TC_19940303 · Tribunal Constitucional

Acórdão 303/94

ACÓRDÃO Nº 303/94

Procº nº 564/92.

2ª Secção.

Relator:- Consº BRAVO SERRA.

I

1. O A. veio requerer ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a suspensão da eficácia do acto praticado pela Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém e através do qual foi negado provimento ao recurso hierárquico para ela interposto e relativo à deliberação do júri do concurso interno aberto para provimento de lugares de assistente de saúde pública naquela Administração Regional, deliberação essa que não admitiu o recorrente ao citado concurso.

2. Em resposta, a mencionada Comissão Instaladora veio defender, de entre o mais, que, tratando-se, no caso, de um acto de conteúdo puramente negativo, era ele insusceptível, por natureza, de suspensão de eficácia, por isso que nenhuma alteração introduzia na esfera jurídica do requerente da suspensão, razão pela qual deveria ser indeferido o solicitado.

3. Por decisão de 27 de Março de 1992, lavrada pelo Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, foi deferido o requerido pedido de suspensão de eficácia, o que levou o Presidente da aludida Comissão Instaladora e o Ministério Público a interporem recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

4. Na resposta ao recurso interposto pelo referido Presidente da Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém, o A., em determinado passo, expendeu:

".............................................

20º

No entanto, à luz dos princípios constitucionais vigentes, por um lado, e tendo na nossa presença a Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, não é mais defensável a tese da insidicabilidade judicial da legalidade dos Actos da Administração Pública de conteúdo negativo.

21º

Tal interpretação não se compadeceria com o Artº 268º, nº 5 da CRP que garante a todos os administrados 'o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos'.

22º

É a essa luz que foi redigido e deve ser interpretado o Artº 76º, nº 1 da L.P.T.A., aprovada pelo D.L. 267/85, de 16 de Julho.

23º

Aos Tribunais, efectivamente, não está vedada nenhuma área de actividade da Administração Pública, seja qual for a natureza, a função e o conteúdo dos actos.

24º

Perante a ilegalidade de um acto de conteúdo negativo e verificando-se os pressupostos do Artº 76º, nº 1 da L.P.T.A. podem e devem os Tribunais ordenar a suspensão de eficácia do referido acto.

............................................."

5. Por acórdão de 2 de Junho de 1992, o Supremo Tribunal Administrativo concedeu provimento ao recurso, indeferindo, consequentemente, o pedido de suspensão da eficácia da deliberação da mencionada Comissão Instaladora.

Em tal aresto, após se considerar que, conforme jurisprudência constante daquele Alto Tribunal e que "colhe a aceitação unânime da doutrina", é inviável a suspensão dos actos administrativos de conteúdo negativo, referiu-se:

".............................................

O acerto deste entendimento não é posto em causa pela sentença.

Apenas o recorrido parece insinuar a irrelevância do conteúdo do acto para efeitos da suspensão jurisdicional da sua eficácia, confundindo, porém, a recorribilidade desses actos, com a susceptibilidade de o Tribunal suspender os seus efeitos, no âmbito do meio processual regulado nos Artºs 76º e segs. da LPTA; é o que se depreende da sua afirmação de que 'não é mais defensável a insindicabilidade da legalidade dos actos da Administração Pública de conteúdo negativo'.

Ora, não se controverte a recorribilidade do acto de conteúdo negativo; no ponto em que indefere uma pretensão do interessado, ele é lesivo dos interesses ou direitos do requerente, o que bastará, neste aspecto, para ser contenciosamente impugnável.

Questão diversa é a de saber se a suspensão de eficácia de um acto desta natureza confere ao interessado uma qualquer utilidade ou vantagem, sendo certo que, naquele meio processual, não pode conhecer-se da ilegalidade desse acto.

Não é, assim, essencialmente, uma questão de 'impotência' do Poder Judicial face à Administração, decorrente da separação de poderes.

Quando se alinham considerações deste tipo, o que se pretende é dizer que a utilidade da suspensão de eficácia de um acto só poderia verificar-se desde que o Tribunal, por via do decretamento da suspensão, vinculasse a Administração à prática de um acto contrário.

E se hoje as decisões dos tribunais administrativos, fundamentalmente através do processo executivo, podem, de algum modo, obrigar a Administração à prática de actos administrativos com determinado conteúdo, certo é que, no meio em causa, apenas é lícito ao Tribunal paralizar precariamente os efeitos do acto administrativo.

Isto significa que a Administração só fica obrigada perante uma providência jurisdicional de suspensão de eficácia, que visa a conservação da situação anterior, a não fazer operar os efeitos do acto.

Daí que ou esta paralização de efeitos é suficiente para conferir qualquer vantagem ao requerente ou a suspensão carece de utilidade.

Por outras palavras, se a vantagem para o requerente derivar apenas da prática de um outro acto administrativo, já não é a mera suspensão de eficácia do acto lesivo providência adequada para a tutela do seu interesse.

Ora, isto verifica-se precisamente nos chamados actos de conteúdo negativo que não implicam uma modificação no ordenamento jurídico, deixando inalterada a esfera jurídica do administrado (...)

E porque eles deixam intocada a situação anterior, quedaria sem sentido uma medida que, como se disse, visa 'conservar' essa situação enquanto alterada pelo acto cuja eficácia se pretende suspender.

O acto em causa excluiu, ou de forma mais expressiva e que é de resto a utilizada na lei, não admitiu o requerente a um concurso de provimento.

Mas, não o admitindo, nenhuma alteração se produziu no ordenamento jurídico, ficando ele na situação em que se encontrava quando apresentou a sua candidatura.

Na verdade, da tramitação do concurso, regulada pelo Regulamento aprovado pela Portaria nº 880/91, de 27 de Agosto, resulta que o candidato só está no concurso depois de franqueada uma primeira fase, em que o júri decide sobre se aquele reúne os requisitos gerais e especiais para a sua admissão (Artº 18º nº 1); só depois de admitido, o candidato vê alterada a sua situação, inscrevendo-se na sua esfera jurídica o interesse tutelado na apreciação dos seus méritos, em concorrência (em concurso) com os outros candidatos.

É, enfim, necessário um acto positivo, de admissão, só este permitindo ao candidato o 'ingresso' no concurso.

Mas, sendo assim, da mera paralização dos efeitos do acto de não admissão nada de útil resulta para o requerente, já que não é apenas ela que vai permitir a sua classificação e graduação - dessa paralização resulta um vazio que só poderia ser preenchido com um acto administrativo expresso de admissão.

Não pode, pois, sufragar-se a tese da sentença recorrida de que a suspensão de eficácia do acto de não admissão faculta ao recorrente prosseguir no concurso.

............................................."

E, a seguir, acrescentou-se no aludido acórdão:

"Alega, porem, o recorrido que o acto de' não admissão ao concurso tem por força do despacho nº 18/89 do Se Adjunto da Ministra da Saúde, publicado em DR II Série de 89/11/29, o efeito de ele poder ser afastado do serviço.

Não se trata agora de avaliar se esse efeito constitui um prejuízo irreparável ou de difícil reparação, pois estamos ainda num momento preliminar à apreciação dos requisitos previstos no Artº 76º nº 1 da LPTA.

Importa é ponderar se esta alegação, que revela um aspecto específico do estatuto dos médicos habilitados com o grau de assistente de clínica geral ou de saúde pública que iniciaram o internato complementar antes de 1//1/88 e os colocados ao abrigo do disposto do nº 6 do Artº 33º do DL nº 310/82, não altera, ao menos em parte, os termos em que foi resolvida a questão sobre a natureza d deliberação da CIARS de Santarém.

..............................................

Ora, perante este quadro legal [o que deflui do D.L. nº 310/82, de 3 de Agosto - artigo 33º, números 2, 5 e 6 -, do D.L. nº 90//88, de 10 de Março - artº 2º - e do despacho 18/89, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 29 de Novembro de 1989 ], o acto de não admissão não assume já a mesma feição que acima se desenhou, considerado apenas face ao concurso de provimento.

É que ele acaba por introduzir, relativamente à situação anterior e à esfera jurídica do requerente, tal como esta então se conformava, uma significativa alteração.

Na verdade, antes da deliberação de não admissão e porque o requerente se apresentara ao concurso, gozava ele da aludida garantia de estabilidade: com o acto de não admissão é-lhe retirada essa garantia, o que obviamente significa que aquele se não limita a deixá-lo na situação anterior.

Mas, se assim é, a paralização dos efeitos daquele acto, porque tudo se faz reconduzir à situação anterior, tem a manifesta utilidade de impedir a eliminação de tal garantia.

E este objectivo atinge-se sem que a Administração fique vinculada à prolação de um novo acto, pois a suspensão de eficácia é bastante para obstar à produção daquele resultado.

Em suma, e dada esta duplicidade de efeitos que, no caso, o acto de não admissão produz, deixando o interessado na mesma situação em que ele se encontrava face ao concurso, mas alterando a sua esfera jurídica no que concerne ao seu estatuto de médico nas condições previstas no citado Despacho nº 18/ /89, nada parece obstar a que a suspensão de eficácia, a ser deferida, se reporte apenas àquele aspecto em que o acto não pode ser considerado como de conteúdo negativo.

Nesta conformidade, e deixando bem claro que se não podem suspender os efeitos do acto, em termos de permitir o prosseguimento do requerente no concurso, deverá agora apreciar-se se, no aspecto em que aquele acto retira a garantia de estabilidade do requerente, se verificam os requisitos previstos no Artº 76º nº 1 al. a) da LPTA.

A este respeito, recai sobre o requerente o ónus de alegar factos que se possam considerar irreparáveis ou de difícil reparação e constituam efeitos prováveis da imediata execução do acto.

Sucede, porém, que o requerente alega factos que, sendo possível efeito dessa imediata execução, dela não resultam directamente.

Na verdade, como se deixou dito, o que da execução do acto resulta, no aspecto que agora se pondera, é apenas a eliminação da garantia de colocação, o que significa que a perda do emprego e a consequente perda de proventos - que o requerente alega serem a sua única fonte de subsistência - são apenas hipotéticos e eventuais; e já que o recorrido se terá condidatado a outros concursos - facto que o recorrente afirma e o recorrido não contesta - pode até ficar totalmente afastada tal hipótese se, em tais concursos, o requerente obtiver provimento.

Quer isto dizer que se não pode dar como verificado o requisito previsto no Artº 76º nº 1 al. a) da LPTA, necessário para que fosse decretada a suspensão de eficácia do acto, mesmo que limitada aos efeitos que decorrem da citado Despacho nº 18/89.

Em suma, a sentença recorrida não pode subsistir, devendo ser revogada e indeferido o pedido de suspensão de eficácia da deliberação que manteve o acto de não admissão do recorri- do ao concurso.

Veio, entretanto, o recorrido pedir (...), ao abrigo do Artº 80º da LPTA, a declaração de ineficácia dos actos subsequentes do concurso, que entretanto a Administração fizera prosseguir até à publicação da lista de classificação final.

Ora, pela posição que atrás se definiu no que concerne à qualificação do acto de não admissão como acto de conteúdo negativo, é óbvio que o prosseguimento do concurso não constitui execução indevida desse acto cujos efeitos se encontravam provisoriamente suspensos - esta suspensão provisória não obrigava a Administração à admissão do requerente, nem tinha a virtualidade, como acto destacável, de suspender todo o concurso.

O que, na verdade, se verificou, como bem acentua o Exmo Magistrado do Ministério Público, foi o incumprimento da sentença recorrida que adoptou o entendimento implícito no requerimento de fls. 60, isto é que a suspensão de eficácia do acto de não admissão tinha a utilidade de manter no concurso o candidato não admitido, até à graduação.

Não é esta a tese agora adoptada e que determina a revogação da sentença - não há, pois, execução indevida de acto com eficácia provisoriamente suspensa, pressuposto que o Artº 80º nº 3 da LPTA impõe para declarar a ineficácia dos actos de execução".

6. É deste acórdão que para o Tribunal Constitucional recorreu o A., dizendo no requerimento interpositor de recurso que a interpretação efectuada na decisão impugnada "ao requisito previsto na alínea a) do nº 1 do Artº 76º da L.P.T.A. confronta-se com o disposto no Artº 268º, nº 5 da CRP".

Na alegação aqui produzida, apresentou ele o seguinte quadro conclusivo:

"1. Os Actos Negativos da Administração Pública são susceptíveis de suspensão de Eficácia.

2. A suspensão de eficácia é um dos meios de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, conforme garante o Artº 268º, nº 5 da Lei Fundamental.

3. A interpretação dada pelo Acórdão do S.T.A. a tal preceito da L.P.T.A. é inconstitucional e susceptível de gerar a sua inconstitucionalidade material, por confrontação com a já identificada garantia e preceito da Constituição da República Portuguesa".

Por seu turno, a Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém, concluiu a alegação que formulou dizendo:

"- A inconstitucionalidade da norma contida na alínea a) do nº 1 do artigo 76º da LPTA não foi suscitada durante o processo, pelo que, no caso, não cabe recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15-11.

- Termos em que a Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém vem, nos termos do nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82, de 15-11, impugnar a decisão do Exmº Senhor Conselheiro Relator do Supremo Tribunal Administrativo que admitiu o recurso".

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto aqui em funções, de sua banda, rematou a sua alegação, na qual propugna por se dever conceder provimento ao recurso, invocando que a "interpretação - acolhida no acórdão recorrido - do artigo 76º, nº 1, alínea a), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual são, por natureza, insusceptíveis de suspensão da eficácia os actos administrativos de conteúdo negativo, viola, em casos como o dos presentes autos, de exclusão de concorrente a concurso de provimento na função pública, as garantias de recurso contencioso e de acesso à justiça administrativa, consagradas nos nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição".

7. Respondendo à questão prévia suscitada pela recorrida Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém, disse o recorrido que observou todos os requisitos do recurso, pelo que não deve ser atendida a questão prévia suscitada.

II

1. Impõe-se, em primeiro lugar, curar da questão prévia da inadmissibilidade do recurso face aos motivos constantes da alegação da recorrida Comissão Instaladora.

Segundo esta, o recorrente não teria suscitado, durante o processo, qualquer inconstitucionalidade de norma aplicada pelo acórdão agora impugnado.

2. Ora, como bem resulta do relato acima efectuado, o alegado pela recorrida Comissão Instaladora não tem razão de ser.

Na verdade, sendo embora certo que nas «conclusões» da resposta ao recurso interposto pela dita Comissão Instaladora relativamente à sentença lavrada no T.A.C. de Lisboa e quanto à questão de fundo ali decidida, o recorrente não questionou expressis verbis a inconstitucionalidade de uma interpretação da norma do nº 1 do artº 76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, segundo a qual, ainda que ocorrendo os pressupostos elencados nesta disposição, não podiam os tribunais ordenar a suspensão de eficácia dos actos administrativos que revestissem conteúdo negativo, o que também não é menos certo é que o mesmo recorrente defendeu que, perante os princípios constitucionais vigentes [citando, para tanto, o artigo 268º, nº 5, da Constituição], já não seria defensável a tese segundo a qual tais actos não podiam ser judicialmente sindicáveis. E, continuando o seu raciocínio, acrescentou que seria à luz da garantia que deflui daquele preceito constante da Lei Fundamental que deveria ser interpretado o dito nº 1 do artº 76º, o que conduziria, na sua óptica, a que, uma vez verificados tais pressupostos, podiam e deviam os tribunais ordenar a suspensão de eficácia dos mencionados actos.

Significa isto, pois, que, muito embora antes da prolação do acórdão impugnado o recorrente não tivesse daquela forma expressa vindo aos autos dizer que o nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. padecia de inconstitucionalidade na interpretação atrás assinalada, ao defender o entendimento de que tal normativo tinha de ser lido à luz da garantia do nº 5 do artigo 268º da Constituição e, assim, na respectiva previsão se deverem abarcar os actos de conteúdo negativo praticados pela Administração, implicitamente [ou, de um modo mais próprio, pelo recurso a um raciocínio positivo] estava a pôr em crise, por contraditoriedade com o Diploma Básico, uma interpretação que conduzisse a que tal tipo de actos não era passível de suspensão de eficácia.

Pelos avançados motivos se conclui que improcede a questão prévia deduzida pela recorrida da forma como a apresentou.

III

1. Na análise da questão equacionada nos autos, e tendo em vista o alcance da solução a conferir-lhe, mister é que se efectue um, ainda que perfunctório, excurso sobre a problemática da suspensão de eficácia dos denominados actos administrativos de conteúdo negativo, pois que assim foi caracterizada a deliberação tomada pela Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Santarém.

2. Claro que, desde logo, não pode deixar de evidenciar--se que o problema de inconstitucionalidade colocado pelo recorrente a propósito de uma norma que vede a suspensão de eficácia dos actos administrativos de conteúdo negativo (ou uma interpretação dessa norma que a tal conduza), não pode deixar de sofrer pronúncia negativa para quem defenda que a suspensão de eficácia não constitui uma dimensão do direito condensado no nº 1 do artigo 20º da Constituição e concretizado na garantia consagrada nos números 4 e 5 do sequente artigo 268º ou, ao menos, que essa suspensão não pode ser vista como algo de essencial ou como uma condição indispensável relativamente a esses direito e garantia.

De facto, para os defensores de tal postura, sendo a suspensão de eficácia um mero plus de garantia com mero assento legal que se acrescenta à garantia constitucional do recurso contencioso (pois que não tem ainda aquela primeira garantia consagração na Lei Fundamental), sempre ao legislador ordinário assistiria liberdade, quer para elencar os actos administrativos em que seria possível a suspensão da respectiva eficácia, quer para fixar os pressupostos que possam conduzir àquela suspensão concernentemente aos actos que entendeu poderem beneficiar dessa garantia legal. Logo, não violaria a Constituição, pelo menos em sede de ofensa directa dos números 4 e 5 do seu artigo 268º, uma norma que, tocantemente a uma determinada categoria de actos administrativos, não permitisse a suspensão da sua eficácia.

3. Diferente será, como é óbvio, a postura de quem defenda que a suspensão de eficácia dos actos administrativos, naquelas situações em que, sem ela, os lesados sofram prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, constitui dimensão essencial da garantia de recurso contencioso, ou conditio sine qua non da função garantística desse recurso, como concretização do direito consagrado no nº 1 do artigo 20º da Constituição.

É que, nessa postura, sempre haveria que dilucidar se e em que termos deve ser possível a suspensão de eficácia dos actos administrativos de conteúdo negativo.

E é este o ponto que se irá analisar, embora, repete-se, de modo perfunctório, e sem que, para a decisão que se irá tomar, isso represente uma tomada de posição concreta, no caso, sobre a problemática agora em causa.

3.1. Segundo Afonso Queiró (Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1976, 308 e segs.), de entre as fontes não voluntárias de direito administrativo encontram-se os «princípios gerais», entendidos estes como princípios que da ideia de Direito mediatamente derivam, com uma "textura influenciada pelos ingredientes espacio-temporais, pela situação cultural, pela concepção do homem e do mundo, pelo fundo ético da comunidade considerada e pela consequente valorização ou peso relativo dos interesses no círculo de cultura em que esses princípios regem".

De entre esses princípios, na opinião do Autor, encontram-se princípios que têm assento na Constituição e que, por isso, ou seja, por fazerem parte do «bloco de constituciona- lidade», "não podem sofrer derrogação por normas de direito administrativo voluntário ordinário", indicando, como tais - na ocasião do escrito que se transcreve (não olvidando que a lista dos princípios se tem de considerar aberta) - os princípios da legalidade, imparcialidade, da sujeição a controlo contencioso de anulação de todas as decisões administratrivas finais e executórias e de que os cidadãos têm direito a conhecer o andamento dos processos que lhes digam respeito bem como as decisões definitivas nele tomadas.

3.2. De acordo com o artigo 266º da Constituição, a "Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" (nº 1), estando os órgãos e agentes administrativos subordinados ao Diploma Básico e à lei, devendo "actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade" (nº 2).

A prossecução daquele interesse público, aliado ao comando imposto à Administração no sentido de pautar a sua actividade no respeito pela Constituição e pela lei e observando os assinalados valores constitucionais - pelo que daqui se poderá retirar uma presunção de legalidade quanto à actuação administrativa - , justifica, assim, hodiernamente e face ao texto constitucional, que os actos administrativos, em regra, sejam desde logo eficazes e passíveis de execução, isto é, obrigando por si e podendo ser imposto coercivamente independentemente de sentença judicial (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, Tomo I, 447 e segs.; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, Lições de 1983-1984, 115, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2º Vol., 434), conquanto esta característica se não encontre consagrada expressamente na Lei Fundamental, como, por exemplo, sucede com a Constituição espanhola (cfr. art. 103º).

Pois que a mencionada prossecução - balizada por limites externos, no ponto em que o interesse público "fixa o círculo da actividade permitida à Administração" e em que a actividade administrativa sofre de limites decorrentes de regras "que se destinam a assegurar a licitude do seu comportamento por normas de regulamentação intersubjectivas, as quais lhe estabelecem uma barreira que não pode ultrapassar no desenvolvimento da sua actuação" (cfr. Rogério Soares, Interesse Público, Legalidade e Mérito, pag. 123) - em muitos casos vai afectar unilateralmente a esfera jurídica de terceiros, é que se concebe que estes venham pôr em causa a actuação administrativa por intermédio do cabido recurso contencioso. Mas, dada o atributo dos actos administrativos acima indicado e que deflui dos valores a que nos referimos, a mera interposição de recurso contencioso não irá, em regra, obstar à produção de efeitos do acto impugnado (cfr. Jean Rivero, Direito Administrativo, 1981, 253).

Porém, são facilmente configuráveis situações em que da imediata execução do acto - já impugnado ou que se deseja impugnar - resultem para o interessado alterações de tal sorte graves na sua esfera jurídica e que conduzam a que a eventual anulação desse acto por via do recurso de anulação não possa restaurar (ou só muito dificilmente possa tornar reversível), a situação que hipoteticamente deteria caso o acto não tivesse sido executada, e isto quer se atente na óptica da própria situação objectivamente considerada, quer se atente na natural demora na tomada de decisões no processo jurisdicional anulatório (cfr. Sampaio Caramelo, Da Suspensão da Executoriedade dos Actos Administrativos por Decisão dos Tribunais Administrativos, Revista O Direito, ano 100º, nº 1, 32 e segs., e nº 2, 229 e segs., e Antonio Cavallari, La Tutela Cautelare nel Guidizio Amnistrativo, na Revista I Tribunali Amnistrativi Regionali, 10º, 146).

Por tal circunstância, e não se defendendo, sem mais, que isso conduza desde logo a um princípio segundo o qual a interposição de recurso contencioso de anulação tem de acarretar a suspensão da eficácia do acto anulando (já que se não pode escamotear que há aqui que balancear, em função do próprio ordenamento jurídico - aqui se incluindo o preceituado constitucionalmente - , o interesse dos administrados e a prossecução do interesse público - cfr. R. Soares, ob. cit., 99 e segs.), foi gizada a figura da suspensão de eficácia.

3.3. Uma tal figura, como Pedro Machete (A Suspensão Jurisdicional da Eficácia de Actos Administrativos, na Revista O Direito, ano 123º, 236 e 237) sublinha, "não procura primariamente tutelar a posição dos particulares numa determinada relação jurídico-administrativa; mas sim evitar a alteração da esfera jurídica destes, por via de actos de autoridade", pelo que ela "evidencia o conflito entre as prerrogativas de direito público e a garantia das posições jurídicas subjectivas dos particulares".

Não se acedendo desde logo a uma concepção segundo a qual o instituto da suspensão seria algo de escrescente relativamente à pureza do sistema de contencioso de anulação (conforme parece defluir das Noções de Direito Administrativo, 1982, de Sérvulo Correia - pag. 517), e também não tomando neste ponto directamente posição sobre um liminar afastamento no respeitante a não configurar tal instituto como uma dimensão essencial ou necessária da garantia de recurso contencioso dos actos da Administração enquanto concretizadora do direito de acesso aos tribunais, o que se terá de convir é que, de qualquer das formas, sempre será lícito ao legislador conformar, concretizar e modelar o dito instituto, sob pena de, na ausência dessas conformação e modelação, se poder cair num sistema em que a mera interposição de recurso contencioso desencadearia a não executoriedade do acto impugnado, com toda a corte de perigos de paralização da actividade administrativa a bel-prazer dos administrados e, o que é mais importante, sem que se dilucidassem os casuísmos aconselhadores ou desaconselhadores da suspensão, presente o binómio, tantas vezes contraditório, dos interesses públicos e de garantia dos interesses particulares.

Ora, navegando naquela posição de não afastamento liminar (o que inculcará, em larga medida, a aceitação de que o direito à tutela jurisdicional dos actos da Administração perspectivados como ilegais pelo interessado terá como aferição a eficácia real e prática da decisão judicial em termos de atingir uma reparação verdadeira dos interesses lesados - cfr. Juam Santamaria Pastor, no estudo intitulado Tutela judicial efectiva y no suspension en via de recurso, publicado nos números 100-102 da Revista de Administração Pública, 1625, onde se reporta a uma reparação verdadeira da esfera jurídica de quem apresenta uma pretensão perante as instâncias judiciais ou a uma reparação da situação para a qual se reclama uma tutela jurisdicional), o que importa saber, anuindo-se a que cabe na liberdade conformadora do legislador o estabelecimento de requisitos modeladores da suspensão de eficácia, é se a previsão normativa desses requisitos - de onde resulta que, fora dos casos e situações não abrangidos por essa previsão, não seria admissível a suspensão - vai atingir o núcleo essencial da garantia constitucional que, na dita posição, é abrangente do instituto da suspensão ou, pelo menos, é co-natural ao sistema de tutela jurisdicional.

3.4. Não interessará agora estar a equacionar a argumentação que tem sido carreada no sentido de pôr em crise aquela outra segundo a qual, no domínio dos actos administrativos de conteúdo negativo, a suspensão de eficácia traduzir-se-ia, no fim, numa substituição da Administração pelos tribunais, assim sendo ofendido o princípio da separação de poderes, além de o próprio conteúdo desse tipo de actos, por natureza, não implicar qualquer modificação de uma situação jurídica que, afinal, não foi criada (cfr., sobre a crítica a essa segunda argumentação que, em larga medida, tem sido defendida por alguma doutrina e, estriba uma jurisprudência quase firme do nosso Supremo Tribunal Administrativo, Claudio Monteiro, Suspensão da Eficácia de Actos Administrativos de Conteúdo Negativo, 1990, maxime 125 e segs, que defende, de entre o mais, que o que releva não é tanto a análise do conteúdo do acto administrativo, mas o "conteúdo da posição subjectiva do particular lesado" - pag. 132; cfr., ainda, Enrico Follieri, Guidizio Cautelare Amministrativo e Interessi Tutelati, no Diritto Processuale Amministrativo, 1986. tomo I).

O que há, isso, sim, e como primeiro passo quanto à retoma da questão posta na parte final do precedente ponto 3.3., é que sublinhar que, como nota Pedro Machete, ob. cit., 300, "[n]o caso de um acto negativo...o exercício da função administrativa não é necessariamente completo".

E, acrescenta este autor:

"Basta a falta de apenas um requisito, numa pluralidade de verificação cumulativa, para que a Administração não possa deixar de recusar o acto ampliativo pretendido. Sobretudo nos casos da fattispecies de formação progressiva pode ocorrer uma rejeição preliminar. Daí que a pronúncia subjacente ao acto negativo - não pode adquirir o bem pretendido - não corresponda necessariamente a uma sistematização global dos interesses. A pretensão substancial do administrado pode nem sequer ter sido considerada em razão de um qualquer obstáculo preliminar. O acto negativo, ao contrário do positivo, não define necessariamente a relação jurídico-administrativa.

Daqui deriva uma limitação radical da tutela jurisdicional característica da jurisdição administrativa com carácter impugnatório (i.e., que pressuponha um prévio acto administrativo) em relação aos actos negativos: o poder administrativo que se manifesta nesse tipo de actos só pode ser sindicado na exacta medida em que efectivamente tenha sido exercido.. ..........

..............................................

Em qualquer dos casos, a amplitude dos poderes de cognição e de decisão do juiz, é limitada e insatisfatória. É limitada, porque, de um lado, o recorrente tem de acatar o acto e só através deste pode atingir e pedir a declaração da relação administrativa subjacente e, por outro, o tribunal, limitado pelo princípio do pedido, não pode conhecer da relação jurídico-administrativa para lá do que foi apreciado e decidido pela própria Administração.....................................

A contraprova de que assim é pode obter-se a partir da consideração do diferente significado do provimento do recurso e consequente execução da sentença em relação a cada uma das situações. A anulação de um acto positivo (ou de um acto negativo que seja uma «decisão final») constitui a Administração no dever de reconstituir a situação actual e hipotética (...).

Esta, no caso dos actos positivos, e concretamente no caso de serem ablativos, consubstancia-se na restituição do bem que o exercício do poder administrativo retirara à esfera jurídica do particular. Já quanto aos actos negativos não se pode dizer o mesmo, i. e., a constituição da Administração no dever de conceder a ampliação pretendida da esfera jurídica do particular, pois a função administrativa ainda não foi desenvolvida até final e pode haver um outro qualquer impedimento à prática do acto positivo. Como regra, poderá dizer-se que o provimento do recurso contencioso interposto de actos ablativos é condição suficiente da satisfação dos interesses substanciais do particular postos em causa pela Administração com a prática do acto impugnado; o provimento do recurso contencioso interposto de um acto negativo (recusa de acto ampliativo) é apenas uma condição necessária, mas não suficiente, da satisfação dos interesses substanciais do particular postos em causa por aquele acto negativo".

Uma posição como a expressa pelo autor na sua obra de que parte foi imediatamente acima transcrita ( e note-se que nos reportamos à problemática do recurso contencioso dos actos administrativos de conteúdo negativo) colhe a concordância deste Tribunal.

Por isso, não pode ele olvidar que, no caso sub specie (e isso é algo que o Tribunal Constitucional não pode censurar mercê dos poderes cognitivos que lhe estão atribuídos), o Supremo Tribunal a quo entendeu que vantagem para o recorrente, na situação em apreço, apenas derivaria da prática de um outro acto administrativo que não aquele cuja suspensão de eficácia foi peticionada, pois que, face aos elementos que decorrem dessa mesma situação, não se podia dizer que de tal suspensão resultava para o recorrente ficar este facultado no prosseguimento do recurso, contrariamente ao entendido na sentença lavrada no T.A.C. de Lisboa.

3.5. Avançando na questão que nos propusemos tratar, é momento de enfrentar uma outra vertente, justamente a que concerne à possibilidade de suspensão de eficácia deste tipo de actos.

Destinando-se a suspensão jurisdicional de eficácia, como atrás se viu, a assegurar a utilidade prática das decisões jurisdicionais definitivas proferidas nos recursos contenciosos de anulação, se em causa estiverem actos de conteúdo positivo, o decretamento da respectiva suspensão obstará a que esses actos venham desde logo produzir efeitos na esfera ou na situação jurídica do administrado, mantendo-se, desta arte, a situação tal como era configurada antes da sua prática. (Freitas do Amaral, em A Execução das Sentenças nos Tribunais Administrativos, 1967, pag. 56, refere mesmo, quanto aos actos ablativos e se estiver em causa a infungibilidade de bens, que a conservação provisória desse bem na esfera jurídica do particular é condição indispensável da situação actual hipotética; cfr., sobre o que significa, na prática, a anulação dos actos negativos, autor e obra citados, 76 e 79).

Já, por outro lado, face aos actos de conteúdo negativo, deverá estabelecer-se uma distinção consoante eles constituam ou não uma decisão final (e isto não partindo de uma tese que defenda nunca ser possível a respectiva suspensão).

Interessa-nos como é evidente, curar somente dos actos negativos que, por si, não constituam uma decisão final, atento o que acima se expôs sobre o que pelo S.T.A. foi entendido ocorrer na presente situação.

3.5.1. Ora, quanto a estes actos, ou seja, relativamente àqueles que não são por si mesmos uma decisão final do procedimento administrativo, atento o que acima se expôs, a suspensão da respectiva eficácia, em termos teóricos, conduzirá, no máximo, não que a Administração fique vinculada a atribuir o bem objecto da pretensão (atribuição que, afinal, é o desiderato substantivo do interessado), mas sim a que, enquanto perdurar a suspensão, não o recuse pelos mesmos motivos que os ditaram [cfr., no entanto, a decisão tomada em 21- -MAR-91 pela secção (sala) do Tribunal Superior de Justiça do País Basco, anotada na Revista Española de Direcho Administrativo, 71º, por Garcia de Enterria, 377).

Todavia, diz-nos Pedro Machete (ob. cit., 304), dada a já assinalada utilidade prática que deve ser conferida às sentenças de anulação, o que se não pode conceder é que elas, "quanto mais não seja, não deixem o cidadão que obteve ganho de causa em pior situação do que aquela em que se encontrava antes do recurso à justiça administrativa".

E adianta:

"Com efeito, a preexistência de condições de facto necessárias à utilidade prática de uma eventual sentença favorável pode ter de relevar por força do princípio da efectiva tutela jurisdicional. Se essas condições consubstanciarem um bem jurídico que inexoravelmente será destruído por efeito do acto negativo, impõe-se a verificação de uma dupla eficácia daquele acto: um efeito principal, típico, que é a recusa do acto ampliativo pretendido; e um efeito secundário ou acessório, que é a ablação do bem jurídico preexistente . Quanto a este último, pode justificar-se uma tutela provisória de carácter conservatório pelas razões invocadas a propósito dos actos positivos. Já no que respeita ao efeito principal, i. e., à recusa, a tutela provisória da posição subjectiva correspondente só poderá efectivar-se através de medidas positivas no sentido de proporcionarem provisoriamente o bem recusado. Uma medida negativa com carácter meramente conservatório é ineficaz, pois nada há para conservar.

Não é, todavia, qualquer situação de facto preexistente que exige ou justifica uma conservação a título provisório. Para que assim aconteça têm de verificar-se em concreto determinados pressupostos que assegurem, por um lado, o nexo de correlação entre os segmentos negativo e ablativo do acto e, por outro, que a tutela provisória não exceda os limites impostos pela lógica da conservação do bem em causa. Daí poderem formular-se três qualificações necessárias para que uma situação de facto anteriormente existente à prática de um acto negativo deva ser conservada:

a) Só podem relevar situações de facto preexistentes que se tenham constituído ou se mantenham à sombra da ordem jurídica;

b) A modificação da situação de facto em causa deve ser uma consequência imediata e necessária do acto negativo;

c) A suspensão da eficácia do acto negativo traduz-se apenas na paralização, a título provisório, dos efeitos ablativos.

Decorre de todas estas limitações que a importância prática da suspensão de actos negativos depende, sobretudo, do tipo de situações em causa............................

..............................................

Só um acto negativo que tenha uma eficácia secundária de carácter ablativo é que pode ser suspenso, i. e., rigorosamente só na medida em que também seja positivo".

3.5.2. Perante esta panorâmica, haverá que reconhecer que o acórdão recorrido, bem vistas as coisas, efectuou um raciocínio segundo o qual o acto cuja suspensão era requerida era passível de ser «desdobrado» em duas vertentes:

- uma, marcadamente negativa - consubstanciada na não autorização do recorrente a «ingressar» no concurso - , e de cuja paralização de efeitos "nada de útil" resultaria para ele, pois que dessa eventual paralização resultaria apenas "um vazio" (as palavras entre aspas são do próprio aresto);

- outra, já de aspecto positivo, e que se liga aos efeitos da não autorização de «ingresso» no concurso, tendo em conta o determinado no Despacho nº 18/89 do Secretário de Estado Adjunto da Ministra da Saúde (segundo o qual a não apresentação - por parte dos médicos habilitados com o grau de assistente de clínica geral ou de saúde pública que iniciaram o internato complementar antes de 1 de Janeiro de 1988 e por parte dos colocados ao abrigo do nº 6 do artº 33º do Decreto-Lei nº 310/82, de 3 de Agosto - ao concurso de provimento das respectivas categorias e carreiras que venham a abrir nas administrações regionais de saúde da área de coordenação do internato complementar, faz cessar a garantia de estabilidade prevista naquele artº 33º).

Para o acórdão impugnado, esta última vertente do acto em causa iria introduzir uma alteração na esfera jurídica do recorrente relativamente à situação em que o mesmo anteriormente se encontrava, e isto no ponto em que, com aquele acto, ele se viu desprotegido da garantia de colocação dentro da sua área profissional na situação que melhor conviesse aos serviços, passados três meses findo o internato e se não tivesse conseguido integração em nenhum quadro.

3.5.3. Significa isto que, perante a matéria que os autos carreavam, o Supremo Tribunal Administrativo, descortinou no acto cuja suspensão era peticionada - e que caracterizou (bem ou mal não interessa para a questão de que se ocupa o Tribunal Constitucional) como um acto de conteúdo negativo (cfr. sobre o conceito de acto negativo, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 3º Vol., 155, conceito esse que, porém, já tem sido objecto de críticas) - uma faceta produtora de efeitos que, por si, poderiam, ao menos, acarretar a inutilização do resultado prático que se almejaria com o eventual provimento do recurso de anulação. Logo, nessa medida ou nessa faceta, o acto, tido como possuindo conteúdo negativo, seria também, em rigor, positivo.

3.6. Aqui chegados, e sempre numa postura de não rejeição liminar do instituto da suspensão como algo que é uma dimensão da garantia de recurso contencioso - postura que se tem adoptado até aqui para efeitos argumentativos -, cumpre saber se é conflituante com a Constituição uma interpretação da norma do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. segundo a qual só na medida em que os actos de conteúdo negativo tenham rigorosamente uma vertente positiva (rectius, tenham uma eficácia secundária ablatória e, caso a suspensão de eficácia não fosse decretada, não conseguiria o particular, na prática, alcançar o resultado que deseja através do recurso de anulação), é que é possível o decretamento da sua suspensão.

A resposta a esta questão, foi já dada aquando das considerações atrás efectuadas no segundo parágrafo do ponto 3.2..

Na verdade, e de novo se reafirmando o que ali ficou consignado, cabe ainda na liberdade conformativa do legislador estabelecer requisitos e modelações quanto às situações em que seja permitida a suspensão da eficácia dos actos administrativos, e isto num sistema, como o nosso, em que a impugnação dos actos administrativos não acarreta de per si a paralização dos efeitos desencadeados pela actividade da Administração vertida na prática desses actos.

Ponto é, como se torna evidente, que no estabelecimento desses requisitos ou com a forma de modelação do instituto da suspensão, não vá ficar afectado o núcleo essencial da garantia prescrita nos números 4 e 5 do artº 268º da Constituição que, como sublinham Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2º Vol., 432), é um corolário do princípio estruturante do Estado de direito; continuamos, como é óbvio, a situarmo-nos na postura acima referida).

3.6.1. Ora, assentes estes parâmetros, há que convir que tal núcleo não fica afectado.

Efectivamente, só na sua vertente de eficácia secundária positiva tem o acto negativo repercussão na situação ou na esfera jurídica do particular, pois que, na medida em que o acto seja em verdade meramente negativo, de um ponto de vista lógico e prático, não pode haver o que quer que seja para conservar. Se, na problemática do tipo de actos de que tratamos, o que realmente interessa é, como tem sido defendido por certa doutrina, o conteúdo ou tipo de interesses prosseguidos ou apresentados pelo particular (no fundo, aquilo que é apelidado como "interesses pretensivos" por Mario Nigro, Giutizia Amministrativa, 1983, 149), torna-se claro que só quando pelo acto administrativo esses interesses possam ser afectados é que se justifica, no caso de resultar da sua imediata eficácia um prejuízo irreparável ou de difícil reparação, que a respectiva suspensão que seja decretada, uma vez que só assim se conseguirá (perante a posição em que agora argumentativamente nos situamos, sendo que, mesmo para os que defendem irrestritivamente essa posição, é unanimemente aceite que o decretamento da suspensão esteja sujeito a condicionalismos), por intermédio do recurso a esse instituto, que, na prática, não fique esvaziada de conteúdo uma pretensão a final desejada pela interposição do recurso contencioso.

Não é, por isso, contraditória com a Lei Fundamental, a interpretação conferida à norma sub iuditio pelo aresto sob censura.

4. Em face do que se expôs, há que concluir que a interpretação do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. segundo a qual a suspensão da eficácia de que trata aquela norma não se aplica aos actos administrativos de conteúdo negativo, não é afrontadora do Diploma Básico.

Esta asserção tem validade, quer perante o entendimento de que a garantia de suspensão dos actos administrativos não é ainda uma garantia constitucionalmente consagrada, não sendo, de igual modo, uma dimensão daqueloutra garantia constante dos números 4 e 5 do artigo 268º do Diploma Básico (ou, se se quiser, uma conditio sine qua non dela ou algo de co-natural à mesma), quer perante entendimento oposto, mas em que, como sucedeu no acórdão em causa, se exige que a suspensão somente possa ocorrer na medida em que o acto negativo apresente, rigorosamente, uma vertente secundária ou acessória positiva.

IV

Termos em que se nega provimento ao recurso, confirmando, na parte impugnada, o acórdão sob censura.

Lisboa, 24 de Março de 1994

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

José Manuel Cardoso da Costa