92/93 · Tribunal Constitucional

Acórdão 331/94

ACÓRDÃO Nº 331/94

Processo nº 92/93

2ª Secção

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

1. O Ministério Público junto do Tribunal de Polí­cia de Lisboa veio interpor recurso para o Tribunal Constitu­cional do despacho do Mmº Juiz do mesmo Tribunal de Polícia, de 7 de Dezembro de 1993, a fls. 24 e 25 dos autos, que decidiu "negar provimento ao recurso interposto pelo arguido A." e, em consequência, confirmar "a coima que lhe foi aplicada na importância de 50 000$000 (cinquenta mil escudos)", pela Câmara Municipal de Loures, por ele "ter executado, sem a respectiva licença camarária, um anexo em alumínio e vidro no logradouro do prédio, infringindo, assim, o disposto no art. 2 do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas".

2. O relator, depois de solicitar e mandar juntar aos autos "um exemplar do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas de Loures", elaborou a exposição a que se refere o ar­tigo 78º-A, nº 1, de da Lei nº. 28/82, de 15 de Novembro, adi­tado pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, nos termos seguintes:

A decisão recorrida integra-se na orientação que tem sido seguida uniformemente pelo Tribu­nal desde o acórdão nº 56/84, de 22 de Junho de 1984 (no Diário da República, I série, de 9 de Agosto, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucio­nal, 3º volume, págs. 153).

Sou, pois, de parecer que se deve negar provi­mento ao recurso.

Ouçam-se as partes por cinco dias(Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, artigo 78º-A, nº 1).

3. Respondeu então o Ministério Público, acabando assim, o seu articulado:

"1º - Não há que conhecer do presente recurso por a decisão recorrida não ter feito efectiva desaplicação do segmento normativo julgado in­constitucional, do que resulta a falta de inte­resse processual na apreciação da questão de inconstitucionalidade suscitada;

2º - É formalmente inconstitucional, por viola­ção do artigo 115º, nº 7, da Constituição, uma vez que omite o dever de citação da lei habili­tante, o acto regulamentar consubstanciado na deliberação da Assembleia Municipal de Loures de 27 de Setembro de 1990, publicitada pelo Edital de 1 de Outubro de 1990 da respectiva Câmara Municipal, que alterou o artigo 80º do Regulamento Municipal das Edificações Urbanas do Concelho de Loures;

3º - É indirectamente inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, decorrente da violação do artigo 21º, nº 2, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, conjugado com o Decreto-Lei nº 41/90, de 7 de Fevereiro, a norma do artigo 80º do Regulamento Municipal das Edificações Urbanas do Concelho de Loures, na redacção que lhe foi dada por deliberação de 27 de Setembro de 1990, na parte em que fixa em valor superior ao do regime ge­ral do ilícito contra-ordenacional autárquico o limite máximo da coima aplicável à contra-orde­nação consistente na execução de obras sem li­cença municipal prevista nos artigos 2º e 79º do mesmo Regulamento."

4. Vistos os autos, cumpre decidir.

Os autos revelam, com interesse para a decisão, o seguinte:

Tendo o arguido impugnado judicialmente esta decisão (fls. 19), o juiz do Tribunal de Polí­cia de Lisboa proferiu, em 7 de Janeiro de 1993, a seguinte decisão:

"(...) Analisando esta matéria fáctica, verifica-se que o arguido desrespeitou o precei­tuado no artigo 2º do Regulamento Municipal das Edificações Urbanas de Lou­res ao executar a obra em causa sem ter obtido previamente a respectiva licença da Câmara Municipal.

A violação deste dispositivo legal é qualificada como contra-ordenação, correspondendo-lhe coima variável entre 50 000$00 e 500 000$00 [ter-se-á querido escrever 5 000 000$00] (artigos 79º e 80º do referido Regu­lamento Municipal).

Porém, é duvidosa a inteira constitucio­nalidade do montante das coimas fixadas pela Assembleia Municipal de Loures. Na verdade, a moldura geral abstracta das coimas encontra-se prevista no artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outu­bro, oscilando, assim, entre 500$00 e 500 000$00.

Contudo, tratando-se, como no caso ver­tente, de coima relativa a contra-ordena­ção pre­vista em regulamento municipal o seu limite máxi­mo não pode exceder dez vezes o salário mínimo nacional dos tra­balhadores da indústria, nem ex­ceder o montante das que forem impostas por au­tarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo (ar­tigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janei­ro).

A definição do regime geral da punição dos actos ilícitos de mera ordenação so­cial é tarefa da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autoriza­ção legislativa conferi­da ao Governo (ar­tigo 168º, nº 1, alínea d), da Constitui­ção da República).

Conclui-se, portanto, que é possível fi­xar coimas e outras sanções a comporta­mentos qualificados como contra-ordena­ções, desde que se respeite o diploma que consagra o seu regime ge­ral de punição.

Significa isto que a Assembleia Munici­pal de Loures não podia estabelecer limite mínimo inferior ao consagrado no Decreto-Lei nº 433/82, nem limite máximo superior ao fixado no artigo 21º, nº 2, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, sob pena de inconstitucionalida­de orgânica, na diferença para menos ou para mais, respectivamente.

Sucede porém que no Regulamento Munici­pal das Edificações Urbanas de Loures o valor má­ximo da coima ultrapassa o limite acima referido, estando fixado em 5 000 000$00. É, assim, patente a inconstitucionalidade orgânica parcial do arti­go 80º do citado Regulamento, exactamente na par­te em que fixa um limite máximo para a coima su­perior ao limite estabelecido na Lei das Finanças Locais (445 000$00).

Todavia, é constitucional o seu limite mínimo que se circunscreve a 50 000$00 (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 324/90, publicado no Diário da Re­pública, II Série, de 19 de Março de 1993).

Devidamente apreciada esta questão constata-se que a coima aplicada ao ar­guido encontra-se já fixada pelo seu limite mínimo - 50 000$00 - sendo, por isso, insusceptível de qual­quer redução, em atenção à sua débil condição económica alegada a fls. 19.

É, assim, desnecessário que os autos con­tinuem a aguardar o envio de informação sobre os rendimentos do arguido solicita­da a 28 de Se­tembro de 1992 à P.S.P. de Odivelas e que até hoje não logrou res­posta.

Nos termos expostos, decide-se negar pro­vimento ao recurso interposto pelo argui­do A. e, em consequên­cia, confirma-se a coima que lhe foi aplicada na im­portância de 50 000$00 (cinquenta mil escudos)."

5. Vê-se, assim, à evidência que o objecto do pre­sente recurso está restrito à "questão de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 80º do Regulamento Municipal das Edificações Urbanas do Con­celho de Loures, na parte em que fixa o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação consis­tente na execução de quaisquer obras sem licença em valor supe­rior ao estabelecido no artigo 21º, nº 2, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro".

Releva, porém, da posição assumida pelo Ministério Público uma questão prévia que importa desde já resolver, por­que implica com o não conhecimento daquele objecto do recurso, por falta de interesse processual.

Segundo o recorrente, "a decisão recorrida, embora tenha emitido um juízo de inconstitucionalidade quanto à norma em causa, na parte em que fixou o limite máximo da coima apli­cável em montante superior a 450 000$00, não retirou daí quais­quer conse­quências práticas, pois, tendo julgado não inconsti­tucional a mes­ma norma enquanto estabeleceu em 50 000$00 o li­mite mínimo da coi­ma aplicável e tendo a decisão administrativa impugnada fixado a coima justamente nesse limite mínimo, teve obviamente de confirmar esta decisão, negando provimento ao recurso.

Daqui decorre que, em rigor, não chegou a haver efectiva desaplicação do segmento normativo reputado inconsti­tucional, constituindo as considerações acerca dele tecidas um mero obiter dictum.

Na verdade, em casos como o presente, só se pode dizer que há recusa de aplicação da norma quando se reduza a coima even­tualmente aplicada pela autoridade administrativa em montante su­perior ao do regime geral para o valor máximo deste regime geral, ou quando se utiliza a redução abstracta desse máximo para, por exemplo, considerar a infracção abrangida por uma amnistia, ou para, fazendo variar a moldura sancionatória aplicável, assim jus­tificar uma redução da coima aplicada tendo em atenção essa diversa moldura. Nada disto se passou no caso sub judice, já que a redução do limite máximo aplicável não teve qualquer repercussão prática: nem para efeitos de amnis­tia, nem para efeitos de redução do montante da coima, pois este já fora fixado no limite mínimo legalmente admitido.

Segue-se daqui que a decisão a proferir pelo Tri­bunal Constitucional, seja qual for o seu sentido - isto é: quer julgue o segmento normativo em causa inconstitucional, como o fez a deci­são recorrida, quer o julgue não inconstitu­cional -, não terá qualquer efeito na decisão material da cau­sa: a coima permanecerá sempre fixada no seu limite mínimo le­gal."

E parece que não pode deixar de seguir-se tal entendimento.

Neste tipo de recurso de constitucionalidade só "se abre a via do recurso para o TC, com base na recusa de aplica­ção de uma norma jurídica, se o tribunal a quo tiver rejeitado, com fundamento na sua inconstitucionalidade, a aplicação ao caso concreto do conteúdo ou do regime jurídico constante de uma determinada norma jurídica" (opinam Inês Do­mingos e Marga­rida Menéres Pimentel, nos Estudos sobre a Juris­prudência do Tribunal Constitucional, págs. 434, acrescentando ainda: "Não são, assim, recorríveis para o TC as "falsas" recu­sas de apli­cação de normas jurídicas, isto é, aquelas em que o tribunal a quo se limitou a formular um juízo de inconstitucio­nalidade de uma norma jurídica, sem afastar a aplicação da nor­ma que reputou de inconstitucional. Em tais casos terá de concluir-se que não se está perante uma verdadeira desaplicação ou recusa de aplicação de uma norma, mas perante um simples obiter dictum ou em face de uma simples opinião ad ostentationem em matéria de inconsti­tucionalidade (Acs. 14/91, 206/92)".

Ora, talqualmente se considerou no citado Acórdão nº 206/92 (Diário da República, II Série, nº 24, de 12 de Se­tembro de 1992), do juízo de inconstitucionalidade da norma em causa - "o acto regulamentar consubstanciado na deliberação da Assembleia Municipal de Loures de 27 de Setembro de 1990, pu­blicitada pelo Edital de 1 de Outubro de 1990 da respectiva Câmara Municipal, que alterou o artigo 80º do Regulamento Muni­cipal das Edificações Urbanas do Concelho de Loures", como as­sim o identifica o Ministério Público - não extraiu a decisão agora sob recurso quaisquer consequências. Com efeito, limitou-se o Mmº Juiz a quo a dizer que "apreciada esta questão - a de que "é duvidosa a inteira constitucionalidade do montante das coimas fixadas pela Assembleia Municipal de Loures" - constata-se que a coima aplicada ao arguido encontra-se já fixada pelo seu limite mínimo - 50 000$00 - sendo, por isso, insusceptível de qualquer redução, em atenção à sua débil condição económica alegada a fls. 19." Nada mais do que isto e tanto assim que não consta do despacho recorrido nenhum juízo de recusa de aplica­ção da norma.

É bom de ver, portanto, que uma decisão daquele tipo não configura uma autêntica recusa de aplicação de uma norma jurídica com fundamento na sua inconstitucionalidade, tendo de concluir-se que não é de conhecer do recurso.

6. Termos em que, DECIDINDO, não se toma conheci­mento do recurso.

Lisboa, 13 de Abril de 1994

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa