TC_19930453 · Tribunal Constitucional

Acórdão 453/93

ACÓRDÃO Nº 453/93

Proc. nº 37/92

1ª Secção

Rel. Cons. Ribeiro Mendes

Acordam, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

A acção foi contestada, tendo a sociedade ré suscitado a questão da inconstitucionalidade de diferentes normas do Decreto-Lei nº 30.689, de 27 de Agosto de 1940, diploma que regulamenta a liquidação de estabelecimentos bancários. Segundo a ré, a autora, sociedade anónima com a natureza de instituição especial de crédito, não fora declarada em estado de falência pelos tribunais judiciais, sendo a liquidação administrativa, determinada por portaria do Ministro das Finanças, inválida por ter sido feita ao abrigo de normas materialmente inconstitucionais que caducaram com a entrada em vigor da Constituição de 1976. A comissão liquidatária que propôs a acção em representação da autora fora indevidamente nomeada, não podendo agir em juízo por lhe faltar capacidade judiciária para tal, como representante da dita A.. Pediu, por isso, que fossem julgadas procedentes as excepções dilatórias suscitadas na contestação e que fosse absolvida da instância. Houve, ainda, resposta à contestação.

O Senhor Juiz do 12º Juízo Cível de Lisboa proferiu saneador-sentença em 15 de Julho de 1990, julgando improcedentes as excepções dilatórias e procedentes e provados os pedidos de condenação (a fls. 91 a 96 dos autos).

Inconformada com essa sentença, dela interpôs a ré recurso de apelação para a Relação de Lisboa. O recurso foi admitido e os autos subiram ao tribunal de segunda instância. Nas alegações, a apelante continuou a sustentar que deveria ter sido absolvida da instância, por procederem as questões de inconstitucionalidade por si suscitadas na contestação.

A Relação de Lisboa veio a negar provimento à apelação, confirmando inteiramente a decisão recorrida, através do acórdão de fls. 248-249, proferido em 12 de Novembro de 1991.

Sobre as questões de inconstitucionalidade suscitadas, pode ler-se neste aresto:

"Como se escreveu no ac. desta Relação de 17-1-91, in Col. Jurª. 91, 1º, pág 121, sendo as funções jurisdicional e administrativa levadas a cabo pelo Estado, em conformidade com o Direito e qualquer delas resolva questões de tal natureza temos que o quid especificum da actividade jurisdicional está em que a mesma se destina necessariamente à solução de uma questão de direito, numa postura de total imparcialidade ou de indiferença pelo resultado.

Já, porém, na actividade administrativa, agindo por força da lei, visa-se a obtenção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da solução de uma «questão de direito». Aqui, a actuação visa a prossecução de um interesse público inserido nas funções da Administração.

Por força do disposto nos arts. 104º e 105º da Constituição, compete ao Governo dirigir as políticas monetária e financeira, no objectivo de «garantir a formação, captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social».

Na realização dessas tarefas, terá que estabelecer os pressupostos da autorização da actividade bancária, sujeitando-a aos condicionalismos que julgar adequados.

Continuando a seguir de perto o ac. desta Relação acima citado, vemos que toda a disciplina do D.L. 30.689 não visa a solução de litígios de interesses, mas sim e antes a realização de interesses públicos que à Administração cabe prosseguir.

Os actos praticados neste âmbito não interferem com qualquer reserva de jurisdição imposta pela lei fundamental que nem sequer se impõe, como e bem se refere que a liquidação de sociedades haja de pressupor a intervenção judicial.

Como muito bem se refere no ac. desta Relação, junto a fls. 198 e ss. nos termos do disposto no art. 141º do Cod. Soc. Com a dissolução e consequente liquidação de uma sociedade não pressupõe, nem impõe uma necessária intervenção judicial, nos termos das regras do processo de falência.

Pelo contrário, prevê-se e regula-se a liquidação extrajudicial nos arts. 146º e ss. do referido diploma legal.

A esta luz, porque os especiais deveres de intervenção da Administração na área do sector financeiro e que lhe são fixados na Lei Fundamental impõem uma intervenção diferente da restante área económica, porque a representação da Autora por liquidatários não pressupõe uma necessária e prévia intervenção jurisdicional, teremos de concluir pela falta de fundamento da apelação".

2. Deste acórdão interpôs a ré recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, indicando que aquele aplicara as normas dos arts. 1º, §§ 1º e 2º, 11º, 12º, 20º, 21º e 34º do Decreto-Lei nº 30.689, de 27 de Agosto de 1940, cuja inconstitucionalidade fora suscitada durante o processo.

Este recurso foi admitido por despacho de fls. 252.

3. Subiram, depois, os autos ao Tribunal Constitucional, nele tendo apresentado alegações recorrente e recorrida, juntando ambas documentos diversos.

A recorrente formulou nessa peça as seguintes conclusões:

"1ª - O decreto-lei nº 30.689, de 27.08.40, criou um processo de falência e de liquidação falimentar das instituições de crédito que, nomeadamente nos artigos 1º (corpo e §§ 1º e 2º), 11º, 12º, 20º e 21º (corpo e nºs 1º, 3º, 6º e 9º) subtrai-o à jurisdição dos tribunais comuns, confiando-os a uma comissão liquidatária, designada pela administração.

2ª Mas a liquidação falimentar dirime conflitos de interesses, pois, sobre os mesmos bens, incidem reclamações de diversos interessados, que não podem ser satisfeitas sem sacrifício mútuo.

3ª Ora, a função jurisdicional do Estado está reservada, exclusivamente, aos tribunais, que são os órgãos de soberania que administram a justiça e dirimem os conflitos de interesses públicos e privados - artigos 205º e 206º da Constituição da República.

4ª Assim, as normas referida em 1) caducaram com a entrada em vigor da actual Constituição, porque absolutamente incompatíveis com o referido princípio da reserva do Juiz". (a fls. 256 e vº).

Pediu, por isso, o provimento do recurso, com as consequências da lei.

A recorrida, por seu turno, suscitou como questão prévia a necessidade de restrição do objecto do recurso às normas da parte final do art. 11º e aos nºs 1º e 3º integrados no corpo do art. 21º do Decreto-Lei nº 30689, sustentando que as outras normas impugnadas pela recorrente não haviam sido objecto "de apreciação constitucional, de forma nuclear ou decisiva para a solução proferida no Tribunal recorrido" (a fls. 385). Quanto ao objecto do recurso assim delimitado, propugnou a confirmação do acórdão recorrido, por não se verificar qualquer das inconstitucionalidades apontadas.

A recorrente sustentou a improcedência da questão prévia suscitada pela recorrida quanto à delimitação do objecto do recurso.

Ambas as partes juntaram aos autos projectos de diplomas legislativos sobre o regime geral das instituições bancárias e dissolução de tais instituições.

4. Foram corridos os vistos legais.

Cumpre apreciar preliminarmente a questão da delimitação do objecto do recurso, atenta a questão prévia suscitada pela recorrida.

II

5. Dos elementos constantes dos autos podem retirar-se os seguintes factos relevantes para a delimitação da questão de constitucionalidade objecto deste recurso:

- A A. exercia o comércio bancário, mas veio a suspender pagamentos em 12 de Agosto de 1986;

Por força dessa suspensão de pagamentos, o Ministro das Finanças veio a nomear-lhe dois comissários do Governo, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 30689, de 27 de Agosto de 1940, e a assinar à mesma A. um prazo de noventa dias para a resolução do estado de crise através da reconstituição e do restabelecimento das condições normais de financiamento, nos termos do art. 1º deste mesmo diploma (Despacho nº 112/86-X, de 8 de Setembro de 1986, publicado no Diário da República, II Série, nº 214, de 17 do mesmo mês e ano);

- Não tendo podido a mesma A. restabelecer as condições normais de funcionamento, nem tendo reconstituído no tempo concedido a sua situação patrimonial e financeira, após o decurso do prazo legal de noventa dias, foi-lhe retirada a autorização do exercício do comércio bancário e ordenada a sua imediata liquidação, com efeitos a partir de 27 de Novembro de 1986 (Portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, publicada no Diário da República, II Série, nº 299, de 30 de Dezembro de 1986, ao abrigo do disposto nos arts. 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 30689 e 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro; esta portaria rectificou uma anterior portaria do Ministro das Finanças sobre a matéria, publicada em 19 de Novembro do mesmo ano);

- Nomeada administrativamente a comissão liquidatária da instituição, nos termos do art. 20º do Decreto-Lei nº 30689, vieram dois dos liquidatários (o anterior comisssário do Governo C., presidente, e D.) passar procuração a favor do advogado signatário da petição inicial nos presentes autos, constando do instrumento público lavrado no 16º Cartório Notarial de Lisboa a menção de que estes liquidatários detêm poderes para vincular a A. (a fls. 43 dos autos);

- Na acção instaurada contra a ora recorrente, a A. pretendeu obter a condenação daquela no pagamento de débitos contraídos perante esta última, decorrentes de operações bancárias.

6. A sociedade recorrente impugnou a constitucionalidade de diferentes normas do Decreto-Lei nº 30689, a saber, dos arts. 1º, §§ 1º e 2º, 11º, 12º, 20º, 21º (corpo e nºs 1º, 3º, 6º e 9º) e 34º. Importa averiguar se as mesmas terão sido aplicadas pela decidão recorrida, visto que o recurso de constitucionalidade previsto no art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, só é admissível se o recorrente suscitar a inconstitucionalidade de certa ou certas normas durante o processo e as mesmas houverem sido aplicadas pela decisão recorrida como ratio ou rationes decidendi.

O art. 1º estabelece que às instituições comuns de crédito, designadas como estabelecimentos bancários no Decreto-Lei nº 30689, que suspendam pagamentos é concedido o prazo de noventa dias a contar da data de suspensão para se reconstituirem. E dispõem os seus dois parágrafos:

"§1º - O estado de falência dos estabelecimentos bancários somente pode ser declarado no forma dos artigos 11º e seguintes do presente decreto, e não são aplicáveis a esses estabelecimentos senão com as modificações e nos casos previstos nele, as disposições legais sobre concordatas, moratórias e acordos de credores de que tratam os artigos 1286º e seguintes do Código de Processo Civil [de 1939].

§ 2º - Nenhum credor por crédito anterior à data da suspensão de pagamentos poderá intentar acção ou execução ou prosseguir numa ou noutra contra o estabelecimento bancário devedor, salvo nos casos previstos neste decreto."

O art. 11º prevê que, no caso de o estabelecimento bancário sujeito ao controlo do comissário de governo não se ter podido restabelecer no prazo legal de 90 dias, o Ministro das Finanças retire a autorização de exercício do comércio bancário a tal estabelecimento e ordene a sua imediata liquidação, abrangendo os bens presentes e futuros, a fazer pela comissão constituída nos termos do art. 20º.

O art. 12º estatui que a portaria "que determina a liquidação do estabelecimento bancário constitui para todos os efeitos declaração de falência do mesmo estabelecimento e não admite impugnação ou recurso." A exclusão de impugnação ou recurso constante da parte final deste artigo acha-se revogada pelo nº 3 do art. 11º do Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro, que prevê a impugnação contenciosa da revogação de autorização para o exercício do comércio bancário.

O art. 20º dispõe sobre o modo de constituição da comissão liquidatária e o art. 21º sobre as competências da mesma comissão. Nessas competências cabem "todos os actos necessários à liquidação e partilha da massa do estabelecimento bancário", nomeadamente a representação activa e passiva dessa massa, em juízo e fora dele, e os actos destinados a "tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento bancário" (nºs 1º e 3º) O nº 6 do mesmo artigo confere poderes à comissão liquidatária para proceder a arrolamento e tomar conta dos bens do estabelecimento e o nº 9 confere poderes ao mesmo órgão para proceder à liquidação do activo.

Por último, o art. 34º do Decreto-Lei nº 30689 rege sobre a verificação do passivo do estabelecimento em liquidação, estabelecendo no seu parágrafo único que a comissão liquidatária "verificará e graduará, independentemente de reclamação, os créditos que repute verdadeiros à face dos documentos e da escrituração".

7. Face à descrição sumária do conteúdo normativo dos preceitos que a recorrente alega serem inconstitucionais, logo se alcança que vários deles não foram aplicados pelo acórdão recorrido. É o que se passa com o corpo do art. 1º e com o seu § 2º - de facto, na data da propositura desta acção já tinha decorrido há muito o prazo de 90 dias referido no corpo desse artigo e, no caso dos autos, é a A. em liquidação que detém a qualidade de credor - e com o art. 34º - este artigo contempla uma fase do processo de liquidação, a verificação do passivo, subsequente à fase de realização do activo em que se integra a presente acção judicial. Acrescente-se que a própria recorrente exclui do objecto do recurso o art. 34º, nas conclusões das alegações.

Por outro lado, parece manifesto que os arts. 11º, 20º, e 21º, nºs 1º e 3º, foram aplicados pelo acórdão recorrido e, por isso, deverão integrar o objecto do recurso. Na verdade, ao considerar improcedente a excepção de ilegal representação da autora, a decisão recorrida considerou que a autora se encontrava privada de autorização para exercer o comércio bancário, em fase de liquidação, sendo esta levada a cabo pela comissão liquidatária que manifesta a vontade funcional da autora e outorgou procuração a favor do advogado que exerce o patrocínio judiciário e a representa em juízo. Quanto aos nºs 6º e 9º do art. 21º, não foram os mesmos aplicados pelo acórdão recorrido, pois não se pretende pelo presente processo proceder a qualquer arrolamento ou guarda de bens, nem se está perante a liquidação do activo da A..

Resta determinar se o § 1º do art. 1º e o art. 12º foram aplicados pela decisão recorrida. Recorda-se que a primeira daquelas disposições dispõe sobre a forma de declaração do estado de falência dos estabelecimentos bancários e a segunda equipara a portaria que determina a liquidação do estabelecimento bancário à sentença declaratória de falência do estabelecimento bancário (já atrás se referiu que a parte final deste último artigo foi revogada pelo nº 3 do art. 11º do Decreto-Lei nº 23/86).

Assim, atendendo à natureza instrumental do recurso de constitucionalidade - de facto, como se escreveu no Acórdão nº 169/92 do Tribunal Constitucional (publicado no Diário da República, II Série, nº 216, de 18 de Setembro de 1992), "só quando a norma [...] aplicada, não obstante a suspeita de inconstitucionalidade que sobre ela foi lançada [...] for relevante para a decisão (isto é, só quando tal norma for aplicável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido), é que se justifica a intervenção do Tribunal Constitucional, em via de recurso [...]. Ora, o Tribunal Constitucional tem dito repetidamente que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, só devendo, por isso, conhecer-se das questões de inconstitucionalidade, se a sua decisão puder influir utilmente na decisão da questão de fundo" - há-de concluir-se que as normas respeitantes à equiparação da declaração de revogação da autorização de exercício de comércio bancário e consequente liquidação do estabelecimento à sua declaração de falência não tem conexão relevante com a questão de excepção dilatória da ilegalidade, ou, como é referido pela recorrente, da ilegitimidade de representação de autora A., suscitada no processo pela ora recorrente com referência ao disposto no art. 21º, nº 1, do Código de Processo Civil.

Nos presentes autos, o acórdão recorrido formulou sobre tal excepção o juízo de que era constitucionalmente lícito ao Governo retirar, verificadas certas circunstâncias, a autorização do exercício do comércio bancário a uma instituição anteriormente autorizada a tal exercício, como era o caso da autora, ora recorrida, e, em consequência, ordenar a imediata liquidação do estabelecimento, confiando tal liquidação a uma comissão liquidatária a quem incumbia a prática dos actos necessários à liquidação e partilha da massa desse estabelecimento. Tal juízo fundamentou a decisão de improcedência da indicada excepção dilatória.

Foram, assim, aplicados os arts. 11º, 20º, e 21º, nºs 1º e 3º, do Decreto-Lei nº 30.689, de 27 de Agosto de 1940, os quais constituem, por isso, objecto do recurso. Os arts. 1º, §§1º e 2º, e o art. 12º do mesmo diploma não foram aplicados pelo acórdão recorrido, de forma explícita ou implícita, pelo que não integram o objecto do recurso.

Nestes termos, se concede atendimento à questão prévia suscitada pela recorrida.

III

8. Conforme resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 30 689, de 27 de Agosto de 1940, este diploma visou superar dificuldades sentidas na aplicação da legislação especial sobre liquidação de bancos e casas bancárias surgida em 1931 (Decreto nº 19.212, de 8 de Janeiro desse ano, alterado por sucessivos diplomas publicados entre 1931 e 1934 - cfr. art. 66º do Decreto-Lei nº 30689) e, por outro lado, estabelecer normas sobre o processo de liquidação de estabelecimentos bancários em conformidade com o regime de liquidação de patrimónios do Código de Processo Civil de 1939 (o art. 3º, § único, do diploma preambular deste Código, Decreto-Lei nº 29637, de 28 de Maio de 1939, exceptuou da revogação da legislação anterior sobre processo civil e comercial as disposições especiais de processo sobre liquidação de casas bancárias).

O Decreto-Lei nº 30.689 começa por regular a suspensão de pagamentos dos estabelecimentos bancários (arts. 1º a 10º), dispõe sobre a declaração de falência destas instituições (arts. 11º a 19º), sobre o comissário de governo e a comissão liquidatária (arts. 20º a 33º), disciplina a verificação do passivo (arts. 34º a 47º), regulamenta a valorização e liquidação do activo (art. 48º a 52º) e o pagamento aos credores (arts. 53º e 54º), inclui disposições especiais relativas às sociedades (arts. 55º a 59º), terminando com as disposições finais (arts. 60º a 67º). Importa acentuar que, na data em que este decreto-lei foi publicado, o comércio bancário podia ser exercido não só por sociedades comerciais, como ainda por banqueiros, comerciantes em nome individual (casas bancárias - arts. 4º do Decreto nº 10634 de 20 de Março de 1925; art 2º, § 2º, da Lei nº 1894, de 11 de Abril de 1935; tal possibilidade manteve-se ainda na legislação de 1957-1959, art. 5º do Decreto-Lei nº 41.403, de 27 de Novembro de 1957 e art. 47º do Decreto-Lei nº 42641, de 12 de Novembro de 1959).

Da indicação das matérias reguladas pelo Decreto-Lei nº 30689, resulta que este diploma se ocupa fundamentalmente da situação de suspensão de pagamentos pela instituições de crédito ou outros estabelecimentos de crédito, prevendo um sistema de intervenção do Estado na gestão da instituição em dificuldade, através da nomeação de um comissário do Governo, e da fixação de um prazo de 90 dias para a instituição se reconstituir e passar a exercer a sua actividade de forma normal. No caso de não serem superadas as dificuldades no prazo de 90 dias, o Ministério das Finanças retira, por acto administrativo, a autorização para o exercício do comércio bancário, ordenando a liquidação da instituição em situação falimentar, seguindo-se as operações típicas de verificação do passivo, realização do activo e pagamento aos credores. O regime de liquidação de natureza administrativa não se aplica apenas às situações falimentares, mas também a outras situações (diminuição do capital social dos estabelecimentos bancários abaixo do mínimo legal, sem que os sócios façam as necessárias entradas, estabelecimentos bancários irregulares ou clandestinos - art. 60º).

Convém também referir que, na data em que foi ordenada a liquidação da autora ora recorrida, vigorava já o Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro, o qual regulava a constituição e condições de funcionamento das instituições de crédito com sede em Portugal, bem como a abertura e condições de funcionamento de filiais ou sucursais de instituições de crédito com sede no estrangeiro (este último diploma foi revogado pelo art. 5º do Decreto-Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro, o qual aprovou o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras; o Decreto-Lei nº 30689, porém, não foi revogado ainda). O art. 10º do Decreto-Lei nº 23/86 passou a regular diferentes casos de revogação de autorização para criação ou funcionamento de instituições de crédito, nomeadamente a situação de não dar a instituição "garantias de cumprimento das suas obrigações para com os credores, em especial quanto à segurança dos fundos que lhe tiverem sido confiados" (alínea f) do nº 1). De harmonia com o nº 5 deste art. 10º, no caso de ser revogada a autorização de instituição já constituída, "será nomeada uma comissão liquidatária, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei nº 30689, de 27 de Agosto de 1940". O art. 11º do Decreto-Lei nº 23/86 dispõe sobre as formalidades e modo de impugnação do acto administrativo de revogação da autorização, alterando o regime do art. 12º do diploma de 1940, como acima se referiu.

9. Feito o enquadramento legal da liquidação de instituições de crédito, tal como vigorava em 1986, ano da revogação da autorização da ora recorrida, é altura de analisar as questões de constitucionalidade relativas ao objecto do processo.

Dispõem os artigos em causa do Decreto-Lei nº 30689:

Art. 11º

"Não tendo o estabelecimento bancário podido restabelecer, dentro do prazo fixado no artigo 1º, as condições normais de funcionamento, o comissário do Governo dará conhecimento do facto à Inspecção do Comércio Bancário [hoje, departamento de inspecção do Banco de Portugal] para o efeito de, por portaria do Ministro das Finanças [regime alterado pelo art. 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 23/86], lhe ser retirada a autorização do comércio bancário e ordenada a sua imediata liquidação, que abrangerá os bens presentes e os que ulteriormente lhe advenham e será de competência da comissão constituída nos termos do artigo 20º".

Art. 20º:

A comissão liquidatária é constituída pelo comissário do Governo, que será o presidente, e por dois outros vogais, um dos quais será o representante dos credores e outra o banqueiro singular ou dos sócios do estabelecimento bancário".

Art. 21º:

À comissão liquidatária compete, salvas as restrições constantes deste decreto, praticar todos os actos necessários à liquidação e

partilha da massa do estabelecimento bancário e especialmente:

1º Administrar a massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele;

3º Tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento bancário.

A questão fulcral no presente recurso consiste em saber se é constitucionalmente admissível um sistema de liquidação de instituições de crédito ordenado por acto administrativo do Governo, sem intervenção dos tribunais (a não ser a intervenção resultante da interposição de recurso contencioso do acto administrativo que opera a revogação da autorização para o exercício do comércio e ordena a liquidação). Deve notar-se que esta questão é diversa de outras questões que podem suscitar-se a propósito da falência das mesmas instituições, nomeadamente a de saber se é constitucionalmente legítimo confiar à comissão liquidatária certas operações de natureza jurisdicional, como sejam, por exemplo, a verificação, classificação e graduação de créditos reputados "verdadeiros à face dos documentos e da escrituração" (art. 34º, § único, do Decreto-Lei nº 30689) ou o julgamento das reclamações de créditos impugnados (arts. 36º e 38º do mesmo diploma). No que toca a estes últimos casos, o Tribunal Constitucional teve já ocasião de julgar inconstitucionais "as normas constantes dos artigos 21º, corpo e seu nº 5 - na parte em que confere à comissão liquidatária poderes para verificar, classificar e graduar os créditos sobre a massa - 22º e seu § 1º, 26º, corpo, 1ª parte e seu § 1º, 1º período, e 34º, corpo, 1º período, e 37º, § 1º, 1º e 2º períodos, todos do Decreto-Lei nº 30689, de 27 de Agosto de 1940, por ofensa do disposto nos artigos 205º e 206º da Constituição (na versão operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro)" (Acórdão nº 443/91, in Diário da República, II Série, nº 78, de 2 de Abril de 1992; veja-se ainda o Acórdão nº 171/92, no mesmo jornal e série, nº 216, de 18 de Setembro de 1992, o qual não julgou inconstitucional o art. 41º do mesmo diploma, isoladamente encarado e sem que o mesmo se conexionasse com um sistema atributivo de poderes jurisdicionais qua tale à mesma comissão liquidatária).

Para apreciar essa questão fulcral, importará chamar a atenção para um dado relevante dos sucessivos regimes jurídicos que têm disciplinado as instituições de crédito. De facto, estas instituições tinham como objectivo exclusivo ou principal a prática das operações referidas no art. 362º do Código Comercial (arts. 1º, 2º, 3º e 4º do Decreto-Lei nº 10.634, de 20 de Março de 1925), ou, como se exprimia o art. 4º da Lei nº 1894, de 11 de Abril de 1935, os bancos "só podem exercer funções de crédito "(no art. 5º criava-se um regime diverso para "as casas bancárias, de firmas individuais e de sociedades em nome colectivo ou por quotas"). A partir do Decreto-Lei nº 41.403, de 27 de Novembro de 1957, estabeleceu-se de forma explícita o princípio da exclusividade do objecto social ("os bancos comerciais e os estabelecimentos especiais de crédito terão por exclusivo objecto o exercício da actividade bancária, por forma geral ou restrita, nomeadamente o exercício de funções de crédito" - art. 6º; no mesmo sentido, vejam-se o art. 4º do Decreto-Lei nº 42641, de 12 de Novembro de 1959, e, agora, os arts. 2º, 8º e 14º, nº 1, alínea c), do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras de 1992, aprovado pelo já referido Decreto-Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro).

Carecendo o exercício de funções de crédito de autorização administrativa, compreende-se facilmente que a revogação da autorização implicará necessariamente a liquidação da instituição em causa, visto que esta deixa de poder preencher o objecto social exclusivo que a lei lhe impõe, havendo que tutelar os interesses dos aforradores que detêm depósitos na instituição que perdeu tal autorização.

Na terminologia dos comercialistas, "a dissolução da sociedade é a modificação da relação jurídica constituída pelo contrato de sociedade, consistente em ela entrar em fase de liquidação" (Raúl Ventura, Dissolução e Liquidação de Sociedades, Comentário ao Código das Sociedades Comerciais, Coimbra, 1987, pág. 16). A liquidação da sociedade "é usada na lei em dois sentidos, como situação jurídica da sociedade (ou fase da vida social) ou como processo, isto é, série de actos a praticar durante aquela fase" (Raúl Ventura, ob. cit, pág. 210).

Ao referir-se aos regimes especiais existentes para as sociedades de seguros (art. 15º do Decreto-Lei nº 188/84, de 5 de Junho) e para as instituições de crédito (arts. 10º e 11º do Decreto-Lei nº 23/86, de 18 de Fevereiro) sobre revogação ou cessação de autorização para o exercício de uma dessas actividades, Raúl Ventura sustenta que nesses casos a liquidação se segue à revogação ou cessação da autorização por força de lei, podendo entender-se que se está perante uma causa imediata de dissolução ou, em alternativa, que se verifica uma "liquidação (especial ou ordinária, não importa para este aspecto), subsequente a um facto que não é tecnicamente uma dissolução" (ob. cit, pág. 230). E o mesmo autor dá conta do regime do direito italiano que serviu de modelo a soluções recebidas por outros direitos como o português a partir de 1931:

"Em Itália, o art. 2448º CC,[do Código Civil de 1942] depois de enumerar seis casos em que as sociedades anónimas se dissolvem, dispõe que «além disso, a sociedade dissolve-se por determinação da autoridade governativa, nos termos da lei, [...]» e muitos autores ligam a esta causa de dissolução a chamada «liquidação forçada administrativa» (liquidazione coatta amministrativa), instituto de origem antiga (teria começado por uma lei de 1888), desenvolvido através de legislação avulsa (respeitante a caixas económicas, consórcios de cooperativas, consórcios industriais obrigatórios, sindicatos de assistência mútua contra acidentes de trabalho, institutos de casas populares, instituições de seguros, sociedades anónimas e em comandita por acções relativamente às quais o Estado tenha créditos notavelmente superiores, ao capital accionista, instituições de crédito, etc.) e genericamente tratada na lei de 16.03.42, nº 267.

Não nos interessa agora descrever o ou os processos de liquidação forçada administrativa, mas apenas acentuar alguns traços sobre os quais pode considerar-se formado largo consenso: diferenças entre a liquidação ordinária e a liquidação forçada encontram-se quanto aos pressupostos e quanto ao processo (este, no caso de liquidação forçada, orientado por entidades oriundas do sector administrativo do Estado, desde o acto que coloca a sociedade em liquidação até aos trâmites processuais subsequentes); o ou os processos de liquidação forçada substituem totalmente a liquidação ordinária, sem prejuízo de algum ponto em que os preceitos especiais daquelas liquidações remetem para preceitos reguladores da liquidação ordinária; a sociedade forçada a liquidar-se administrativamente é dissolvida pela determinação governativa, prevista no referido art. 2448º".

10. Não se poderá, porém, sustentar - como o faz o ora recorrente - que o sistema de liquidação administrativa "coactiva" previsto no Decreto-Lei nº 30.689 é incompatível com a reserva constitucional da função jurisdicional do Estado aos tribunais?

O art. 205º da Constituição ocupa-se da função jurisdicional do Estado, estatuindo no seu nº 1 que os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo e explicitando, no número seguinte, que na administração da justiça "incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados". Como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, o principal alcance de norma constante do nº 1 do art. 205º "consiste em determinar que só aos tribunais compete administrar a justiça (reserva de juiz), não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos, designadamente à Administração Pública. Pressupõe-se assim a possibilidade de definir materialmente os contornos do conceito de «administração de justiça» (...). Coisa diferente é condicionar o acesso aos tribunais à intervenção prévia de outras autoridades ou instâncias de composição de conflitos, requisito que não será só por si inconstitucional, se essa intervenção não se reclamar de judicial e se ela não retardar desproporcionadamente ou não causar prejuízo ao direito de recurso aos tribunais (...)" (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 2ª ed., Coimbra, 1985, págs 311-312). A propósito da reserva de juiz, alude-se frequentemente ao princípio do monopólio de juiz, como se verá abaixo.

A distinção material entre as funções jurisdicional e administrativa constitui uma vexata quaestio da dogmática publicista. Há determinados índices de distinção que costumam ser avançados na doutrina, havendo quem considere que "o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver uma «questão de direito»" (Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1976, policop., pág. 51; este autor insiste em que a distinção entre as duas funções é de ordem teleológico-objectiva, havendo em cada caso que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual a finalidade objectiva visada com o exercício de determinada competência legal). Outras orientações procuram acentuar o carácter passivo e imparcial da actuação dos tribunais, contraposto ao carácter activo e interventivo da Administração Pública. Todavia, existem determinadas actividades confiadas aos tribunais em que frequentemente se duvida do seu carácter materialmente jurisdicional (processos de jurisdição voluntária; certas actuações no plano do processo executivo e falimentar, etc), uma vez que aí pode estar ausente, em maior ou menor grau, uma actividade de resolução de um conflito de interesses detectado num caso concreto, resolução que é feita através da decisão de uma questão jurídica.

O Tribunal Constitucional já afirmou que "a separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese, a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito. Na segunda hipótese, verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público" (Acórdão nº 104/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., pág. 638; aí se refere que, numa outra vertente, se pode afirmar que o medium da jurisdição é a vontade da lei, ao passo que o medium da administração é a vontade própria, o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas postas por lei; cfr. ainda o Acórdão nº 443/91, já citado).

A doutrina alemã tem distinguido no plano constitucional entre o monopólio de juiz, por um lado, e uma outra dimensão que se designa por garantia da via judiciária. Nuns casos, certas matérias só podem ser apreciadas pelos tribunais, a quem cabe a primeira e a última palavra. Noutros casos, de menor grau de exigência constitucional, porém, admite-se uma intervenção da Administração, desde que fique garantido o acesso aos tribunais, a quem cabe a última palavra na questão. Transpondo esta distinção para o direito português, pode dizer-se que, no domínio do ilícito criminal, a primeira e a última palavra cabem aos tribunais (arts. 27º, 28º, 32º nº 1, e 205º, nº 2, da Constituição), ao passo que, no domínio do ilícito de mera ordenação social, a sanção pode ser aplicada pela Administração, num primeiro momento, ficando reservado aos tribunais o controlo da aplicação da sanção em via de recurso (cfr. arts. 32º, nº 6, e 168º nº 1, alínea d), da Constituição). E, no domínio de outros direitos sancionatórios de natureza pública ou privada, podem tecer-se considerações análogas. (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 792 e 793).

11. Mas haverá razões para afirmar então que o sistema de liquidação administrativa coactiva em apreciação - recorde-se que o objecto do recurso se acha limitado aos arts. 11º, 20º e 21º, corpo (na parte conexa com) e nºs 1º e 3º, razão por que só nessa limitada medida se terá de apreciar a questão de constitucionalidade do sistema posta ao Tribunal - viola o princípio de monopólio de juiz alegadamente imposto pela Constituição, segundo a tese da recorrente?

Responde-se negativamente a tal questão, de novo acentuando que as considerações que se vão fazer têm apenas a ver com a questão de constitucionalidade suscitada nos autos respeitante à possibilidade de a comissão liquidatária da instituição de crédito, nomeada administrativamente, poder exigir em juízo os créditos da instituição sobre terceiros.(No sentido de que o sistema de liquidação administrativa das instituições de crédito não é globalmente inconstitucional, veja-se o parecer de Gomes Canotilho e Paulo Canelas de Castro, Constitucionalidade do Sistema de Liquidação Coactiva Administrativa de Estabelecimentos Bancários, in Revista da Banca, nº 23, Julho/Setembro de 1992, págs 57 a 87, com inúmeras referências a dados de direito comparado).

Antes de mais, importa acentuar a importância do sistema financeiro nas economias dos Estados contemporâneos. Tal importância é sublinhada pela Constituição portuguesa ao estabelecer no art. 104º que esse sistema "é estruturado por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social". Ora, qualquer perturbação no sistema financeiro, nomeadamente a decorrente de uma cessação de pagamentos ou de uma actuação fraudulenta de uma instituição de crédito, pode causar graves prejuízos na economia nacional, não só relativamente aos depositantes concretos quanto à segurança das suas poupanças, como no plano geral, da confiança do público e dos agentes económicos na solidez do sistema. Dada a interpenetração crescente das economias nacionais, no plano regional (por exemplo, no interior da Comunidade Económica Europeia) e no plano mundial, facilmente se alcançam as repercussões negativas que pode ter uma situação de insolvência ou a existência de graves irregularidades, quanto a uma instituição de crédito, face a um número elevadíssimo de agentes económicos. Compreende-se, por isso, perfeitamente que as instituições de crédito estejam sujeitas a licenciamento administrativo, tendo em conta os relevantes interesses públicos na actividade bancária, licenciamento que pressupõe uma valoração discricionária da Administração sobre a idoneidade e capacidade financeira dos candidatos.

Ora, o direito comparado mostra que as ordens jurídicas dos países membros da Comunidade Económica Europeia admitem em regra sistemas de revogação administrativa da autorização para exercer o comércio bancário, com intervenção activa das autoridades de supervisão bancária (normalmente, os bancos centrais ou certos organismos públicos do controlo, como comissões bancárias de supervisão) acarretando tal revogação a necessidade de liquidação das instituições abrangidas. Mostra também o direito comparado que no processo de liquidação das instituições de crédito - que pode ou não coexistir, com um processo falimentar dessas instituições - a quem foi retirada a autorização do exercício do comércio bancário, os tribunais podem intervir em certas fases da liquidação, em termos variáveis de país para país, tendo a última palavra frequentemente nesses actos de liquidação (remete-se para os dados relativos à Bélgica, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda e Reino Unido, sumariamente descritos no anexo à Proposta de Directiva do Conselho relativa à Coordenação das Disposições Legislativas, Regulamentares e Administrativas respeitantes ao Saneamento e à Liquidação dos Estabelecimentos de Crédito, de 1985, publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias nº C-356, de 31 de Dezembro de 1985, pág. 55 e segs.).

Pode mesmo dizer-se que, de um modo geral, as medidas de intervenção temporária na gestão dos estabelecimentos de crédito e de saneamento são exclusivamente administrativas, embora controláveis eventualmente pelos tribunais do contencioso administrativo, ao passo que a decisão de liquidação envolve frequentemente a intervenção dos tribunais, ou porque a estes cabe o decretar da medida, ou porque, quando a medida seja decretada administrativamente (podendo ou não ocorrer uma situação falimentar) se prevê a intervenção ulterior, em certas fases do processo de liquidação, das autoridades judiciárias.

Mas há ordens jurídicas em que a liquidação consequente à revogação da autorização de exercício do comércio é integralmente administrativizada (caso da Espanha, art. 57º, nº 4, da Lei de Ordenação Bancária de 31 de Dezembro de 1946; caso da França, arts. 19º e 46º da Lei nº 84-46, de 24 de Janeiro de 1984; caso da Itália, Decreto-Lei de 12 de Março de 1936, arts. 57º e seguintes; veja-se ainda o anexo à Proposta alterada de Directiva do Conselho relativa ao Saneamento e Liquidação das Instituições de Crédito e aos Sistemas de Garantia de Depósitos, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, nº C 36/1, de 8 de Fevereiro de 1988, págs. 1 e segs.)

No caso sub judicio, trata-se de uma caixa económica, instituição especial de crédito cujo regime jurídico obedece ao disposto no Decreto-Lei nº 136/79, de 18 de Maio (alterado pelos Decretos-Leis nºs 231/79, de 24 de Julho; 281/80, de 14 de Agosto; 79/81, de 20 de Abril, 49/86, de 14 de Março, e 212/86, de 1 de Agosto). De harmonia com o art. 30º, nº 1, desse Decreto-Lei nº 136/79, "as caixas económicas regem-se pelas normas do presente diploma, pela legislação aplicável ao conjunto das instituições especiais de crédito e ainda, subsidiariamente, pelas disposições que regulam a actividade das instituições de crédito, com as necessárias adaptações". Enquanto instituição de crédito, é-lhe aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 30689.

Uma vez que foi retirada ou revogada a autorização a esta caixa económica para exercer o comércio bancário por acto administrativo, que constitui caso resolvido, e uma vez que o objecto social destas caixas é a actividade bancária restrita prevista nos arts. 1º e 5º a 16º do citado Decreto-Lei nº 136/79, não tinha sentido subsistir o património do estabelecimento, pelo que se impunha a sua liquidação. A atribuição do processo de liquidação a uma comissão liquidatária presidida pelo comissário do Governo nomeado durante o período de intervenção administrativa de 90 dias pode considerar-se uma solução economicamente adequada, que tem sido utilizada em diferentes países membros da Comunidade Económica Europeia que optam por um processo de liquidação "coactiva", de tipo administrativo.

Quer no momento do licenciamento, quer durante o funcionamento das instituições de crédito, o Estado não se alheia da ponderação dos interesses das entidades financeiras envolvidas e do público em geral, dispondo de credencial constitucional para exercer essas atribuições de licenciamento e supervisão: bastará recordar que a organização económica-social do país assenta no princípio da "subordinação do poder económico ao poder político democrático" (art. 80º, alínea a), da Constituição), incumbindo prioritariamente ao Estado "reprimir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do interesse geral" (art. 81º, alínea e), da Lei Fundamental). Assim, no momento de revogação da autorização do exercício do comércio bancário relativamente a certa instituição licenciada, o Estado pratica um acto no exercício da função administrativa, susceptível de impugnação no contencioso administrativo (art. 11º, nº 3, do Decreto-Lei nº 23/86).

Determinada a liquidação do estabelecimento de crédito, por força da revogação de autorização para o exercício do comércio bancário, a instituição em causa vê modificado o seu estatuto jurídico, passando a ser representada pela comissão liquidatária, que substitui os antigos órgãos sociais, em virtude da cessação de funções destes últimos. Tal comissão liquidatária representa a instituição de crédito em juízo, na posição activa e na posição passiva. Ora, bem pode dizer-se que a imposição da liquidação através de uma comissão liquidatária representa ainda um acto de supervisão e controlo a cargo do Estado, que não pressupõe a prática de actos próprios da função jurisdicional e não tem, por isso, de contar com a intervenção dos tribunais. Este juízo não valerá seguramente, porém, para todos os actos praticados pela comissão liquidatária, mas aplica-se quando esteja em causa a cobrança de créditos sobre terceiros por via judicial, como é o caso dos autos.

Daí que se conclua que o art. 11º do Decreto-Lei nº 30689 não viola, em qualquer dos seus segmentos, o art. 205º da Constituição.

12. Tão-pouco o disposto nos arts. 20º e 21º, nºs 1º e 3º, do Decreto-Lei nº 30689 viola o princípio constitucional da reserva do juiz.

De facto, a composição da comissão liquidatária prevista no art. 20º do referido diploma confere suficientes garantias de seriedade a este órgão, nele estando representados o Estado, através do comissário do Governo, os credores e os sócios da instituição. Embora não possa falar-se de um tribunal arbitral necessário, como tem acentuado a jurisprudência deste Tribunal, a verdade é que tal composição reflecte uma ponderação da relevância dos interesses públicos e privados em jogo no processo de liquidação, sendo manifestos a adequação e o carácter proporcional da solução (cfr. art. 151º do Código das Sociedades Comerciais) no que toca às actividades de cobrança de créditos da instituição em juízo, como sucede no caso dos autos (cfr., porém, o juízo de inconstitucionalidade de outras normas do Decreto-Lei nº 30689, que conferem poderes para-jurisdicionais aos liquidatários, feito no citado Acórdão nº 443/91).

Ora, sendo os liquidatários os representantes legais da instituição em liquidação, cabe-lhes administrar a massa e representá-la activa e passivamente em juízo e fora dele e tornar efectivos, pelos meios competentes, todos os direitos do estabelecimento bancário que integram o seu activo. A solução constante do art. 21º, corpo, no segmento aplicado, e dos nºs 1º e 3º deste mesmo artigo não sofrem de qualquer vício de inconstitucionalidade, sendo manifesto que os actos aí previstos não têm natureza de actos jurisdicionais. Bastará ler o art. 152º do Código das Sociedades Comerciais para concluir que a solução acolhida naquelas normas se integra no quadro das soluções consagradas no direito privado português respeitante à liquidação de sociedades comerciais.

Improcede, por isso, a tese da inconstitucionalidade destas normas sustentada pela sociedade recorrente.

IV

13. Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional julgar improcedente o presente recurso, confirmando, em consequência, o acórdão recorrido.

Lisboa,15 de Julho de 1993

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Vítor Nunes de Almeida

António Vitorino

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa