TC_19940329 · Tribunal Constitucional

Acórdão 329/94

ACÓRDÃO Nº 329/94

Procº nº 2/93.

2ª Secção.

Relator:- Consº BRAVO SERRA.

I

Na sequência, a empresa D., concessionária da construção e exploração de auto-estradas, promoveu a vistoria ad perpetuam rei memoriam incidente sobre a dita parcela, tomando posse administrativa dela.

2. Não havendo acordo entre expropriante e expropriados quanto ao montante da expropriação, foi realizada arbitragem, que veio a fixá-lo em Esc. 8.120.000$00.

Os expropriados formularam pedido de expropriação total do prédio em que situava a parcela de terreno, o que não foi aceite pela expropriante, aduzindo, para tanto, estar já precludido o prazo para a dedução de um tal pedido.

3. Remetido o processo ao Tribunal Cível da comarca do Porto, foi a parcela de terreno adjudicada à expropriante, vindo os expropriados a recorrer da arbitragem, defendendo que o valor da indemnização deveria ser fixado em Esc. 30.764.500$00.

Seguindo o processo seus termos, o Juiz do 6º Juízo do Tribunal Cível da comarca do Porto, por sentença de 3 de Outubro de 1991, fixou o valor da indemnização em Esc. 13.266.201$00.

4. Não se conformando com aquela sentença, da mesma apelou a expropriante para o Tribunal da Relação do Porto, o que motivou a interposição de recurso subordinado por parte dos expropriados.

Por acórdão de 22 de Outubro de 1992, aquele Tribunal de Relação julgou improcedente o recurso principal, julgando procedente o recurso subordinado.

4.1. Para atingir o juízo de improcedência do recurso principal, a Relação recusou a aplicação do disposto no nº 2 do artº 3º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, relativamente à parte sobrante, não expropriada, com uma área de 400 metros quadrados, referindo, neste particular, a dado passo e depois de ter considerado que a servidão non aedificandi que veio a recair sobre aquela parte sobrante se tratava de uma servidão imposta por lei:

"E sendo impostas por lei [referia-se o aresto às servidões «non aedificandi»], não seriam indemnizáveis , como dispõe o nº 2 do artº 3º do Código das Expropriações, preceito legal sucessor do nº 2 do artº 3º da Lei nº 2030.

Só que consideramos inconstitucional esse número do preceito legal referido. Na verdade, ele viola quer o nº 2 do artº 62º quer o artº 13º da Constituição da República, não só porque expropria, no sentido de não permitir o exercício de direitos fundamentais do proprietário, diminuindo as utilidades da faixa de terreno que constitui a servidão, fora de qualquer caso previsto na Constituição, parte desses direitos, sem qualquer indemnização, mas também porque é posta em causa a igualdade de todos os cidadãos perante a lei. Atribuindo esta uma zona delimitada de protecção à estrada (o sublinhado é nosso), é evidente que também essa zona é de utilidade pública. E sendo-o, não é justo, sequer concebível, tendo mesmo em conta a função social da propriedade, que os encargos dessa utilidade sejam suportados apenas pelos proprietários dos terrenos atingidos pela servidão, tornando-se, sim, necessário que, sacrificando esses particulares os seus bens à utilidade pública, sejam justamente indemnizados desse sacrifício pela expropriante que age, aliás, em nome do Estado (cf. Base XXIX nº 1 do Anexo I do Dec-Lei nº 458/85). Através dessa justa indemnização, estará, de modo possível e compatível com a utilidade pública, reposta a igualdade de todos os cidadãos perante os encargos públicos e perante a lei.

Já Fernando Alves Correia escrevia em 'As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública', a pág. 90. que '... a constituição de uma servidão mediante expropriação terá de dar lugar sempre a indemnização, independentemente da forma que assumir o acto expropriativo (lei ou acto administrativo). As expropriações realizadas directamente pela lei estão subordinadas também à exigência constitucional da indemnização, sob pena de inconstitucionalidade. Só não haverá indemnização quando, através da lei, forem criadas limitações ao uso do direito de propriedade, em termos de se entender que se está, não perante uma expropriação, mas perante uma limitação social do direito de propriedade». Nem se diga que não estamos, no caso, perante uma expropriação, já que a evolução doutrinal deste conceito conduziu à abolição da exigência do efeito translativo da propriedade".

5. É deste acórdão que, por dever de ofício, recorreu para o Tribunal Constitucional o Ministério Público, vindo o seu Ex.mo Representante aqui em funções a apresentar alegação na qual concluiu por se dever confirmar a decisão recorrida na parte impugnada, já que é "inconstitucional, por violação dos artigos 62º, nº 2, e 13º, nº 1, da Constituição, a norma do nº 2 do artigo 3º do Código das expropriações (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo efectivamente resultante para o expropriado do facto de a parcela sobrante do prédio expropriado passar a ficar sujeita, em parte, a servidão non aedificandi".

Os expropriados, de sua banda, na alegação que produziram, concluíram de modo idêntico ao defendido pelo Ex.mo Procurador-Geral Adjunto.

II

1. O artigo em que se insere a norma sob censura apresenta o seguinte teor:

"Artigo 3º.

1. Poderão constituir-se sobre imóveis as servidões necessárias à realização de fins de utilidade pública.

2. As servidões derivadas directamente da lei não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determinar o contrário.

3. As servidões constituídas por acto administrativo dão direito a indemnização quando envolverem diminuição efectiva do valor dos prédios servientes".

Tal norma constava já, sem alteração de redacção, na Lei nº 2030, de 22 de Julho de 1948 (art 3º, nº 2) e, bem assim, no Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro (artº 3º, nº 2), encontrando-se hoje consagrada disposição em tudo idêntica no nº 2 do artº 8º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro.

2. Segundo Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 10ª ed., 1052 e segs.), o conceito de servidão administrativa (que constitui um instituto próprio que o Direito Administrativo não recebe intacto do conceito civilista de servidão) será um encargo imposto por lei sobre determinado prédio, com o fim de conferir um proveito da utilidade pública de uma coisa (quer esta seja um prédio ou um outro qualquer bem), sendo sempre imposta por lei e podendo ser positiva ou negativa.

Para este Autor, as servidões administrativas só dariam lugar a indemnização se para tanto houvesse disposição expressa de lei, pois que a constituição da servidão não obsta, em regra, a que o prédio onerado continue a ser utilizado pelo respectivo dono. Acrescentava, porém, que "[s]ó se a servidão impedir o prosseguimento da fruição normal de todo ou de parte do prédio, envolvendo diminuição efectiva do seu valor, nasce da violação da regra da igualdade dos encargos públicos pela imposição de um sacrifício excepcional ao proprietário a necessidade de aplicar o princípio da indemnização, sempre por expressa disposição de lei".

3. Torna-se claro que a constituição das servidões administrativas não tem, em abstracto, que estar, de modo necessário, conexionado com uma expropriação por utilidade pública.

Na verdade, a natureza ou função pública das coisas ou bens dominantes e que conduz ao estabelecimento por lei de encargos sobre o prédio, estabelecimento esse iluminado pela indispensabilidade de produção da utilidade pública daquelas coisas ou bens, não tem, ou melhor, pode não ter, que resultar de uma prévia transferência da dominialidade do prédio ou de parte do prédio serviente.

Todavia, em casos como o presente, e na perspectiva do aresto sob recurso, o encargo imposto ao prédio (rectius, à parte sobrante do prédio), resultou ou, se se quiser, foi sequencial, de um processo expropriativo por via do qual se operou a transferência da dominialidade com vista à construção de uma via de comunicação.

3.1. Daí que o que, verdadeiramente, se questiona nestes autos é a compatibilidade ou incompatibilidade constitucional da norma ínsita no nº 2 do artº 3º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, enquanto não permite que haja indemnização pelas servidões derivadas directamente da lei e desde que essa servidão resulte para a totalidade de parte sobrante de um prédio na sequência de um processo expropriativo incidente sobre parte de tal prédio.

4. Muito embora, de um ponto vista de rigor técnico, a servidão administrativa de que nos ocupamos se não insira no conceito de «expropriação» enquanto "relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de afectar à utilidade pública as faculdades decorrentes de certos direitos patrimoniais de outrem", "determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim", extinguindo, assim, os direitos subjectivos que esse outrem sobre eles era titular, mediante uma indemnização compensatória, (cfr. Marcello Caetano, ob. e Tomo cits., e no estudo Em torno do conceito de expropriação por utilidade pública, publicado na Revista O Direito, ano 81º, 179 e segs), o que se não pode olvidar é que, atento o que acima ficou exposto, podem ocorrer expropriações que, em nome do interesse geral, sacrificam o jus aedificandi do proprietário do solo objecto do processo expropriativo (cfr., sobre a problemática das intervenções da Administração que vão afectar o jus aedificandi e que merecem, ou devem merecer, o qualificativo de expropriação, Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, 1989, 372 segs.).

4.1. Tem o Tribunal Constitucional, a respeito da potencialidade ou da aptidão edificativa dos terrenos expropriados, lavrado já alguns arestos de onde se extrai que tais potencialidade ou aptidão são um valor susceptível de indemnização compensatória - v., p.e., Acórdãos números 341/86, 109/88, 381/89 e 52/90, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2ª Série, de 19-MAR-87, 1-SET-88 e 8-SET-89 e 1ª Série, de 30-MAR-90); (note-se que, aqui, não se tem de tomar posição, por tal não ser necessário à economia do presente Acórdão, sobre se o denominado jus aedificandi é algo que faz parte do direito de propriedade fundiária).

Em suma, ponderou-se nas considerações que levaram aos juízos decisórios constantes dos referidos arestos que, face ao direito prescrito no nº 2 do artigo 62º da Constituição, a expropriação só pode ser levada a efeito mediante a concessão de uma indemnização que, pela circunstância de a Lei Fundamental desejar que seja «justa», há-de impôr ao legislador ordinário (para o qual foi remetido o estabelecimento dos critérios que concretamente permitam a realização prática da indemnização) a adopção de medidas que, de entre o mais, respeitem o princípio da igualdade e da proporcionalidade, nomeadamente quanto ao suporte de encargos públicos (cfr., na mesma linha, Alves Correia in As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Separata do Vol. XXIII do Suplemento ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, que, a dado passo, diz que a "expropriação caracteriza-se,...,por uma intervenção por parte dos poderes públicos num direito de valor patrimonial de um particular, de que resulta a imposição ao visado de um dano especial, isto é, um prejuízo que só ele e mais ninguém suporta"; e acrescenta, logo a seguir, que dali "resulta que com a expropriação o particular fica colocado numa posição de desigualdade perante os restantes cidadãos", pelo que o acto expropriatório se define, "assim, como uma clara violação do princípio da igualdade perante os encargos públicos", enquanto que a "indemnização por expropriação visa compensar o sacrifício especial suportado pelo expropriado, ou, por outras palavras, garantir a observância do princípio da igualdade (...), que tinha sido violado com a expropriação, apresentando-se como uma reconstituição em termos de valor da posição de proprietário que o expropriado detinha"- pags. 127 e 128).

Mais à frente, na obra vinda de citar, o seu Autor sublinha que "[d]e uma maneira geral entende-se que o dano patrimonial suportado pelo expropriado é ressarcido de uma forma integral e justa, se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado, ou, por outras palavras, ao respectivo valor de mercado ou ainda ao seu valor de compra e venda", defendendo, depois, que "[s]endo concedida ao expropriado uma indemnização correspondente ao valor de mercado do bem, aquele é teoricamente colocado na situação de poder voltar a adquirir uma coisa de igual espécie e qualidade, um objecto de valor equivalente"(pag.130).

Na sua obra, já acima referida (O Plano Urbanístico...), tocantemente ao conceito de justa indemnização, apontou três parâmetros fundamentais, justamente os que se consubstanciam na proibição de atribuição de indemnização simplesmente nominal, simbólica ou irrisória, na atribuição de uma indemnização respeitadora do princípio da igualdade de encargos (observância de tal princípio tanto na relação interna como na relação externa da expropriação) e na atribuição de uma indemnização que tenha em conta o interesse público existente na expropriação (cfr. pags.532 e segs).

Pode ainda ler-se nessa obra (pag 562):

"Com efeito, a ideia de 'justa indemnização' encerra em si mesma exigências contraditórias. Referimos que uma indemnização para ser justa deve, em correspondência ao princípio da igualdade de encargos, traduzir-se numa indemnização integral do prejuízo infligido ao expropriado. Adiantámos que o critério de indemnização mais adequado para dar corpo ao princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos - com base num juízo comparativo do tratamento jurídico dos proprietários expropriados e dos proprietários de terrenos contíguos ou vizinhos não expropriados - é o do valor de mercado do bem" [Note-se que este critério, para o autor, é aquele que, no plano da sua adequação ou da sua aptidão para cumprir os desideratos constitucionais da indemnização, leva a melhor sobre os demais critérios - cfr. pag. 546 - embora deva apenas funcionar "como padrão geral ou como ponto de referência do cálculo do montante da indemnização, estando sujeito, em alguns casos, a correcções, as quais são editadas por exigências de justiça" - cfr. pag. 550].

4.2. Da indicação da jurisprudência e doutrina acima feita resulta, enfim, que a ela subjaz a ideia segundo a qual o legislador ordinário, para que sejam respeitados os ditames constitucionais, deve consagrar critérios por via dos quais a indemnização por expropriação a conferir em concreto não determine que os expropriados venham a sofrer uma oneração acrescida e injustificada pelo acto expropriativo, sendo cabido transcrever aqui um trecho do excurso do aludido Acórdão nº 341/86.

Disse-se, então, e a propósito do jus aedificandi:

"No direito de propriedade constitucionalmente consagrado contém-se o poder de gozo do bem objecto do direito, sendo certo que não se tutela ali expressamente o jus aedificandi, um direito à edificação, como elemento necessário e natural do direito fundiário.

Parece, contudo, que, mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a utilitas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos.

.............................................. .

.............................................. .

Bem pode, assim, dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa".

5. Definidas estas linhas de força tocantemente às situações em que se deve considerar integrável no quantum indemnizatório a aptidão edificativa dos terrenos, e sendo certo que as considerações efectuadas se reportam à indemnização a conferir quando em causa estejam processos expropriativos, haverá que se saber se elas são também aplicáveis quando em questão esteja um sacrifício do jus aedificandi advindo da constituição de servidões administrativas sequentes a uma expropriação em que uma parte do solo expropriado ainda ficou na titularidade do seu proprietário.

A este problema entende o Tribunal dar resposta positiva, tendo em atenção as circunstâncias do caso, onde releva que, anteriormente ao processo expropriativo, o terreno em causa detinha já potencialidades edificativas, situando-se "dentro de um aglomerado urbano", contíguo a uma "via pública pavimentada, servida por rede de esgotos e distribuição de" água e de energia eléctrica e que, como ressalta dos autos, aquela potencialidade não estava, antecedentemente à expropriação, afectada por qualquer meio impeditivo, designadamente uma já existente servidão non aedificandi.

Pois bem:

Em casos como o vertente, a diminuição de valor da parcela não objecto de expropriação, mas agora onerada com a servidão non aedificandi, foi decorrente da utilidade pública determinante do processo expropriativo, pelo que, em última análise, é aquela utilidade a despoletadora da objectiva situação de desigualdade perante os encargos públicos em que ficou o titular do direito de propriedade do terreno, sendo igualmente criadora de uma outra situação desigual reportadamente a outros titulares de terrenos em condições idênticas ao sujeito ao processo ablativo, que não viram esses terrenos serem expropriados e, em consequência da realizanda obra que causou a expropriação, onerados com a servidão non aedificandi.

Apreciando uma situação que, de alguma sorte, apresenta um certo paralelismo com a questão sub specie, embora a propósito da validade constitucional da norma do nº 1 do artº 9º do Decreto--Lei nº 576/90, de 24 de Novembro, disse o Tribunal por intermédio do seu Acórdão nº 184/92 (publicado no Diário da República, 2ª Série, de 18-SET-92):-

"Sem razão, porém.

É que, sendo, embora, certo que se não pode construir na chamada «zona do porto», constituída pela «zona de exploração» e pela «zona de expansão» - (...) -, a faixa de terreno em causa só passou a integrar tal zona em consequência do acto de expropriação (...)

Ora - já se disse -, a diminuição das utilidades da coisa, por virtude da imposição de certos vínculos administrativos (maxime uma servidão non aedificandi) é susceptível de fazer nascer uma obrigação de indemnizar.

Por isso, resultando a servidão non aedificandi do acto expropriativo, tem ela de ser levada em conta na determinação do montante a pagar, a título de indemnização".

As transcritas considerações são, de algum modo, transponíveis para a situação que nos ocupa.

De facto, nessa situação há, mercê da constituição do encargo de não edificação na parte sobrante do terreno (constituição essa sequente a uma expropriação), uma real constrição da posição jurídica do respectivo titular, que a ela se tem de sujeitar sem, no entanto, ser compensado seja por que forma for, o que, naturalmente, o vai colocar numa posição nitidamente desfavorável, pois que, sobre ele, vão pesar, sem contrapartidas, as consequências derivadas desse encargo que foi prosseguido visando proporcionar uma utilidade pública de que desfrutará outrem a quem nenhum encargo semelhante é exigido.

5.1. A tudo isto, e com acentuada relevância, acresce que, se se tiverem em conta os dados constantes dos autos, fácil é constatar que, considerando a área expropriada e a área sobrante do terreno em questão, sempre seria possível ao expropriado, suportado no nº 2 do artº 4º do C.E. de 1976, solicitar a expropriação total desse terreno (cfr. norma de idêntico conteúdo constante do nº 2 do artº 3º do C.E. aprovado pelo D.L. nº 438/91, de 9 de Novembro).

Ora, se a essa solicitação tivesse havido lugar, claramente que no quantum indemnizatório referente à totalidade do prédio sujeito ao processo ablativo, quantum esse aferível ao tempo da declaração de utilidade pública da expropriação, se haveriam de tomar em conta os factores que na decorrência, nomeadamente, da jurisprudência deste Tribunal, se têm de considerar para a «justa» valoração do bem expropriado, factores esses nos quais, seguramente, avultará a aptidão edificativa do terreno e que, àquele tempo, já detinha.

Numa hipótese como aquele de que ora curamos, não pode, assim, dizer-se que apresenta uma identidade de facetas e condicionalismos relativamente aos casos em que a oneração de terrenos por servidões non aedificandi decorre directamente da lei e não foram resultantes de um processo expropriativo, questão sobre a qual, no momento, não tem este Tribunal que se pronunciar.

Desenha-se ali, desta arte, um afrontamento injustificado aos princípios da igualdade e da proporcionalidade que o Diploma Básico não pode consentir.

III

Perante o exposto, o Tribunal decide:

a) Julgar inconstitucional, por ofensa do artigos 13º, nº 1, e 62º, nº 2, da Constituição, a norma constante do nº 2 do artº 3º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, enquanto não permite que haja indemnização pelas servidões derivadas directamente da lei, desde que essa servidão resulte para a totalidade da parte sobrante de um prédio na sequência de um processo expropriativo incidente sobre parte de tal prédio, e quando este, antecedentemente àquele processo, tivesse já aptidão edificativa;

b) Negar, em consequência, provimento ao recurso, assim confirmando, na parte impugnada, o acórdão recorrido.

Lisboa, 13 de Abril de 1994.

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Guilherme da Fonseca (sem visto)

José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme posição assumida no Acórdão nº 262/93)