Abril de 1988), 63/88 (Diário da República, II série, de 10 de Maio de 1988) e 268/88 (Diário da República, II série, de 21 de Dezembro de 1988).

Neste último aresto, escreveu-se:

Impõe-se recordar que o nº 7 do artigo 115º dispõe que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensável é, no entanto, estabelecer o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º.

E desse cotejo verifica-se que, enquanto o nº 6 do artigo 115º da Constituição estipula que "os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes", limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando, assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiver emanado, à imposição de tipo alternativo nela prevista.

É, pois, claro, face a esta simples análise normativa, de ordem comparativa, que abrangidos pela regra bidireccional estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo.

Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que por força do nº 7 do artigo 115º da Constituição tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

7. Pois bem: O Regulamento das Inspecções, que aqui está em causa, foi seguramente editado ao abrigo do disposto no artigo 200º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro (parte final), que preceitua que "o Conselho dos Oficiais de Justiça aprovará, no prazo de 30 dias a contar da sua constituição, [...] o regulamento das inspecções". Simplesmente, ele não cumpre a exigência constitucional de indicar essa norma, ou seja, a lei que visa regulamentar.

Por isso, as normas de tal Regulamento aqui sub iudicio - ou seja: as normas constantes dos artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, alínea d), 11º, nº 1, e 16º, nº 7 - são inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição.

III. Decisão:

Pelos fundamentos expostos:

(a). julgam-se inconstitucionais - por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição da República - as normas dos artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, alínea d), 11º, nº 1, e 16º, nº 7, do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em reunião extraordinária, de 19 de Dezembro de 1989, e publicado no Diário da República, II série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 1990;

(b). em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença recorrida quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 11 de Maio de 1994

Messias Bento

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito

Guilherme da Fonseca

Luís Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa