739/92 · Tribunal Constitucional

Acórdão 246/94

ACÓRDÃO Nº 246/94

Processo nº 739/92

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- Em processo de contra-ordenação que correu termos na Câmara Municipal de Bragança, por decisão proferida pela competente autoridade administrativa, foi aplicada ao arguido A. coima no montante de 21.0710$00, por ter permitido que um seu rebanho de gado lanígero pernoitasse nua barracão sito no interior da povoação de Paço, freguesia de Rio Frio, concelho de Bragança, no que era reincidente.

A descrita conduta íntegra a contra-ordenação prevista e punível pelo artigo 11º § único, da Postura Municipal sobre Apascentação e Divagação de Animais, aprovada pela Assem­bleia Municipal de Bragança, em 2 de Novembro de 1989, publicitada por edital de 17 de Janeiro de 1990.

2- Do assim decidido recorreu o acoimado para o Tribunal Judicial da Comarca de Bragança, sustentando, além do mais, a inconstitucionalidade da citada norma, por violação, de forma directa ou indirecta, de várias normas da Constituição da República (CR) e, nomeadamente, por ofensa ao princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CR.

No entanto, por sentença de 19 de Outubro de 1992, o Senhor Juiz julgou o recurso só parcialmente procedente, por não se verificar reincidência, assim reduzindo o montante da coima aplicada para 5.000$00, afastando, porém, por insubsistente, toda a matéria de inconstitucionalidade.

3 - Inconformado, recorreu o arguido para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea b), da CR e 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, indicando, como norma cuja inconstitucionalidade suscitou oportunamente, a do referido § único do artigo 11º da postura citada e, como preceitos constitucionais, directa ou indirectamente violados, os dos artigos 13º, 9º, alínea d), 2º, 47º, nº 1, 58º, nº 3, alínea b), 81º, alíneas a), b), c) e d) e 96º da CR e, maxime o princípio da igualdade.

4.- Nas alegações oportunamente apresentadas concluiu o arguido do seguinte modo:

“A) O parágrafo único do artº 11º da Postura Municipal sobre Apascentação e Divagação de Animais do Município de Bragança, que fundamenta a aplicação da coima pela autoridade administrativa e o despacho que decidiu o recurso de impugnação judicial, que manteve a aplicação da mesma, é inconstitucional por violador do princípio da igualdade consagrado no artº 13º da CRP;

B) A mesma norma não se conforma ainda (ao restringir o exercício de direitos e ao coarctar os objectivos ai consagrados) com os artºs. 2º, 9º d), 47º nº 1, 58º, nº 3 b), 81º a), b), c), e d), e 96º da Constituição;

c) São ainda violados, por inexistência de regulamentação da referida Pos­tura Municipal, os princípios gerais de Direito da Segurança e Estabilidade Jurídicas, bem como as justas expectativas dos titulares de relações jurídicas validamente constituídas, por impossibilidade prática e efectiva de adaptação, com certeza e segurança, à nova realidade pretendida pela norma;

D) Sendo o parágrafo único do artº 11º da já referida Postura Municipal inconstitucional, carece o mesmo de validade - vd artº 3º n° 3 da C.R.P., que se repercute no despacho - decisão sub judice;

E) Deve ser concedido provimento ao presente recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida em conformidade com a decisão que se vier a proferir no presente recurso".

Por sua vez, o Senhor Procurador-Geral Adjunto, formulou o seguinte quadro conclusivo nas contra-alegações oferecidas:

“1º- A norma constante do § único do artigo 11º da postura municipal sobre apascentação e divagação de animais, vigente no município de Bragança, não viola o princípio constitucional da igualdade, nem qualquer outro preceito ou princípio constitucional, não sendo arbitrária ou desrazoável a concreta proibição nele estabelecida;

2º- Deverá, pois, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida".

5.- Corridos que foram os vistos legais cumpre, agora, apreciar e decidir.

II

1.- A postura municipal em causa, sobre apascentação e divagação de animais, foi aprovada em reunião da Câmara Municipal de Bragança, de 11 de Abril de 1989, e pela Assembleia Municipal, na sessão de 2 de Novembro seguinte, tendo sido publicitada pelo Edital de 17 de Janeiro de 1990.

Tal postura começa por estabelecer, no seu artigo 1º, a proibição de apascentação e divagação de animais de qualquer espécie em terrenos municipais e paroquiais, ruas, lugares e logradouros públicos ou comuns e, bem assim, em propriedades particulares, sem a indispensável licença.

Passa, de seguida, a regulamentar a 'apascentação' de animais, estabelecendo toda uma série de limitações e prescrevendo sanções para o seu desrespeito (§1º e seguintes do artigo 1º e artigos 2º a 8º).

Nos artigos 9º a 11º regulamenta-se a "divagação" de animais, proibindo o primeiro desses preceitos que a mesma ocorra, relativamente a quaisquer espécies de animais, nas ruas públicas e demais lugares ou logradouros públicos da cidade e das povoações do município, quando não atrelados ou conduzidos por pessoas "e, bem assim, a divagação de aves de capoeira", não obstante a genérica referência anterior a quaisquer espécies de animais.

O artigo 11º, por seu turno, cuida do estacionamento de gado, estabelecendo, para o efeito, a sua proibição quanto a gado ovino, caprino, bovino, cavalar, muar, asinino e suíno, fora do lugar destinado ao campo da feira ou dos locais ou parques de estacionamento a eles destinados, salvo para carga e descarga, sob pena de coima de 500$00 a 2.500$00.

E acrescenta o questionado § único:

"É expressamente proibida a estabulação ou pernoita de gado lanígero ou caprino dentro das povoações, sob pena de ser aplicada ao transgressor a coima de 5.000$00 a 25.000$00"

Consoante o prescrito no artigo 12º da postura, as coimas nela previstas serão elevadas de um terço por cada reincidência verificada, respondendo solidariamente, pelo seu total pagamento, os pastores e os donos dos animais.

2. - O transcrito § único ofende, na perspectiva do recorrente, os princípios gerais de direito, da segurança e da estabilidade da ordem jurídica - valores fundamentais do Estado de direito democrático - e, designadamente, o principio da igualdade, ao escolher ovelhas e cabras, como poderia ter escolhido vacas e porcos, burros e aves de capoeira - todos eles, de resto, abrangidos no diploma - assim criando diferenciações irrazoáveis de tratamento pois que carecidas de fundamento ou justificação material bastante.

Sendo óbvio que o principio em causa, acolhido no artigo 139. da CR, não se destina a evitar discriminações entre animais, como salienta o magistrado recorrido, o que, ainda na mesma óptica, se pretende é impedir a discriminação arbitrária e materialmente injustificada imposta aos criadores e pastores de gado lanígero ou caprino, em contraste com os que procedem à estabulação ou pernoita de outras espécies de gado dentro das povoações.

No entanto, e independentemente de qualquer juízo de valor sobre as razões que terão presidido a semelhante diferenciação de tratamento, - e que, no circunstancialismo local, se poderão, eventualmente, acolher em considerações de defesa da higiene e da salubridade públicas, conjugadas com as realidades do regime de pastorícia na zona - o certo é que uma outra questão, não radicada no plano da constitucionalidade material, se pode e deve ter em conta.

3.- Com efeito, dispõe o nº 7 do artigo 115º da CR que "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão".

Neste preceito se afirma claramente, como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o princípio da primariedade ou precedência da lei, que se desdobra quer pela precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar, quer pelo dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos, dupla exigência esta que "torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regu­lamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente esse fundamento" (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada. 3§ ed., Coimbra, 1993, pág. 514; cfr., também Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pág. 924).

Ora, a postura em causa, na qual se integra a norma impugnada, assume-se com natureza regulamentar autónoma, sendo expressão da competência das assembleias municipais, no âmbito da organização, atribuições e competências das autarquias locais [artigo 392, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho].

Mas, sendo assim, devia constar da postura - e não consta - a indicação individualizada da norma, ou normas, definidoras da competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (neste sentido também se tem expresso a jurisprudência do Tribunal Constitucional, como o exemplificam os acórdãos nº s. 76/88, publicado no Diário da República, I Série, de 21 de Abril de 1988 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional. 112 vol., págs. 331 e segs., maxime. págs. 356 e segs. e o nº 160/ 93, publicado no citado Diário. II Série, de 10 de Abril de 1993.

Semelhante emissão consubstancia uma inconstitucionalidade formal - a afectar todo o diploma - independentemente do conteúdo do acto, pelo que se torna inútil a apreciação do objecto do recurso no respeitante às alegadas inconstitucionalidades materiais.

Neste sentido, aliás, se pronunciaram os presentes acórdãos deste Tribunal nº s. 196, 197 e 198/94, todos de 1 de Março último, ainda inéditos.

III

Nestes termos, decide-se conceder provimento ao recurso, revogando-se, em consequência, a decisão recorrida que deverá ser reformulada em consonância com o precedente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 22 de Março de 1994

Alberto Tavares da Costa

Maria Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da costa