TC_19930735 · Tribunal Constitucional

Acórdão 735/93

ACÓRDÃO Nº 735/93[1]

Processo: n.º 656/93.

Plenário

Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 — Francisco José Azougado da Mata, mandatário do Centro Democrático Social — Partido Popular (CDS-PP) às eleições autárquicas do município de Penacova, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional em 10 de Novembro de 1993, às 16 horas e 30 minutos, da decisão da Senhora Juíza da comarca de Penacova que julgou inelegível Daniel Martins Rodrigues, segundo candidato daquele partido à câmara municipal daquela vila.

Fundamentou do seguinte modo o presente recurso:

— A matéria de facto que serviu de base à decisão recorrida acha-se assente e aceite pelo recorrente e pelo recorrido, mandatário do Partido Social Democrata — PPD/PSD, e refere-se à existência de um contrato de arrendamento não habitacional celebrado entre o cidadão cuja candidatura foi rejeitada, na qualidade de senhorio, o Município de Penacova, na qualidade de inquilino;

— Tal contrato de arrendamento encontra-se sujeito à «ordem vinculística desta matéria»;

— Na decisão recorrida, considerou-se que este candidato se achava ferido de inelegibilidade por força do disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, «olhando para os comandos consagrados nesta alínea e como se está perante um contrato de execução continuada, mas sui generis, em virtude de este se encontrar sujeito a normas de direito público, parece que o candidato não poderia ser eleito para o órgão executivo do Município de Penacova que é a sua Câmara» (a fls. 44 dos autos);

— Poder-se-ia colocar o problema de o referido contrato de arrendamento não ter qualquer valor jurídico, uma vez que o mesmo foi celebrado para a Câmara Municipal de Penacova, entidade que não é uma pessoa jurídica mas apenas um órgão representativo do município, e nesta qualidade não poderia ser parte em relações jurídicas. O mesmo aconteceria se o contrato tivesse sido efectuado para a gerência de uma sociedade comercial e não para a própria sociedade;

— Mas ainda que se entenda que o contrato é válido, «ninguém de ‘bom senso’ pode defender que um cidadão que tenha um contrato de arrendamento com um município fique com uma capitis deminutio para toda e qualquer eleição aos órgãos do mesmo pois uma interpretação efectuada àquele comando da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro, terá de se considerar inconstitucional como aliás até já se julgou pelo Acórdão n.º 4/84, de 18 de Janeiro de 1984 do Tribunal Constitucional» (a fls. 44 dos autos);

— De facto, trata-se indubitavelmente de uma questão de direitos, liberdades e garantias (artigos 18.º, 48.º e 50.º da Constituição), não fornecendo a Constituição respaldo legal a uma tal interpretação: o direito de participação deve prevalecer sempre sobre as restrições, como ensinam os constitucionalistas que comentam a Lei Fundamental. O disposto no n.º 3 do artigo 50.º só permite as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha e a isenção e independência dos respectivos cargos, resultando da própria redacção do preceito que se acha proibido o excesso, sendo a regra geral a de que todo o eleitor pode ser eleito, devendo as excepções ser justificadas;

— No caso sub judicio, não parece que haja qualquer justificação para tornar o cidadão em causa sujeito a uma incapacidade eleitoral.

Concluiu, pedindo que fosse revogada a decisão recorrida.

2 — O recurso foi admitido por despacho proferido em 10 de Novembro, tendo sido mandado notificar o mandatário do PPD/PSD para responder ao mesmo, querendo.

Tal notificação ocorreu no dia 11 de Novembro (certidão a fls. 48).

O mandatário recorrido não apresentou resposta.

3 — Subiram os autos ao Tribunal Constitucional, tendo sido distribuí­dos em 17 de Novembro.

II

4 — Da análise dos autos, retira-se a seguinte sequência processual:

— A lista de candidatos do CDS-PP à Câmara Municipal de Penacova foi entregue no Tribunal Judicial de Penacova em 18 de Outubro de 1993;

— Como segundo candidato figura Daniel Martins Rodrigues, com a indicação de ter a profissão de «industrial (escolas de condução)» (a fls. 5 dos autos);

— A afixação das listas devidamente rectificadas ocorreu em 27 de Outubro a hora não indicada nos autos, na sequência de despacho proferido nessa data (a fls. 30 e v.);

— Em 29 de Outubro, o mandatário do PPD/PSD apresentou reclamação contra a lista do Partido CDS-PP, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 701-B/76, suscitando a questão da inelegibilidade do mesmo candidato, por possuir «contrato de arrendamento de fracção autónoma em propriedade horizontal, com a autarquia para a qual concorre» (requerimento recebido sem indicação da hora, instruído com fotocópia autenticada do mesmo contrato);

— Ordenada a notificação do mandatário do CDS-PP para responder, por despacho proferido em 29 de Outubro, foi feita a mesma em 2 de Novembro pelas 14 horas (a fls. 36 dos autos);

— A resposta do mandatário reclamado foi apresentada pelas 15 horas e 18 minutos do dia 4 de Novembro, sustentando-se que tal impugnação carecia de fundamento legal ou moral, nomeadamente porque a celebração do contrato de arrendamento em causa fora feita em data em que o partido impugnante era maioritário quer na câmara municipal, quer na assembleia municipal, sendo certo que o senhorio ora impugnado continuou a exercer as funções de elemento da assembleia municipal, em representação do Partido Socialista, situação que se manteve até ao presente (com a resposta foi junta aos autos certidão passada pela câmara em causa respeitante à qualidade de membro da assembleia municipal do ora candidato, o qual teve o seu mandato suspenso por um período de 365 dias, a partir de 26 de Abril de 1991, tendo-se apresentado à sessão dessa assembleia em 27 de Junho de 1992 — a fls. 39 dos autos);

— Em 8 de Novembro, foi proferido despacho a julgar procedente a reclamação, decidindo ser inelegível o cidadão em causa (a fls. 40 e 41 dos autos).

— No mesmo dia, foi notificado o mandatário do CDS-PP e as listas definitivas foram afixadas às 16 horas e 55 minutos ainda desse mesmo dia (cota de fls. 41 v.);

— O recurso interposto pelo mandatário do CDS-PP deu entrada na secretaria do tribunal a quo em 10 de Novembro, pelas 16 horas e 30 minutos, portanto ainda dentro do prazo de 48 horas previsto na lei (artigo 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 701-B/76).

5 — Face a tal sequência processual, pode concluir-se que o recurso foi interposto em tempo devido, por quem detinha legitimidade para tal (artigo 26.º da mesma lei eleitoral).

Há, assim, que conhecer do respectivo objecto.

6 — O artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 701-B/76 dispõe que não podem ser eleitos para os órgãos do poder local, «os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada».

Esta norma chegou a ser julgada inconstitucional pela 1.ª Secção do Tribunal Constitucional (no Acórdão n.º 4/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º Vol., pp. 223 e segs.), mas essa orientação foi modificada posteriormente pelo plenário do Tribunal. Como refere Duarte Silva, sintetizando a evolução jurisprudencial verificada:

— Logo o Acórdão n.º 231/85 concluiu não só que, por se tratar de matéria de compressão de direitos fundamentais, a enumeração constante do artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 701-B/76 é taxativa e não enunciativa, devendo interpretar-se nos seus precisos termos, como também que a inelegibilidade relativa aos gerentes de sociedade que tenha contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada não abrange o gerente de sociedade que, apesar de ser habitual fornecedor da autarquia, não é parte, ao tempo da apresentação da candidatura, de qualquer contrato nas circunstâncias prescritas.

— Por sua vez, segundo o Acórdão n.º 253/85, tal norma, visando proteger a justiça de actuação e a imparcialidade dos órgãos de poder local no plano da gestão autárquica, só se refere aos candidatos que, por virtude das eleições a que pretendem recorrer, possam vir a fazer parte dos órgãos da autarquia com a qual tenham contrato pendente […].

— Esta delimitação do sentido e alcance da norma, divergindo das teses, a propósito, adoptadas no Acórdão n.º 4/84, foi reiterada e desenvolvida no Acórdão n.º 259/85, que, repita-se, abrangeu vários recursos, dos quais cinco a tinham por objecto, nos seguintes aspectos:

— O sistema de impedimentos e o regime de incompatibilidades de exercício não são suficientes para garantir a isenção, o desinteresse e a imparcialidade no desempenho de cargos electivos autárquicos no caso de proprietários de empresas que tenham em execução contrato com a autarquia, sendo perfeitamente proporcionado e adequado estabelecer para esse caso uma inelegibilidade;

— Está abrangido por esta espécie de inelegibilidade o titular de direito a uma quota-parte da herança de que faça parte a empresa com contrato com a autarquia, desde que participe na sua gestão. Mas já não está abrangido por essa inelegibilidade o cônjuge meeiro do co-herdeiro que não tenha comparticipação na gestão do estabelecimento;

— O conceito de «contrato não integralmente cumprido» na inelegibilidade citada não assume extensão que abarque a mera existência de uma dívida proveniente de um fornecimento ocasional, dentro dos usos do comércio («As Inelegibilidades nas Eleições Autárquicas», in Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1993, pp. 183-184).

7 — O documento junto a fls. 32 a 35 dos autos é uma certidão autenticada do original existente no arquivo da Câmara Municipal de Penacova.

Titula um contrato de arrendamento de certa fracção autónoma de um prédio submetido ao regime de propriedade horizontal, celebrado em 29 de Julho de 1992, entre Daniel Martins Rodrigues e mulher, Lucinda de Jesus Martins, na qualidade de proprietários dessa fracção autónoma, e o Município de Penacova, representado pelo presidente do executivo, Eng. Manuel Marques Flórido. Nos termos desse contrato, o arrendamento ficou sujeito ao regime de renda livre, destinando-se a fracção autónoma «à instalação da Biblioteca Municipal ou outros serviços administrativos», tendo a renda anual sido fixada em 1.080.000$00, a pagar em duodécimos nos escritórios do senhorio, «cada mês e com referência ao mês seguinte». Ficou estabelecido que o contrato seria «válido por um ano e seguintes e terá o seu início no dia um de Agosto de mil novecentos e noventa e dois».

Do texto contratual, outorgado pelo notário privativo do município, consta ainda que as dúvidas surgidas na execução de contrato serão resolvidas por acordo das partes intervenientes do mesmo e que os outorgantes «prescindem da redução deste contrato a escritura pública». Na parte final do documento, faz-se referência ao artigo 9.º do Regime de Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, em virtude de o andar em causa não dispor ainda de licença de ocupação.

8 — No despacho recorrido, fundamenta-se do seguinte modo o juízo sobre a inelegibilidade do candidato: o presente contrato de arrendamento é um contrato de execução continuada, porque se protrai no tempo, sem termo final fixado; por outro lado, a inelegibilidade prevista na alínea f) do n.º 1 do citado artigo 4.º também deve aplicar-se ao proprietário do prédio arrendado, apesar de não se poder dizer que se trate de proprietário de uma empresa. Para fundamentar esta última afirmação, pode ler-se nesse despacho:

Este dispositivo legal, em nosso entender, não deve ser visto de um ponto de vista restritivo. Terá de ser dada uma maior amplitude ao conceito de «proprietário» subjacente neste preceito, pois este não abrangerá apenas os proprietários de empresas, mas também os proprietários em nome individual, adaptando-se, assim, a lei à realidade de cada caso concreto.

— Com a norma do mencionado artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do Decreto-Lei n.º 701-B/76, o legislador quis assegurar a isenção e o desinteresse pessoal no exercício de cargos políticos, prevenindo a existência de uma situação em que se pudesse tirar vantagens pecuniárias ou determinados dividendos do exercício de um cargo.

— No caso ora em apreço estamos perante uma situação de facto que se iniciou e continua ininterruptamente, e ainda continua, o que vai manifestamente contra o espírito e até a própria letra da lei — a existência de um contrato de arrendamento de execução continuada, celebrado entre o proprietário do imóvel que é candidato e a autarquia.

— Verifica-se, pois, a causa de inelegibilidade prevista na alínea f) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro (a fls. 40 v. e 41 dos autos).

9 — Entende este Tribunal que o presente recurso merece provimento.

Como resulta da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º da várias vezes citada lei eleitoral para as autarquias locais, a inelegibilidade aí prevista abrange apenas proprietários de empresas e os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades.

No caso sub judicio, o candidato rejeitado e sua mulher, na qualidade de proprietários de um bem imóvel, deram esse bem de arrendamento ao município. Estamos perante um acto de administração patrimonial, de natureza civil, que a lei impõe que seja praticado por ambos os cônjuges [artigo 1682.º-A, n.º 1, alínea a), do Código Civil]. Não se trata, assim, de um contrato de natureza empresarial, inserido numa actividade profissional, que se possa configurar como acto de comércio (cfr. artigos 2.º e 230.º do Código Comercial; artigo 3.º do Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência), antes avultando o seu carácter isolado ou esporádico.

Como resulta dos autos, o CDS-PP declarou que este candidato era industrial (proprietário de uma empresa, escola de condução automóvel). Mas não foi na qualidade de empresário que ele arrendou, conjuntamente com o cônjuge, o imóvel ao município.

A Senhora Juíza recorrida sustentou que não deve ser interpretada de forma restritiva a norma que estabelece esta inelegibilidade, considerando que ela abrangerá não só os proprietários de empresas, «mas também os proprietários em nome individual, adaptando-se, assim, a lei à realidade de cada caso concreto».

Tal posição não pode ser sufragada.

Estamos na presença de um direito fundamental de natureza política, relativamente ao qual o legislador só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.

Não tendo o legislador criado uma inelegibilidade decorrente da permanência de uma relação contratual de natureza civil como a discutida no presente recurso, não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político. A jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria eleitoral tem acentuado que as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas.

Acrescente-se que não se vê como a posição de senhorio, num contrato de arrendamento sem ser de duração limitada, sujeito a normas imperativas configuradoras de um regime vinculístico — como é o caso, a título exemplificativo, das constantes dos artigos 8.º (conteúdo de contrato), 19.º (fixação em escudos da renda), 20.º (vencimento das rendas), 21.º (antecipação das rendas), 30.º a 32.º (actualização de rendas) e 50.º a 52.º (imperatividade das formas de cessação do contrato) do Regime do Arrendamento Urbano — poderá criar riscos de falta de isenção no exercício do mandato de membro do executivo municipal, em caso de eleição deste candidato, sendo certo que, se o executivo camarário houvesse de tomar quaisquer deliberações sobre esse contrato na vigência do mandato dele, o senhorio ficaria impedido de discutir ou deliberar sobre tal matéria (artigo 81.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março), sob pena de perda de mandato [artigo 9.º, n.º 2, alíneas a) e b), da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro].

III

10 — Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional conceder provimento ao recurso e considerar elegível o cidadão Daniel Martins Rodrigues, como candidato do CDS-PP à Câmara Municipal de Penacova.

Lisboa, 22 de Novembro de 1993.

Armindo Ribeiro Mendes

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

Guilherme da Fonseca

Maria da Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida

Bravo Serra [com a declaração de que não subscrevo a afirmação, constante do acórdão, segundo a qual «não se vê como a posição de senhorio, num contrato de arrendamento sem ser de duração limitada, sujeito a normas imperativas configuradoras de um regime vin­culístico (…) poderá criar riscos de falta de isenção no exercício do mandato de membro do executivo municipal, em caso de eleição». Na verdade, se o candidato for gerente de uma empresa cujo objecto social seja o de arrendamentos comerciais ou de «intermediário» nesses arrendamentos, entendo que o mesmo, por essa qualidade, está abrangido pela inelegibilidade constante da alínea f) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro]

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Março de 1994.