TC_19940330 · Tribunal Constitucional

Acórdão 330/94

ACÓRDÃO Nº 330/94

Procº nº 157/92

Rel. Cons. Alves Correia

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I- Relatório.

1. A Câmara Municipal de A., por deliberação de 14 de Fevereiro de 1989, declarou a perda de mandato do seu presidente, B., para o quadriénio de 1985/1989, nos termos do disposto no artigo 70º, nºs. 1, alínea e), e 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto.

Daquela deliberação interpôs o Presidente da Câmara recurso contencioso no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, nos termos do artigo 70º, nº 4, do Decreto-Lei nº 100/84, invocando, nas respectivas alegações, entre outros fundamentos, a inconstitucionalidade da norma constante da alínea e) do nº 1 do artigo 70º daquele diploma legal, por violação do artigo 243º, nº 1, da Constituição.

O Mmº Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, por sentença de 7 de Junho de 1991, negou, no entanto, provimento ao recurso considerando, além do mais, que a norma questionada não afrontava qualquer preceito constitucional.

2. Inconformado com esta decisão, dela recorreu B. para o Supremo Tribunal Administrativo, reiteirando, nas alegações, inter alia, a inconstitucionalidade da citada norma da alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84.

O Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 27 de Fevereiro de 1992, negou, porém, provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

3. Discordando deste aresto, mais uma vez recorreu B., desta feita para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro).

No segundo requerimento de interposição de recurso para este Tribunal, apresentado a convite do relator, nos termos do artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional (preceito aditado pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro), o recorrente insiste na inconstitucionalidade da norma do artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, com a redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto, "por violar o princípio constitucional relativo à tutela administrativa, ínsito no artigo 243º da Constituição da República Portuguesa, e o princípio da audiência e defesa, ínsito no artigo 269º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa", acrescentando, no entanto, ao objecto do recurso a inconstitucionalidade da norma do artigo 91º, nº 2, da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, "por violar o princípio constitucional estabelecido no artigo 295º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, relativo à competência para o exercício da tutela sobre as autarquias locais".

Nas alegações produzidas neste Tribunal, o recorrente apresenta, depois de convidado pelo relator a fazê-lo, as seguintes conclusões:

a) A Constituição da República Portuguesa, após a revisão de 1982, ao estabelecer no seu artigo 245º que a "tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos", institui uma tutela apenas de legalidade;

b) A tutela de legalidade consiste na verificação do cumprimento da lei pela entidade tutelada, o que exclui o controlo do mérito ou a sua conformidade com os interesses gerais, tal como os vê a entidade tutelar;

c) Encontrando-se o exercício da tutela sujeito ao princípio da legalidade, fica afastado o princípio da oportunidade relativamente à adopção da medida da tutela;

d) O poder conferido à entidade tutelar pelo disposto na alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, de qualificação da ilegalidade como grave ou não grave e as práticas administrativas como delituosas ou não extravasa claramente o direito constitucional estabelecido no artigo 243º da Constituição da República Portuguesa;

e) Ao conferir à entidade tutelar o poder de qualificar a ilegalidade como grave ou não grave e as práticas administrativas como delituosas ou não, o disposto na alínea e), nº 1 do artigo 70º, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, viola o disposto no artigo 243º da C.R.P., na redacção introduzida após a revisão de 1982;

f) Ao conferir à entidade tutelar o poder de qualificação da ilegalidade como grave ou não grave e a prática administrativa como delituosa ou não, o disposto na alínea e), nº 1 do artigo 70º, do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, ultrapassa claramente os limites de tutela inspectiva e coloca a entidade tutelar administrativa no campo de exercício de um poder de jurisdição;

g) O poder de qualificação da ilegalidade como grave ou não grave e a prática administrativa como delituosa ou não, atribuído na alínea e), nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, à entidade tutelar, ao conferir à entidade tutelada um poder jurisdicional, viola o princípio material constitucional que reserva aos Tribunais a função jurisdicional, estabelecido nos artigos 114º, 205º e 206º da C.R.P.;

h) A presunção de legalidade de que goza a administração pública na sua actuação verifica-se em relação à entidade tutelar e à entidade tutelada;

i) A presunção de legalidade da que goza a administração pública não pode ser ilidida por decisão judicial transitada em julgado;

j) Atento o princípio constitucional de reserva aos Tribunais de actividade e função jurisdicional consagrado nos artigos 114º, 205º e 206º da C.R.P., a qualificação de um acto como ilegal ou não compete única e exclusivamente aos Tribunais;

l) A verificação de prática delituosa continuada dos titulares dos órgãos do poder local compete única e exclusivamente aos Tribunais;

m) A verificação por via administrativa de prática delituosa continuada dos titulares dos órgãos do poder local escapa às garantias do processo criminal consagrado no artigo 32º da C.R.P.;

n) Ao conferir o poder à entidade tutelar de qualificar a ilegalidade como grave ou não a prática como delituosa continuada ou não, o disposto na alínea e), nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março, é manifesta e intrinsecamente inconforme com as disposições constitucionais contidas nos artigos 32º, 114º, 205º e 206º e 243º da C.R.P., pelo que deve ser declarado inconstitucional;

o) Ao estabelecer que a tutela inspectiva é superintendida pelos Ministérios da Administração Interna e das Finanças, o disposto no artigo 91º, nº 2, da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, contradiz directa e positivamente o disposto no nº 3 do artigo 295º da C.R.P., na redacção de revisão de 1982, pois neste preceito afirma-se que compete ao Governador Civil exercer os poderes de tutela;

p) A inconstitucionalidade do nº 2 do artigo 91º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, consiste na violação da norma constitucional como determinante formal do acto normativo, isto é, não pode a lei ordinária retirar a competência a um órgão que lhe tinha sido constitucionalmente conferida;

q) O disposto no artigo 91º, nº 2, do artigo 91º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, ao dispor expressamente ao contrário do disposto no nº 3 do artigo 295º da C.R.P., na redacção dada pela revisão de 1982, viola este preceito, pelo que deve ser declarada a sua inconstitucionalidade.

Por sua vez, a entidade recorrida - Câmara Municipal de A. -, depois de realçar, nas suas alegações, que a questão de inconstitucionalidade da norma do artigo 91º, nº 2, da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, "jamais ... foi aventada nos autos que correram termos perante a jurisdição administrativa", não sendo, por isso, "lícito ao Colendo Tribunal conhecer desta matéria", diz, em síntese, que a norma do artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84 "não estabelece qualquer tutela de mérito, mas de simples fiscalização de legalidade (tutela inspectiva), pelo que não belisca nenhum princípio ou dispositivo da Constituição da República, maxime o do seu art. 243º (e só este foi invocado pelo Recorrente, junto dos Tribunais Administrativos ...)".

4. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos.

5. A primeira tarefa que se depara a este Tribunal é a delimitação do objecto do recurso para si interposto.

Como já foi referido, o presente recurso vem apresentado ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º do Tribunal Constitucional. O recurso previsto neste preceito legal exige, para além dos pressupostos gerais, a verificação dos seguintes requisitos específicos:

a) A suscitação durante o processo da inconstitucionalidade de uma ou várias normas jurídicas;

b) A aplicação ulterior pela decisão recorrida dessa norma ou normas jurídicas reputadas de inconstitucionais;

c) A inadmissibilidade de recurso ordinário da decisão de aplicação, por a lei não o prever ou por já se haverem esgotado todos os que no caso cabiam.

Constitui jurisprudência reiterada e uniforme deste Tribunal que o requisito apontado na alínea a) deve ser entendido não em sentido meramente formal, tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da instância, mas num sentido funcional, tal que essa invocação haverá de ser feita em momento em que o tribunal a quo ainda possa conhecer da questão, ou seja, antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz, o qual ocorre, em princípio, com a prolação da sentença. Noutros termos, a questão de inconstitucionalidade considera-se suscitada durante o processo, sempre que seja invocada em momento em que o tribunal a quo ainda dela possa conhecer. Só assim não será em casos de todo anómalos e excepcionais em que o recorrente não teve oportunidade processual de suscitar a questão de inconstitucionalidade até ao momento assinalado (neste sentido, cfr., inter alia, os Acórdãos nºs. 90/85, 94/88, 318/90 e 41/92, publicados no Diário da República, II Série, de 11 de Julho de 1985, 22 de Agosto de 1988, 15 de Março de 1991 e 20 de Maio de 1992, respectivamente).

No caso sub judicio, o recorrente suscitou a inconstitucionalidade da norma do artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84 logo nas alegações do recurso interposto no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra e repetiu-a nas alegações do recurso interposto no Supremo Tribunal Administrativo. A inconstitucionalidade da norma do artigo 91º, nº 2, da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, invocou-a o recorrente pela primeira vez no requerimento de interposição do recurso para este Tribunal. Ora, não se estando, in casu, perante nenhuma situação excepcional que justifique a invocação da inconstitucionalidade da norma do artigo 91º, nº2, da Lei nº 79/77 depois da prolação do acórdão recorrido, deve entender-se, na esteira da orientação jurisdicional há muito traçada por este Tribunal, que a arguição da inconstitucionalidade de uma norma no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional não constitui momento adequado para que possa concluir-se que foi suscitada "durante o processo".

Há, assim, que concluir que o objecto do presente recurso é tão-só a questão de constitucionalidade da norma constante da alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84.

Vejamos, então, se esta norma infringe (ou não) a Lei Fundamental, confrontando-a com a tutela administrativa, gizada no artigo 243º da Constituição. Na verdade, não há que confrontá-la com o princípio constitucional da reserva da função jurisdicional ao juiz e aos tribunais, plasmado nos artigos 205º e 206º da Lei Fundamental, e com o princípio das garantias de defesa nos procedimentos sancionatórios, referenciado, quanto ao processo penal, no artigo 32º, nº 1, e, no domínio do procedimento disciplinar, no artigo 269º, nº3, ambos da Constituição, uma vez que apenas o nº 2 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, que aqui não está em causa - e não a alínea e) do mesmo artigo aqui sub judicio -, é susceptível de os violar.

6. A norma do artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e o artigo 243º, nº 1, da Constituição.

O artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto - preceito entretanto revogado pelo artigo 17º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro -, dispõe, na parte que aqui interessa, o seguinte:

"1 - Perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que:

..................................................

e) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar.

2 - Compete ao plenário do órgão a declaração de perda do mandato dos seus membros, nos casos previstos no número anterior, precedida obrigatoriamente de audiência do interessado.

3 - O presidente do órgão é obrigado a agendar para a reunião imediatamente a seguir à sua apresentação qualquer proposta sobre a perda do mandato, devendo a deliberação a que se refere o número anterior ser proferida nessa mesma reunião, salvo se, por motivos relevantes, o órgão decidir adiar para a reunião seguinte a votação final.

4 - Da deliberação que declare a perda do mandato cabe recurso para o tribunal administrativo do círculo, a interpor no prazo de 10 dias a contar da notificação ou do documento oficial da deliberação.

5 - A interposição do recurso determina a suspensão da executoriedade da deliberação recorrida, ficando, porém, suspenso o mandato do recorrente até à decisão do tribunal".

Foi com base no disposto na transcrita alínea e), mais precisamente, com fundamento em ilegalidade grave, verificada em inquérito, que a Câmara Municipal de A. declarou a perda de mandato do seu presidente.

E é, fundamentalmente, a inconstitucionalidade desta norma que está em causa no presente recurso.

Segundo o recorrente, a norma questionada, ao permitir à entidade tutelar qualificar como grave ou não grave uma ilegalidade e a prática administrativa como delituosa ou não, consubstancia o exercício de uma tutela de mérito, contrária ao estabelecido no artigo 243º, nº 1, da Constituição, que apenas permite uma tutela administrativa de mera legalidade.

Será assim? O Tribunal adianta,desde já, que não.

6.1. Segundo D. Freitas do Amaral, a tutela administrativa "consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, afim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação" (cfr. Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, Almedina, 1986, p. 692). Ainda segundo o mesmo autor, quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de mérito e tutela de legalidade.

A tutela de mérito é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada, isto é, a sua conveniência ou inconveniência, oportunidade ou inoportunidade, correcção ou incorrecção do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc. (cfr. D. Freitas do Amaral, ob. cit., p. 695), ou, nas palavras de R. Ehrhardt Soares, o seu merecimento em vista do fim que se propõem, o seu valor, a sua utilidade (cfr. Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, p. 207 ss.), ao passo que a tutela de legalidade é a que visa controlar tão-só a legalidade das decisões da entidade tutelada.

Durante a vigência do Código Administrativo de 1936/40, a tutela exercida pelo Estado sobre as autarquias locais caracterizava-se quer pela fiscalização da legalidade, quer do mérito, ou seja, da oportunidade e conveniência (política, administrativa, financeira, técnica, etc.) da actividade dos entes autárquicos locais. Mas com a Constituição de 1976 e a consagração dos princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização administrativa (artigos 3º, 239º e 240º), a intervenção do Estado nas autarquias locais passou a ter apenas como objectivo a fiscalização da legalidade da sua acção. Assim é que, nos termos do nº 1 do artigo 243º da Lei Fundamental, "a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei".

No dizer de J. Baptista Machado, a tutela administrativa do Governo sobre as autarquias locais é uma simples tutela externa - por contraposição à tutela interna exercida sobre os institutos públicos - ,"porque o titular do respectivo poder intervém na defesa de um interesse diferente e sem legitimidade para definir o interesse que a este se contrapõe. Intervém, portanto, em plano diverso daquele em que actua a autonomia da vontade do ente tutelado, pelo que age de um modo por assim dizer extrínseco, limitando e coordenando com o interesse geral as manifestações daquela autonomia, mas sem pôr em causa o essencial dela" (cfr. Participação e Descentralização, Democratização e Neutralidade na Constituição de 76,Coimbra, Almedina, 1982, p. 17). Daí que, segundo o mesmo autor, "a tutela externa ou não directiva só reflexamente afectará a autonomia do ente tutelado, pois opera extrinsecamente, pela definição de limites ao 'reconhecimento' das manifestações da dita autonomia" (cfr. ob. cit., p. 18).

O regime actual da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais e as associações de municípios de direito público consta da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, que revogou a disciplina jurídica antecedente sobre a mesma matéria, condensada nos artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, e nos artigos 70º e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (para maiores desenvolvimentos, cfr., por todos, A. Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 299-304,e A. Francisco de Sousa, Direito Administrativo das Autarquias Locais, Lisboa, Luso Livro, 1992, p. 27 ss.) - revogação que não tem, no entanto, qualquer repercussão no caso sub judicio, dado que as normas aplicadas nos autos foram as dos artigos 70º, nºs. 1, alínea e), 2 e 3 do Decreto-Lei nº 100/84.

6.2. A questão que vem posta nos autos é a de saber se o facto de a lei condicionar a perda do mandato dos membros eleitos dos órgãos autárquicos, no caso de eles incorrerem, "por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada", à respectiva "verificação" em inspecção, inquérito ou sindicância e ao seu expresso "reconhecimento" pela entidade tutelar, nos termos da alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, extravasa os limites da tutela de mera legalidade constitucionalmente impostos, consubstanciando-se numa tutela de mérito.

A resposta a este quesito é a de que o artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84 não estabelece qualquer tutela de mérito, uma vez que, como se acentuou no aresto recorrido, o reconhecimento da entidade tutelar nele previsto não era vinculativo para o órgão autárquico. Escreveu-se, com efeito, em dado passo do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo agora sob recurso.

"De facto, dispondo-se no nº 2 do mesmo artigo 70º - na redacção da Lei nº 25/85 - que 'compete ao plenário do órgão a declaração de perda do mandato dos seus membros, nos casos previstos no múmero anterior, precedida obrigatoriamente de audiência do interessado', o órgão autárquico - no caso presente, a câmara municipal - não estava obrigado a deliberar no mesmo sentido do reconhecimento feito pela entidade tutelar.

E para o demonstrar basta citar o nº 3 do citado artigo 70º - também na redacção da Lei nº 25/82 -, do seguinte teor:

'Compete ao plenário do órgão a declaração de perda do mandato dos seus membros, nos casos previstos no número anterior, precedida obrigatoriamente de audiência do interessado'.

Há, portanto, uma proposta sobre perda de mandato, sobre a qual vai incidir a votação dos membros do órgão autárquico a quem compete tomar a deliberação: ora, é evidente que esses membros, ao votarem, contribuindo assim para a formação da vontade do órgão, não estão de modo algum condicionados, podendo excercer o seu direito de voto, quer no sentido da aprovação, quer no da rejeição da proposta.

No caso em apreço, a votação foi no sentido da aprovação da proposta de perda do mandato do recorrente, mas o sentido dessa votação podia ter sido precisamente o oposto, o que significa sem dúvida que o despacho ministerial não tinha conteúdo vinculativo relativamente ao órgão autárquico, não se verificando, pois, qualquer incompatibilidade entre o artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84 (redacção da Lei nº 25/85) e o sistema constitucional vigente quanto à tutela administrativa sobre as autarquias locais".

A conformidade da norma da alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84 com o artigo 243º, nº 1, da Constituição foi sufragada por este Tribunal, no Acórdão nº 320/93 (publicado no Diário da República, II Série, nº 232, de 2 de Outubro de 1993), o qual, transcrevendo um trecho do aresto então objecto de recurso - o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo) de 15 de Janeiro de 1991 -, referiu o seguinte:

"As normas do artº 70º acima indicadas, nomeadamente a do nº 1-e), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto, são pois inteiramente conformes com a Constituição, já que se limitam, sem excesso a regular os casos e formas como tal tutela de legalidade é exercida de acordo com a habilitação constitucional dada ao legislador ordinário.

Na verdade, não é razoável afirmar que a lei ordinária ao estabelecer como pressuposto da perda do mandato dos órgãos autárquicos o reconhecimento prévio pelo ente tutelar de "ilegalidade grave" condiciona a vontade de órgão autárquico competente para decretar essa perda violando a autonomia desse órgão e, assim, a Constituição.

De um lado, como se viu, nos termos da disposição constitucional habilitante, nada impedia o legislador ordinário de estabelecer essa forma de tutela da legalidade; de outro, esse reconhecimento não funciona como pressuposto substantivo da perda do mandato, não sendo, por isso, vinculante da vontade do órgão autárquico, que bem pode decidir o contrário.

No que parece ser o melhor entendimento da lei, essa intervenção do ente tutelar deve funcionar como simples condição imprescindível de procedibilidade do 'procedimento administrativo' de perda de mandato, o que não só não representa intromissão no exercício do poder autárquico, como, ao contrário, pode e deve funcionar como garantia de defesa dos agentes autárquicos contra o uso abusivo e descontrolado desse procedimento sem quaisquer parâmetros de legitimação".

É esta solução que agora o tribunal reitera. Acrescentar-se-á, no entanto, uma pequena nota. A declaração de perda de mandato, com fundamento na alínea e) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, não se basta com um mero juízo objectivo sobre a ocorrência de uma "ilegalidade grave" ou uma "prática delituosa continuada", antes pressupõe, necessariamente, um juízo autónomo tendente a avaliar, em cada situação concreta, se as ilegalidades investigadas em inspecção, inquérito ou sindicância são de natureza a justificarem uma tal decisão e, além de mais, porque se trata de aplicação de uma sanção, se a actuação do membro eleito do órgão autárquico foi culposa. É o concurso deste juízo autónomo destinado a possibilitar a avaliação do grau de culpa do membro do órgão autárquico que legitima a afirmação de que a sanção da perda de mandato não é excessiva e desproporcionada.

Deve, pois, concluir-se que a norma questionada não infringe o artigo 243º, nº 1, da Lei Fundamental.

III - Decisão.

7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade.

Lisboa, 13 de Abril de 1994

Fernando Alves Correia

Bravo Serra

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Guilherme da Fonseca

José Manuel Cardoso da Costa