TC_19940309 · Tribunal Constitucional

Acórdão 309/94

ACÓRDÃO Nº 309/94

Proc. nº 287/91

2ª Secção

Rel.: Consº Luís Nunes de Almeida

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - RELATÓRIO

1. O Tribunal do Trabalho de Vila Franca de Xira negou provimento ao recurso que o A., advogado nomeado defensor oficioso num processo de contra-ordenação labo­ral, interpôs da decisão do Inspector-Geral do Trabalho que lhe havia fixado em 3.000$00 os honorários pelos seus serviços.

Para assim decidir, o tribunal aplicou o disposto no artigo 195º do Código das Custas Judiciais, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 212/89, de 30 de Junho.

Da decisão, interpôs o autor recurso para o Tri­bunal da Relação de Lisboa, mas, como o montante em causa era inferior à alçada do tribunal recorrido, o recurso não foi admi­tido, face ao disposto no artigo 95º, nº 2, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro.

Reclamou, então, para o Presidente daquele Tribu­nal, invocando, além do mais, a inexistência jurídica deste di­ploma, por a promulgação do Presidente da República não estar aí referendada nos termos do artigo 143º da Constituição. Não tendo sido atendido, recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (actual redacção).

Nas alegações apresentadas no Tribunal Constitu­cional, o recorrente pede que se «declare» a inconstitucionalida­de e inexistência jurídica do Decreto-Lei nº 433/82, e se ordene a reforma da decisão. O Ministério Público, porém, considera que, tendo o diploma em causa sido assinado pelo Vice-Primeiro-Minis­tro em exercício, antes da promulgação presidencial, tal assina­tura vale como referenda, não se verificando, assim, a apontada violação do artigo 143º da Constituição.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

II - FUNDAMENTOS

2. É objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade do Decreto-Lei nº 433/82, e mais concretamen­te a sua conformidade com o disposto no artigo 143º da Constitui­ção, conjugado com o disposto nos artigos 137º, alínea b), e 140º da mesma Lei Fundamental.

Segundo o recorrente, o Decreto-Lei nº 433/82, em que se fundamentou a decisão do Presidente da Relação de Lisboa, deve ter-se por juridicamente inexistente, uma vez que foi publi­cado sem que a promulgação do Presidente da República tivesse sido referendada.

O Ministério Público, porém, observa que, embora à assinatura do Presidente da República não se siga a do Primeiro-Ministro, o diploma foi assinado, quando da sua aprova­ção em Conselho de Ministros, pelo Vice-Primeiro-Ministro (actu­ando em substituição do Primeiro-Ministro) e pelo Ministro da Justiça; na época, era prática habitual do Governo não referendar expressamente os diplomas que este havia aprovado e remetido ao Presidente da República para promulgação; atendendo a esta práti­ca, ao facto de entre a aprovação do diploma e a sua promulgação terem decorrido menos de dois meses, e de ter sido o mesmo Gover­no a estar em funções à data da aprovação e da promulgação do diploma, deverá considerar-se valer aqui como referenda a mencio­nada assinatura do Primeiro-Ministro em exercício - embora não tivesse sido cumprido o formalismo imposto pelo artigo 8º, nº 7, da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro, vigente nessa altura.

As questões a analisar aqui são, pois, as seguin­tes: (1) se a referenda de um diploma legal, nos casos em que a Constituição a exige, deve obrigatoriamente seguir-se à assinatu­ra do Presidente da República, ou se pode ter-se como referenda a assinatura correspondente à aprovação do diploma pelo Governo (e em que circunstâncias); e (2) se pode considerar-se válida para este efeito a assinatura do Vice-Primeiro-Ministro, em substitui­ção do Primeiro-Ministro.

3. A primeira questão foi apreciada no Parecer nº 5/80, da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitu­cional, vol 11, págs. 129-160), também relatado pelo ora relator.

A situação aí considerada era, porém, diferente da presente. Ao passo que no caso aqui em apreciação o diploma foi aprovado e promulgado mantendo-se em funções o mesmo Governo, no caso daquele parecer, o diploma havia sido promulgado depois da posse de um novo Governo, sem referenda por parte deste.

A Comissão Constitucional chamou aí a atenção para o facto de uma parte da doutrina entender que, embora a as­sinatura ministerial se não confunda com a referenda - devendo o diploma, em rigor, voltar ao Governo depois da promulgação a fim de ser referendado - , no entanto «como a vontade positiva deste quanto ao resultado final já se manifestou com a assinatura, torna-se simples e económico aproveitá-la, convolando-a em refe­renda», como dizia Jorge Miranda, (Decreto, pág. 37).

Esta convolação foi inicialmente aceite também por J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional, Almedina, Coim­bra, 1ª ed., pág. 372), que depois adoptou a posição contrária (4ª ed., 1985, pág. 582; 5ª ed., 1991, pág. 762).

Traçando a origem e evolução histórica do insti­tuto da referenda ministerial, o parecer refere:

10. A origem do instituto da referenda encontra-se na autentica­ção ou certificação das decisões do Rei, efectuada por um chanceler ou secretário de Estado [Vide Jorge Miranda, «Referenda», in Enciclopé­dia Verbo, vol. XVI, p. 28], entre nós, o escrivão da puridade.

No período da monarquia consti­tucional, a referenda constitui o contraponto do princípio da irres­ponsabilidade do monarca, pois esta implicava a responsabilização dos ministros pelos actos praticados por aquele; se o Rei era irresponsável (the King can do no wrong), então não podia agir sozinho, de forma a haver alguém que assumisse em seu lugar essa responsabilidade (the King can not act alone). Benjamin Constant escrevia, assim, que «o poder ministerial é tão realmente a única mola da execução numa Consti­tuição livre, que o monarca não pro­põe nada senão por intermédio dos seus ministros; nada ordena sem que a sua assinatura ofereça à nação a garantia da sua responsabilidade» e Lopes Praça entendia que «a referen­da fortifica e ilustra o Rei no e­xercício da sua nobilíssima missão porque, cercando-o da responsabili­dade ministerial, adquire um estímu­lo poderoso para facilmente obter a referenda para os actos regulares e evitar os irregulares, que só pode­riam molestar o País e desacreditar as instituições» [Lopes Praça, Di­reito Constitucional Português, II vol., pp. 11 e 233].

[...]

Salente-se que no domínio da Carta Constitucional, e face à re­dacção do seu artigo 102º, foi muito controvertida a questão de saber se os actos praticados pelo Rei no e­xercício do poder moderador se en­contravam igualmente sujeitos a re­ferenda ministerial [no sentido ne­gativo, pronunciavam-se Oliveira e Castro e o Visconde do Uruguai; no sentido afirmativo, Martens Ferrão, Silvestre Pinheiro Ferreira e Lopes Praça, conforme menciona este últi­mo, na obra citada.]. No entanto, a tendência era para se considerar que tais actos deviam ser referendados, pela necessidade de haver quem assu­misse a respectiva responsabilidade; Silvestre Pinheiro Ferreira conside­rava a conclusão contrária «diame­tralmente oposta aos princípios do sistema constitucional, conforme ao qual nada se deve fazer no Estado sem que alguém seja responsável pe­las consequências que possam daí resultar em detrimento, quer seja de particulares, quer seja do público», pelo que «sendo pois o monarca ir­responsável por tudo que praticar no exercício das funções da realeza, quaisquer que elas sejam, é forçoso que por todas fiquem responsáveis os Ministros de Estado». E é no sentido desta tendência geral que se deve compreender o facto de o artigo 7º do Acto Adicional de 1885 ter vindo alterar o artigo 74º da Carta, no qual se passou a dizer que «o Rei exerce o poder moderador, com a res­ponsabilidade dos seus ministros».

Vê-se, assim, que na passagem da monarquia absoluta para a monar­quia constitucional, e designadamen­te no nosso país, se alterou o si­gnificado da referenda: de acto de certificação ou autenticação da de­cisão do Rei pelo Ministro passou a acto pelo qual o Ministro assumia a reponsabilidade pela actuação do Monarca.

No entanto, ainda nessa fase, já se apontava outra importante fun­ção atribuída à referenda: a de man­ter o Governo ao corrente da legis­lação que iria ser publicada, evi­tando que pudesse ser colhido de surpresa quando da sua entrada em vigor. Tal função é expressamente referida no relatório que precede a «proposição para regular o exercício do poder moderador», da autoria do par do Reino Filipe de Sousa Hols­tein, apresentada em 1834, e na qual se pode ler, a dado passo: «servin­do, além disso, também a mesma refe­renda de garantia ao conhecimento que deve ter o ministério da todas as leis em vigor, para poder ficar responsável pela sua inteira e plena execução».

11. O significado da referenda, como forma de transferência da res­ponsabilidade do monarca para um ministro, não se coaduna, porém, com o sistema vigente nas modernas repú­blicas parlamentares, onde não vigo­ra o princípio da irresponsabilidade total do Chefe de Estado.

A verdade, porém é que a exi­gência da referenda ministerial se manteve nas repúblicas parlamenta­res, apesar de se estabelecer o­ princípio da responsabilidade polí­tica ou, pelo menos, civil e crimi­nal dos respectivos presidentes.

[...]

Mas, então, qual a razão de ser da referenda, já que o Presidente da República não é irresponsável? Eis o que importa determinar, reconhecendo que a passagem, agora, da monarquia constitucional à república parlamen­tar há-de ter conduzido a nova alte­ração do significado do instituto, o qual já não pode envolver uma com­pleta transferência de responsabili­dade do Chefe do Estado para os Mi­nistros.

Aliás, bem demonstrativo desta evolução, aí está o facto de várias Constituições distinguirem actos do Presidente da República sujeitos a referenda e actos dela isentos [...].

É assim que a maioria da dou­trina é hoje de opinião que a refe­renda traduz a necessária colabora­ção entre Presidente e Governo na­queles actos que, embora da autoria formal daquele pertencem à iniciati­va política deste último, bem como ainda naqueles actos que exigem um acordo de vontades de ambos os ór­gãos [Vide, sobre o assunto, Carlo Esposito, «Controfirma ministeria­le», in Enciclopedia del Diritto].

Já quanto àqueles actos que dependeriam de apenas de livre deci­são do Presidente ou em que este age de forma vinculada - caso frequente no que se refere à promulgação de leis emanadas do Parlamento - as opiniões divergem.

Para uns, ainda aqui vingaria a ideia de que a referenda traduz a colaboração existente entre os dois órgãos (quer porque sempre se exigi­ria a participação ministerial, de­signadamente para efeitos de fisca­lização [Jorge Miranda, Chefe do Estado e «A competência do Governo na Constituição de 1976», in Estudos sobre a Constituição, 3º vol.], quer porque - quanto aos actos vinculados - a participação ministerial contri­buiria para persuadir o Presidente da República da necessidade da sua prática [Esposito, ob. cit.]. Para outros, a referenda, nestes casos, apenas atestaria a autenticidade e constitucionalidade ou legalidade do acto [Mortati, Istituzioni di Di­ritto Publico]. Para outros ainda, finalmente, limitar-se-ia ela, pelo menos em certos casos, a certificar a assinatura do Presidente da Repú­blica [Gomes Canotilho, op. cit.; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada].

Aliás, a ideia de que, indepen­dentemente de outras funções, a re­ferenda continua sempre a ter valor de certificação da assinatura do Chefe de Estado, continua a aparecer nalguns autores [Marcel Prélot, Ins­titutions Politiques et Droit Cons­titutionnel], bem como a de que ela sempre se destinaria a garantir que o Governo não pudesse ser surpreendi­do pela edição de certas medidas em cuja adopção não colaborara [De cer­ta forma, neste sentido, Marcello Caetano, Manual de Ciência Política e Direito Constitucional].

Todavia, parece bastante gene­ralizado o entendimento de que a referenda - fora os casos em que se limitaria a certificar a assinatura do Presidente da República - sempre teria por efeito a corresponsabili­zação do Governo relativamente aos actos do Presidente da República por ele referendados.

Passando a analisar as consequências dos diversos significados e funções da referenda sobre a questão em apreço, o parecer assinala:

Se a referenda tiver como fun­ção certificar a assinatura do Pre­sidente da República, é evidente que ela terá obrigatoriamente que ocor­rer após a promulgação e, portanto, para existir referenda válida, a assinatura do Primeiro‑Ministro terá necessariamente de se seguir à do Presidente.

E, depois de referir que, hoje em dia, «havendo, como há, numerosos actos do Presidente da República subtraídos à referenda ministerial, a função desta nunca poderia consistir em assegurar a sua irresponsabilidade», o parecer prossegue:

Difícil se nos afigura também aceitar que a referenda possa ter, no nosso sistema constitucio­nal, a função de certificar ou au­tenticar a assinatura do Presidente da República. É que, se assim fosse, sempre ficariam por explicar os ca­sos em que é excluída a referenda, pois não se descortina qualquer mo­tivo razoável para exigir tal certi­ficação ou autenticação nuns casos e dispensá-la noutros.

Daqui, o parecer arranca para a ideia de que, em geral, a referenda traduz uma corresponsabilização política do Governo relativamente ao acto referendado, explicitando, quanto ao caso específico da referenda da promulgação:

Perguntar-se-á, porém, em que medida poderá o Governo responsabilizar-se politicamente, através da referenda, pela promulga­ção de diplomas legislativos emana­dos de outros órgãos, designadamente da Assembleia da República, maxime quando a promulgação - e, portanto, a referenda - é obrigatória, como acontece nos casos previstos no nº 2 do artigo 139º da Constituição.

A resposta a esta questão só pode ser dada após se haver previa­mente ultrapassado o equívoco em que muito provavelmente assenta: é que o Governo não referenda actos legisla­tivos, nomeadamente leis da Assem­bleia da República, mas o acto do Presidente da República, que é a promulgação.

Por isso, ao conceder a refe­renda, o Governo não assume qualquer responsabilização pelo acto legisla­tivo e apenas pode ser responsabili­zado nos precisos termos em que o pode ser o Presidente da República por haver efectuado a promulgação.

Significa isto que a determina­ção da medida em que o Governo se responsabiliza através da referenda depende do significado que se atri­bui à própria promulgação.

Não é este o momento próprio para examinar tal questão [Sobre o assunto, vide Jorge Miranda, Chefe do Estado, pp. 52 e segs., e Gomes Canotilho, ob. cit., pp. 370 e 371]. Todavia, sempre se dirá que mesmo nos casos em que a promulgação não pode ser recusada, sempre ela desem­penha importante função: a de ates­tar o conhecimento que o Presidente da República tem e declara ter do acto legislativo, designadamente para efeitos de o cumprir e fazer cum­prir.

Ora, sendo o Governo «o órgão de condução da política geral do País e o órgão superior da adminis­tração pública» (artigo 185º), a quem compete designadamente «defen­der a legalidade democrática» e «di­rigir os serviços e a actividade da administração directa e indirecta do Estado» (artigo 202º), bem se com­preende a necessidade de o associar a esse conhecimento qualificado do acto legislativo em que se traduz a promulgação, assim se responsabili­zando pelo encargo de o cumprir e fazer cumprir. O que nos remete, aliás, para outra função, já referi­da, da referenda, e que, assim, com esta praticamente se confunde: a de garantir que o Governo não possa ser surpreendido pela edição de certas medidas, visto que é a ele que com­pete executá-las e fazê-las respei­tar.

Tal caracterização da referenda conduz, em boa lógica, ao entendimento de que a Constituição indicia que essa referenda seja necessariamente conferida após a promulgação. Es­sa, aliás, a opinião expressa por J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, pág. 609):

Sublinhe-se que, quando se trata de actos do PR praticados sobre actos do Governo (que, por isso, trazem originariamente a assinatura pelo menos do PM), nem por isso é dispen­sada a posterior assinatura do PM, a título de referenda. A prática her­dada do sistema de 1933 e continuada durante alguns anos já sob a CRP de 1976, que consistia em dispensar a formalização da referenda de promul­gação dos decretos‑leis e dos decre­tos‑regulamentares, era manifesta­mente contrária à Constituição.

Contudo, não se pode ignorar que, com a cobertura de uma parte substancial da doutrina - como vimos -, a prática constitucional reiterada até à entrada em vigor da Lei nº 6/83, de 29 de Julho, que coincidiu no tempo com a cessação de funções do Governo que aprovara o decreto‑lei donde consta a norma em apreço, era a de considerar que, não tendo havido substituição do Governo que aprovou um determinado diploma, a assinatura do Primeiro-Ministro e ministros competentes (quando constitucional­mente exigida) se podia convolar em referenda. E esse entendimen­to não foi infirmado pelo citado Parecer nº 5/80, da Comissão Constitucional, onde se escreveu:

Assim sendo, e tendo em vista o que atrás já foi referido, parece que o Governo competente para refe­rendar há-de ser o que se encontra em funções à data da promulgação e não o que se encontrava em funções à data da aprovação do acto legislati­vo no órgão do qual emanou.

E isto sem prejuízo de se poder entender - como o tem feito a dou­trina - que, no caso de não ter ha­vido substituição de Governo, a as­sinatura de um decreto‑lei pelo Pri­meiro‑Ministro e pelos Ministros competentes (quando constitucional­mente exigida) se possa convolar em referenda.

4. No caso do Decreto-Lei nº 433/82, é sabido que o Governo não cessou funções no prazo - inferior a dois meses - que mediou entre a aprovação e a promulgação do diploma, tudo ocorrendo na época dessa praxe constitucional reiterada - que se poderia, mesmo, qualificar de costume, hoje definitivamente aban­donado - de os diplomas aprovados pelo Governo não terem de ser novamente assinados depois da promulgação, isto como reflexo da orientação doutrinal já citada.

No circunstancialismo da época em referência - circunstancialismo que já não ocorre hoje - é, assim, de aceitar que pudesse valer como referenda a assinatura do diploma pelos competentes membros do Governo que o aprovaram, desde que o Go­verno em funções à data da aprovação se mantivesse à data da pro­mulgação, como foi o caso.

É certo que a Lei nº 3/76, de 10 de Setembro (Lei Formulária então em vigor), impunha que à assinatura do Presiden­te da República se deveria seguir a do Primeiro-Ministro (artigo 8º, nº 7). Mas do incumprimento de uma lei não resulta inconsti­tucionalidade, pelo que a questão, neste ponto, se não altera.

5. Resta saber se o diploma se pode considerar referendado quando foi assinado, não pelo Primeiro-Ministro, mas sim pelo Vice-Primeiro-Ministro.

A Constituição estabelece que «os decretos-leis e os demais decretos do Governo são assinados pelo Primeiro‑Minis­tro e pelos Ministros competentes em razão da matéria» (artigo 204º, nº 3).

Já quanto à referenda, dispõe apenas que «carecem de referenda do Governo os actos do Presidente da República pra­ticados ao abrigo das alíneas h), j), l), m) e p) do artigo 136º, das alíneas b), c), e e) do artigo 137º e das alíneas a), b) e c) do artigo 138º» (artigo 143º, redacção de 1982), e que «compete ao Governo, no exercício de funções políticas», desde logo «refe­rendar os actos do Presidente da Republica, nos termos do artigo 143º» (artigo 200º, nº 1).

Esta competência não é, porém, atribuída especi­ficamente ao Primeiro‑Ministro, nem ao Primeiro-Ministro em con­junto com os Ministros competentes segundo a matéria, nem ao Primeiro-Ministro em conjunto com todos os Ministros (cf. artigos 203º e 204º). Todavia, e como notam J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., pág. 609) «a solução mais consonante com o sistema de governo da CRP afigura-se a primeira, visto que é o PM que representa o Governo perante o PR, sendo este, de resto, o responsável externo por toda a acção do Governo».

Assim, tem inteira cobertura constitucional a prática da referenda apenas pelo Primeiro-Ministro (sobre essa prática, no domínio da actual Constituição, e também no da Cons­tituição de 1933, v. J.P. Vieira Duque, A Referenda Ministerial, Revista Jurídica, n.ºs 11/12, págs. 146 e segs.).

Por outro lado, resulta do artigo 188º, nº 1, da Lei Fundamental que a substituição natural do Primeiro‑Ministro é efectuada pelo Vice‑Primeiro‑Ministro, quando exista, nos casos de ausência ou impedimento daquele.

É bem verdade que se pode suscitar «a questão de saber se as substituições temporárias de membros do Governo pre­cisam de publicação oficial e qual a forma desses actos» (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 739). Contudo, no caso de substituição do Primeiro‑Ministro pelo Vice‑Primeiro‑Mi­nistro, seu substituto natural, pelo menos em actos em que a o­corrência do motivo da substituição pode ser - e é - verificada pelo Presidente da República, como ocorreu no caso dos autos, não se vê que deva ser exigida qualquer particular formalidade.

6. Portanto, e em conclusão, tendo sido assinado pelo Vice‑Primeiro‑Ministro, que, nos termos constitucionais, substituía o Primeiro‑Ministro, o Decreto-Lei nº 433/82 deve­ ter‑se por referendado, considerando o específico circunstancia­lismo atrás referido, que permitia entrever, à época, a existên­cia de um costume constitucional no sentido de a assinatura dos diplomas se poder convolar em referenda.

III - DECISÃO

7. Assim, e pelo exposto, decide-se não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 95º, nº 2, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, e, consequentemente, negar provimento ao recurso.

Lisboa, 24 de Março de 1994

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Messias Bento

José de Sousa e Brito

José Manuel Cardoso da Costa