TC_19940319 · Tribunal Constitucional

Acórdão 319/94

ACÓRDÃO Nº 319/94

Proc. nº 730/92

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

1 - A. secretário judicial, a exercer funções no tribunal judicial da comarca de Alenquer, interpôs, para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do acórdão do Conselho dos Oficiais de Justiça, de 20 de Novembro de 1991, que, depois de indeferir a reclamação dedu­zida contra o relatório da inspecção e respectivo parecer, cujo conteúdo veio a adoptar, lhe atribuiu "quanto à categoria de es­crivão de direito e ao período de 04.10.19988 a 22.02.1990, a classificação de BOM".

Alegou para tanto, além do mais, que o Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, ao abrigo do qual foi praticado o acto impugnado, sofre do vício de inconstitu­cionalidade orgânica e formal do que decorre a sua nulidade ou ao menos anulabilidade.

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2 - O Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, por sentença de 21 de Setembro de 1992, concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido.

No essencial, suportou-se na fundamentação seguinte:

"Entende o recorrente que o Regulamento das Inspecções dos Oficiais de Justiça padece de inconstitucionalidade formal ao não cumprir o artigo 115º, nº 7 da Constituição pois não indica as leis que visa regulamentar pelo que ten­do o acto recorrido sido praticado ao abrigo do mesmo regu­lamento está o acto recorrido ferido do vício de violação de lei.

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Concluem os mesmos autores que a aceitação da habili­tação legal tácita não exime a autoridade regulamentar do dever de citação expressa da base legal autorizante padecendo tais regulamentos de inconstitucionalidade formal por au­sência de um elemento formal constitucionalmente necessário mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante.

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Contrariamente ao que parece sustentar a entidade re­corrida não estamos perante um despacho interno dirigido aos inferiores hierárquicos de quem o emitiu dando instru­ções para determinada actuação em certo tipo de casos (STA 7-3-91, Rec. 26836) produzindo apenas efeitos nas relações entre o superior hierárquico e o subordinado já que o mesmo regu­lamento pretende actuar sobre terceiros (funcionários a classificar).

Não constando do indicado Regulamento das Inspecções do COJ a indicação expressa da lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão importa, com base em tal inconstitucionalidade for­mal, concluir que o acto recorrido está afectado por vício de violação de lei se o mesmo foi praticado ao abrigo do mencionado regulamento.

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(...) o acto recorrido indeferiu a pretensão do recor­rente e, adoptou o relatório inicial e parecer final do Ex.mo Snr. Inspector atribuindo-lhe a classificação de BOM.

Se o relatório e o posterior parecer se fundamentaram no indicado artigo 13º, nº 3 do mencionado Regulamento igualmente se fundamentou neste preceito o acto recorrido ao apropriar-se daqueles.

Concluímos que sofrendo o indicado Regulamento de in­constitucionalidade encontra-se o acto recorrido que nele se fundamentou inquinado por vício de violação de lei o que conduz à anulação do acto recorrido".

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3 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280º, nºs 1, alínea a) e 3, da Constituição e 70º, nº 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o Ministério Público, trouxe, desta decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.

Nas alegações oportunamente oferecidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto concluiu-se do modo seguinte:

1º - A norma do nº 3 do artigo 13º do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, aprovado em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989 e publica­do no Diário da República, II série, nº 36, de 12 de Feve­reiro de 1990, é formalmente inconstitucional, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, pois o Regulamento em que se insere não indica a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão.

2º - Deve ser confirmada a decisão recorrida na parte impugnada.

De seu lado, o Conselho dos Oficiais de Justiça, na contralegação que ofereceu, sustentou a inexistência de qualquer inconstitucionalidade por parte das normas do Regulamento em cau­sa, aduzindo em abono deste entendimento, além de outras, as se­guintes razões:

a) O Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça constitui um regulamento interno - senão mesmo um "regulamento de organização" - que se inclui no poder geral de soberania próprio da Administração não necessitan­do, para ser exercido, de qualquer autorização especial;

b) As autoridades superiores podem disciplinar a acção das autoridades subalternas por força de um direito próprio - o poder de direcção -, com vista a assegurar a boa execu­ção das leis e a observância das normas não escritas de boa administração. Tal poder entende-se institucionalmente atribuído às autoridades hierarquicamente superiores, não sendo necessária disposição expressa de Lei para que tal poder possa ser exercido;

c) Se e quando devidamente analisado, o regulamento em causa tem como únicos destinatários os inspectores do Con­selho dos Oficiais de Justiça - e o próprio Conselho -, não os oficiais de justiça que estes irão inspeccionar;

d) No que se refere aos "inspeccionados" e aos "crité­rios de classificação", limita-se a dar instruções aos inspectores sobre a forma e modo como as inspecções se de­verão processar, limitando-se, ou a transcrever normas in­sertas no Decreto-Lei nº 376/87, ou a plasmar princípios ou normas insertas noutros dispositivos legais, ou a estabele­cer regras orientadoras que os inspectores, em princípio, deverão observar, de modo a que a metodologia das inspec­ções seja homogénea, salvaguardando-se assim o princípio da igualdade dos "inspeccionados";

e) Inexiste inconstitucionalidade formal, por violação do nº 7, do artigo 115º da Constituição, cujo teor determi­na que "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar" (regulamentos de execução) ou que "definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão" (regulamentos autónomos ou practer legem), que, no entanto são regulamentos externos, enquanto o Regulamento das Inspecções é um regulamento de organização (ou interno) que existe independentemente de norma legal expressa que o autorize;

f) Acresce que a norma do artigo 13º, nº 3, mais não faz do que pôr em escrito o que se encontra inserido em diver­sas disposições normativas de grau superior, não violando quaisquer princípios ou preceitos legais ou constitucio­nais.

Por seu turno, o recorrido A., na contralegação que juntou aos autos, formulou o se­guinte quadro de conclusões:

1ª - O Regulamento das Inspecções do Conselho dos Ofi­ciais de Justiça - texto aprovado em reunião extraordinária de 19.12.89, publicado no Diário da República, II série, nº 36, de 12.2.1990, e alterado por força da deliberação havi­da no dia 5.11.91, publicada no Diário da República, II série, nº 274, de 28.11.1991 - é um regulamento misto, no sentido de que nele coexistem normas internas e normas ex­ternas; como é o caso, quanto a estas últimas, dos precei­tos contidos nos nºs 2 e 3 do seu artigo 13º;

2ª - A circunstância de no Regulamento acima identifica­do existirem normas externas - v.g. as supra mencionadas -, determina que é por estas que deve ser aferido o grau de exigência formal do diploma que as contém;

3ª - De acordo com o artigo 115º, nº 7, da Constituição, "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão";

4ª - O Regulamento das Inspecções do Conselho dos Ofici­ais de Justiça não indica, expressamente, a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão, pelo que, por omissão do dever de citação da lei habilitante, é formalmente inconstitucional, por violar o artigo 115º, nº 7, da Constituição;

5ª - A norma do nº 3 do artigo 13º sob análise é formal­mente inconstitucional, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, pois o Regulamento em que se insere não indica a lei que visa regulamentar ou que define a compe­tência para a sua emissão.

Passados que se mostram os vistos de lei cumpre apre­ciar e decidir.

Antes porém, importa proceder à delimitação do obje­cto do recurso.

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4 - A apreciação das questões de constitucionalidade no domínio dos processos de fiscalização concreta, radiquem elas em decisões de acolhimento ou de rejeição [artigos 280º, nº 1, alíneas a) e b) da Constituição e 70º, nº 1, alíneas a) e b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro], está condicionada, consoante os casos, a uma potencialidade de aplicação ou a uma efectiva apli­cação da norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

Se determinada norma jurídica não for aplicável ao caso submetido a julgamento, o tribunal da causa não deve pronunciar-se sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalida­de dessa norma, e isto porque a competência dos tribunais comuns (expressão que aqui se usa para designar todos os outros tribu­nais, com excepção do Tribunal Constitucional) no acesso directo à Constituição é uma competência vinculada, no sentido de apenas compreender aquelas questões de constitucionalidade que tenham por objecto as normas jurídicas susceptíveis de aplicação ao caso sujeito a julgamento.

Quando o tribunal da causa se pronunciar sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma norma fora deste contexto, acaba por proferir uma decisão sem interesse para o julgamento da matéria que lhe foi submetida para apreciação, não podendo rigorosamente falar-se então em aplicação ou desapli­cação normativa susceptível de abrir a via do recurso de consti­tucionalidade.

Com efeito, só quando a norma desaplicada, com funda­mento em inconstitucionalidade (ou aplicada, não obstante a sus­peita de inconstitucionalidade que sobre ela foi lançada), for relevante para a decisão da causa, isto é, for aplicável ao julga­mento do caso decidido pelo tribunal recorrido, é que se justifi­ca a intervenção do Tribunal Constitucional, em via de recurso. Só nesse caso, a decisão que este Tribunal vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade é susceptível de se projectar utilmente sobre a decisão da questão de fundo, sendo certo que a jurisprudência constitucional tem afirmado repetidamente que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumen­tal, no sentido de só dever conhecer-se das questões de constitu­cionalidade quando a decisão a proferir possa influir utilmente no julgamento da questão de mérito (cfr. sobre este tema, por todos, os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 169/92 e 257/92, Diário da República, II série, de 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho de 1993).

À luz das considerações e dos princípios expostos pode dizer-se que o objecto do recurso há-de circunscrever-se à apreciação e julgamento da questão de constitucionalidade da nor­ma do artigo 13º, nº 3, do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, pois que só esta norma foi implicitamen­te invocada pela entidade recorrida como fundamento do acto admi­nistrativo impugnado, e só esta norma veio a ser recusada na sua efectiva aplicação com base em inconstitucionalidade.

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II - A fundamentação

1 - O Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica e o Estatuto dos Funcionários de Justiça, trata no Capítulo IV (Pessoal), Secção VII (classificações), da classificação dos oficiais de justiça, dispondo nos artigos 88º a 94º, sucessivamente, sobre as seguintes matérias: Classificação dos funcionários de justiça (artigo 88º); Efeito das classifica­ções (artigo 89º); Elementos a considerar (artigo 90º); Periodi­cidade das classificações (artigo 91º); Inspecções (artigo 92º); Oficiais de justiça em comissão de serviço ou requisitados (arti­go 93º) e Audição prévia (artigo 94º).

E o mesmo diploma, no capítulo respeitante ao Conse­lho de Oficiais de Justiça, ao qual compete apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça, rege, nos artigos 115º a 117º, sobre os Serviços de Ins­pecção que funcionam junto do conselho, contemplando, nomeadamen­te, a sua estrutura, competência e o pessoal - inspectores e se­cretários de inspecções - que integra aqueles serviços.

Em reunião extraordinária de 19 de Dezembro de 1989, o Conselho dos Oficiais de Justiça aprovou o Regulamento das Ins­pecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, que veio a ser pu­blicado no Diário da República, II série, de 12 de Fevereiro de 1990.

Ulteriormente, em reunião extraordinária de 5 de No­vembro de 1991, o mesmo conselho alterou a redacção dos artigos 8º e 10º do Regulamento, tendo a nova formulação sido publicada no Diário da República, II série, de 28 de Novembro de 1991.

O Regulamento, que se acha dividido em três partes [Espécies, finalidades e âmbito das inspecções (I); Dos inspec­cionados (II); Critérios de classificação (III)], desenvolve-se por 18 artigos cujo conteúdo assume diversa natureza. Alguns pre­ceitos (artigos 12º, 13º, nº 1 e 14º) limitam-se a reproduzir disposições insertas no Decreto-Lei nº 376/87 (artigos 90º, 88º, nº 1 e 93º, respectivamente), enquanto outros se assumem como meras normas de organização e outros ainda projectam os seus efeitos para o exterior dispondo de uma intenção reguladora que atinge o elenco dos direitos dos funcionários sujeitos a inspec­ção por parte daqueles serviços.

Como é sabido, os regulamentos, conforme o círculo daqueles a que se dirigem e que por eles são obrigados, quanto à projecção da sua eficácia, têm sido doutrinalmente classificados em regulamentos externos e regula­mentos internos.

Segundo a lição de Afonso Queiró, Teoria dos Regula­mentos, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs 1-2-3-4, pp. 5 e ss., esta distinção obedece às seguintes razões:

"Os primeiros analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pes­soas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica bilateral. Esses particulares são defini­dos por características genéricas e encontram-se, como aca­bámos de dizer, por outras palavras, em relação à entidade de que os regulamentos dimanam, numa relação de subordina­ção geral.

Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares. Falta-lhes, portan­to, rigorosamente, alteralidade".

Sobre esta mesma distinção, Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Coimbra, 1987, p.99, pronunciou-se assim:

"Os primeiros (os regulamentos externos), ao estrutura­rem as unidades organizatórias administrativas e ao disci­plinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competên­cia externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e de­veres de terceiros. Integram-se num dos tipos possíveis de regulamentos externos, incluindo, pois, os regulamentos de execução e os independentes.

Os regulamentos internos de organização estruturam ór­gãos internos e serviços administrativos, regulam a sua actividade (que não tem eficácia exterior, pelo menos di­recta) ou funcionamento, e determinam as funções dos agen­tes.

Refiram-se ainda os regulamentos orgânicos mistos: con­têm simultâneamente normas organizatórias internas e exter­nas, determinando estas últimas o regime geral do diploma regulamentar que a ambas contém".

Há-de dizer-se que, com alguma frequência, nos regu­lamentos internos, os chamados regulamentos de organização em sentido estrito, aparecem integradas normas regulamentares ex­ternas - normas respeitantes ao estatuto do pessoal administrati­vo, ao processo administrativo, à competência externa dos agen­tes, aos direitos e deveres dos particulares em relação aos ser­viços etc. - sendo então estas últimas normas a determinar o re­gime geral e a exigência formal do diploma regulamentar que umas e outras comporta.

E se alguma doutrina sustenta que os regulamentos internos de organização não precisam de se fundar em leis para serem emanados legitimamente, não se lhes aplicando a exigência contida no artigo 115º, nº 7 da Constituição (cfr. Coutinho de Abreu, ob. cit. pp. 100 e ss.), já o mesmo não sucede quanto aos regulamentos mistos relativamente aos quais ninguém questiona que hajam de ser considerados como fontes de direito, como actos nor­mativos.

Aqui chegados importa retomar a situação concreta que vem posta no recurso.

Vejamos então.

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2 - A norma cuja aplicação foi recusada, com funda­mento em inconstitucionalidade, inscreve-se no preceito que a seguir se transcreve:

Artigo 13º

(Classificação dos oficiais de justiça)

1 - Os oficiais de justiça são classificados pelo Conselho dos Oficiais de Justiça, de acordo com o mérito, de Muito bom, Bom com distinção, Bom, Sufi­ciente, e Medíocre.

2 - A classificação de Muito bom não deve, em prin­cípio, ser atribuída a oficiais de justiça com menos de três anos de serviço na categoria.

3 - A classificação a atribuir a oficiais de justiça que exerçam funções interinas é correspondente à sua categoria de origem.

Se a norma do nº 1 deste artigo se limita a transcre­ver a disposição contida no artigo 88º, nº 1, do Decreto­-Lei nº 376/87, já outro tanto não sucede com as normas dos nºs 2 e 3 que não têm paralelo naquele diploma e se projectam no âmbito próprio do estatuto profissional dos oficiais de justiça e no quadro ge­nérico dos seus direitos funcionais.

Quanto a elas, mais precisamente, quanto à disposição do artigo 13º, nº 3, aquela que aqui se sindica, por revestir a natureza normativa própria dos regulamentos externos, há-de valer o princípio da primariedade ou precedência da lei afirmado no artigo 115º, nº 7, da Constituição, onde se preceitua que "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regu­lamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão".

O princípio que assim se consagra estabelece a prece­dência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar e o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regula­mentos.

Esta dupla exigência, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 514, "torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento".

Mas, a inteira compreensão do sentido e alcance deste preceito só se encontra através do seu cotejo com a prescrição contida no nº 6 do mesmo dispositivo constitucional, segundo o qual "os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto re­gulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso dos regulamentos independentes".

A conjugação destas normas mostra que os regulamentos independentes a que se refere o nº 6 são aqueles cuja lei habili­tante se limita a definir "a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão", em que a lei é uma pura lei de reenvio ou de remissão para regulamento. A prescrição do nº 7, diversamente, refere-se aos regulamentos tout court, sujeitando todos eles, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade de onde emanaram, à imposição de tipo alternativo nele prevista.

Pode assim dizer-se, que abrangidos pela regra bidi­reccional do nº 7 do artigo 115º da Constituição estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202º, alínea c)], dos órgãos de Governo próprios das regiões au­tónomas [artigo 229º, nº 1, alínea d)] e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242º). Todos estes regulamentos estão ligados a uma lei, que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do texto constitucional, tem de ser obrigatoria­mente citada no próprio regulamento.

Ora, o Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça não indica, implicitamente sequer, a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão.

E a omissão do dever de citação da lei habilitante por parte do Regulamento envolve necessariamente para a norma do seu artigo 13º, nº 3, objecto do presente recurso, o vício de inconstitucionalidade formal.

Alcançada esta conclusão no sentido da inconstitucio­nalidade e, concomitantemente, um efeito útil do recurso, não importa já proceder à avaliação de outras eventuais causas de inconstitucionalidade que porventura possam existir.

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Julgar a norma do artigo 13º, nº 3 do Regulamento das Inspecções do Conselho dos Oficiais de Justiça, publicado no Diário da República, II série, de 12 de Fevereiro de 1990, in­constitucional, por violação do disposto no artigo 115º, nº 7, da Constituição;

b) Negar provimento ao recurso e confirmar, conse­quentemente, a decisão recorrida.

Lisboa, 12 de Abril de 1994

Antero Alves Monteiro Dinis

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa