TC_19930430 · Tribunal Constitucional

Acórdão 430/93

ACÓRDÃO Nº 430/93

Procº. n.º 96/90.

Plenário.

Relator:- Consº BRAVO SERRA.

I

1. O Procurador-Geral da República, usando da faculdade conferida pela alínea e) do nº 2 do artigo 281º da Constituição, veio solicitar a este Tribunal que, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do mesmo artigo, declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade formal, por violação da alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Lei Fundamental - já que às associações sindicais interessadas não foi dada a oportunidade de participar na respectiva elaboração - das normas constantes dos artigos 30º e 33º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, e de todas as normas constantes da Portaria nº 1003/89, de 20 de Novembro, as quais consubstanciam a ideia, traduzida nos ditos artigos 30º e 33º, de transformar um regime jurídico de emprego público, que ligava o respectivo pessoal ao Instituto Nacional de Estatística, num outro, na sua generalidade de índole privada.

Segundo o requerente, o Decreto-Lei nº 280/89, editado no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 6/ /89, de 15 de Abril, veio a converter o Instituto Nacional de Estatística num instituto público dotado de personalidade jurídica, património próprio e autonomia administrativa e financeira.

Impôs-se, por isso, a alteração do respectivo estatuto e quadro de pessoal, assim se visando uma melhor adequação dos seus recursos humanos aos requisitos das acções a desenvolver e das funções a preencher, o que passava por uma redução dos efectivos e por um incremento da relação entre o pessoal técnico e administrativo, como é significado no preâmbulo da tal diploma.

Acrescentou o solicitante que do decreto-lei em apreço resulta com total clareza que, através dos artigos questionados, se operou uma modificação substancial no regime laboral dos funcionários do INE, cessando, com a sua aplicação, o vínculo que os ligava à função pública, pois que as relações jurídico-laborais entre aquele Instituto e os referido funcionários passaram a reger-se segundo o regime do contrato individual de trabalho com as especialidades a introduzir por um regulamento interno, regulamento esse que veio a ser aprovado pela Portaria nº 1003/89.

De harmonia com a opinião expendida pelo peticionante, na edição as normas em causa, porque se hão-de considerar como incluídas no conceito de legislação de trabalho, deveria ter havido participação das associações sindicais interessadas, o que, porém, não sucedeu, motivo pelo qual elas padecerão de inconstitucionalidade formal.

2. Cumprido o disposto no artº 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, respondeu o Primeiro-Ministro defendendo a improcedência do pedido, para o que carreou, em síntese, os seguintes fundamentos:

- O Decreto-Lei nº 280/89 assume-se como um diploma de desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Estatístico Nacional, precisamente a Lei nº 6/89;

- O complexo processo que conduziu à aprovação desta Lei foi conduzido pela Comissão de Reestruturação da Sistema Estatístico Nacional, nele tendo intervido duas centrais sindicais (A. e B.);

- Os trabalhos desenvolvidos por aquela Comissão abrangeram toda a problemática do Sistema Estatístico Nacional, assim incluindo a estrutura das entidades dele integrantes, ou sejam, o Conselho Superior de Estatística e o Instituto Nacional de Estatística;

- Daí que, quer o que se veio a tornar a Lei nº 6/89, quer aquilo que se veio a tornar como estatutos do I.N.E., tivesse sido debatido, no decurso do citado processo amplamente participado, no seio da aludida Comissão;

- Até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 280/89 não existia qualquer regulamentação orgânica de uma pessoa colectiva de direito público denominada Instituto Nacional de Estatística, por isso que o INE ocupava meramente o lugar de um serviço não personalizado do Ministério do Planeamento e da Administração do Território;

- Só com a Lei nº 6/89 foi criada a pessoa colectiva de direito público designada Instituto Nacional de Estatística, cuja estrutura orgânica se alcançou com a aprovação dos respectivos estatutos operada pelo Decreto-Lei nº 280/89;

- A norma constante do artº 30º deste diploma não deve ser incluída no conceito de legislação laboral mas, antes, no âmbito de matéria referentes à estrutura, atribuições, competências, gestão e funcionamento da Administração Pública, matéria essa para a qual se não torna necessária a audição dos trabalhadores;

- Ainda que o contrário viesse a ser entendido, por um lado, não teriam de ser ouvidas as associações sindicais da função pública, já que os funcionários por si representados não viram a sua situação alterada enquanto tais - dado que mantiveram o seu vínculo ao Ministério da Planeamento e da Administração do Território (o que consequencia não ter havido alteração do regime geral ou especial da função pública) - a menos que, expressamente, optassem pela transformação desse vínculo noutro de direito privado, opção que se não pode considerar como uma obrigação que impendia sobre esses funcionários que pertenciam a um serviço que foi transformado numa pessoa colectiva de direito público, opção que, de qualquer modo, consubstancia uma situação em tudo idêntica à que resulta da extinção e transformação de um serviço, nos termos do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro;

- Por outro lado, igualmente se não impunha a audição das associações sindicais representativas de trabalhadores sujeitos ao regime jurídico-laboral privado já que, passando o I.N.E. a ser uma nova entidade resultante da reestruturação do sistema estatístico, não tinha ela ainda, aquando da aprovação do D.L. nº 280/89, quaisquer trabalhadores ao seu serviço, o que redunda em não serem determináveis os destinatários do regime do questionado artº 30º, e isto não só pela circunstância de os funcionários do anterior INE poderem, por sua vontade, manter- -se no Ministério do Planeamento e da Administração do Território, como também pela de poderem vir a ser admitidos novos trabalhadores naquela, também nova, entidade;

- O artº 33º do D.L. nº 280/89 não pode ser considerado como uma norma, mas sim como um acto administrativo plural que veio apenas clarificar que aos funcionários que haviam prestado serviço no INE - quando este era somente um serviço do Ministério do Planeamento e da Administração do Território - eram aplicáveis, em concreto, as disposições gerais do D.L. nº 43/84 e demais legislação geral já existente, ou sejam, os instrumentos de mobilidade num e noutra previstos, o que o mesmo é dizer que tal norma, ao fim e ao resto, contém a definição da situação jurídica de casos concretos bem determinados que se esgota num certo prazo em consequência da aplicação do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, daquele D.L. nº 43/84 e do artº 30 do próprio D.L. nº 28/89, não contendo, pois, regra ou regras gerais e abstractas e de vigência sucessiva;

- À data, quer da aprovação, quer da publicação, da Portaria nº 1003/89, não existia qualquer pessoal que estivesse sujeito ao regime previsto no artº 30º do D.L. nº 280/89, não tendo o I.N.E., enquanto instituto público, quaisquer trabalhadores, sendo ainda que tão pouco se encontrava aprovada a lista nominativa a que se reporta o nº 3 do artº 33º do falado decreto-lei.

3. Face ao aduzido na resposta do Primeiro-Ministro no tocante ao debate que teve lugar no seio da Comissão de Reestruturação do Sistema Estatístico Nacional, debate esse no qual teriam participado as centrais sindicais e em que se discutiram os futuros estatutos do I.N.E., foi pelo relator solicitado que este Tribunal fosse informado - sendo-lhe, se possível, enviada a necessária documentação - se, efectivamente, aquando desse debate, foi apresentado projecto de diploma que contivesse o regime daqueles futuros estatutos e ao qual tivessem tido acesso as centrais sindicais.

Na sequência de uma tal solicitação, veio o Primeiro-Ministro dizer que, no decurso dos trabalhos de Reestruturação do Sistema Estatístico Nacional, a respectiva Comissão de Reestruturação, nomeada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 48-B/86, de 25 de Junho, realizou várias reuniões com associações empresariais, organizações patronais e sindicais - designadamente a A. e a B. - vindo, na síntese das propostas do relatório apresentado, a referir-se claramente ao estatuto do pessoal do I.N.E., do qual constava a existência de um quadro de pessoal próprio, bem como a opção pelo regime do contrato individual de trabalho.

Mais informou o Primeiro-Ministro que, quer as centrais sindicais, quer os trabalhadores no INE, tiveram conhecimento do gizado futuro regime a que seria submetido o pessoal daquele Instituto, quando passasse a pessoa colectiva de direito público.

A coberto do ofício de resposta foi enviado a este Tribunal uma publicação intitulada «Sistema Estatístico Nacional - Situação Actual e Propostas de Reestruturação», editada pelo Ministério do Planeamento e da Administração do Território e pelo Instituto Nacional de Estatística, a qual, de entre o mais, visou tornar público o já falado relatório da Comissão de Reestruturação.

II

1. Pela Lei nº 6/89, foram estabelecidas as bases gerais do «Sistema Estatístico Nacional» (artº 1º), o qual veio a compreender ( artº 2º) o «Conselho Superior de Estatística», órgão do Estado que superiormente passou a orientar e coordenar aquele Sistema (artº 8º) e o «Instituto Nacional de Estatística», definido como um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e tendo por objecto o exercício de funções de notação, apuramento, coordenação e difusão de dados estatísticos oficiais que interessem ao País, exercício esse que lhe passou a caber, embora com a possibilidade de haver delegação de funções, prevendo-se que o aludido Instituto se viesse a reger pelos respectivos estatutos, a aprovar pelo Governo mediante decreto-lei (artigos 3º, 14º, nº 1, 15º e 16º).

2. No desenvolvimento da citada Lei, foi editado em 23 de Agosto o Decreto-Lei nº 280/89, pelo qual se passaram a regular, relativamente ao I.N.E., a natureza, a tutela, o regime, a actividade territorial, a representação, as atribuições, os órgãos, a vinculação, a gestão patrimonial e financeira e o pessoal.

3. De harmonia com o artº 29º deste último diploma, o quadro de pessoal do I.N.E. seria aprovado por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (aliás entidade tutelar do mesmo Instituto - cfr. nº 2 do artº 1), definindo-se, no artigo subsequente:

"Artigo 30º

Estatuto do pessoal

1 - O pessoal do INE rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e, na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da tutela.

2 - O exercício das funções de chefia poderá ter lugar em regime de comissão temporária sem mudança de categoria."

4. Por outro lado, consagrou-se no artº 33º do D.L. nº 280/89, disposição inserida nas suas disposições transitórias:

"Artigo 33º

Pessoal

1 - Os funcionários que, à data da entrada em vigor do presente diploma, estejam a exercer funções no INE podem ser integrados no novo quadro, precedendo a sua anuência, e de acordo com as regras constantes dos números seguintes.

2 - A integração no novo quadro do INE implica a opção pelo regime previsto no artigo 30º e a consequente cessação do vínculo à função pública, sem prejuízo de ser contada a totalidade do tempo de serviço até então prestado, designadamente pela aplicação do regime de pensão unificada, a que se refere o Decreto-Lei nº 143/88, de 22 de Abril.

3 - A integração do pessoal prevista nos termos do número anterior deverá estar concretizada no prazo de 180 dias após a publicação do novo quadro de pessoal e será feita por lista nominativa proposta pela direcção e aprovada pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território.

4 - Os funcionários do INE, bem como os agentes em efectividade de funções há pelo menos três anos, com carácter de continuidade e subordinação hierárquica, e que não forem integrados no novo quadro do INE, terão os seguintes destinos:

a) A integração nos outros quadros

do Ministério do Planeamento e da

Administração do Território em que

se verifique a existência de vaga;

b) A transferência para qualquer

outro serviço, nos termos do De-

creto-Lei nº 41/84, de 3 de Feve-

reiro;

c) O ingresso no quadro de efecti-

vos interdepartamentais do Minis-

tério do Planeamento e da Adminis-

tração do Território, nos termos e

para os efeitos do Decreto-Lei nº

43/84, de 3 de Fevereiro, mediante

lista nominativa aprovada por des-

pacho do Ministro do Planeamento e

da Administração do Território.

5 - Os funcionários que ficarem na situação da alínea c) do número anterior poderão ser requisitados por prazo indeterminado para exercer funções no Instituto mediante despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, sendo-lhes aplicável o disposto no nº 1 do artigo 32º.

6 - Os funcionários que se encontrem a prestar serviço no INE em regime de comissão de serviço, requisição ou destacamento, e que não ingressem no novo quadro, regressarão aos seus lugares de origem, salvo se for renovada a situação.

7 - Os funcionários que, estando em situação de licença ilimitada à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, pretendam regressar ao serviço e não sejam colocados no novo quadro aguardarão vaga nos termos da legislação aplicável, no quadro do Ministério do Planeamento e da Administração do Território."

5. A Portaria nº 1003/89, por seu turno, aprovou, em execução do disposto no transcrito nº 1 do artº 30º do D.L. nº 280/89, o «Regulamento de Pessoal do Instituto Nacional de Estatística», espraiado ao longo de setenta artigos, dos quais, em conexão com aquele artigo 30º, se extrai que o regime jurídico que veio a regular o pessoal do I.N.E. assumiu uma feição marcadamente privada, consubstanciada, na sua essência, no contrato individual de trabalho estabelecido entre aquele Instituto e cada trabalhador, apresentando, em múltiplos aspectos, similitude com as regras do regime jurídico geral do contrato individual de trabalho.

III

1. Antes de 25 de Maio de 1935, as funções de notação, elaboração, publicação e comparação dos elementos estatísticos referentes a aspectos da vida do País estavam cometidas à Direcção-Geral de Estatística, organismo integrado na estrutura do Ministério das Finanças.

2. Com a Lei nº 1911, da referida data de 25 de Maio de 1935, veio a operar-se uma modificação no sistema de estatística nacional, criando-se o Instituto Nacional de Estatística e extinguindo-se a mencionada Direcção-Geral de Estatística, cometendo-se àquele as funções de notação, elaboração, publicação e comparação dos elementos estatísticos que interessavam "à Nação, ao Estado e à Ciência" (cfr. Bases I e II), sendo que tal Instituto ficou subordinado directamente ao Ministro das Finanças (cfr. Base III) e dotado de uma Secretaria-Geral, quatro Repartições e de pessoal técnico, auxiliar e menor (cfr. Bases X a XIV).

Do estatuído nesta Lei nº 1911 deflui que o pessoal do INE se inseria, inquestionavelmente, na função pública, só posteriormente, através do Decreto nº 47792, de 12 de Julho de 1967, se vindo, pela primeira vez, a regulamentar os respectivos concursos, e isso já depois de estar criado e regulamentado, pelos Decreto-Lei nº 46925 e Decreto nº 46926, ambos de 29 de Março de 1966, o sistema estatístico nacional, conglomerado no Instituto Nacional de Estatística como órgão nacional e no qual se englobaram os serviços de estatística ultramarinos (cfr. Decreto nº 47168, de 26 de Agosto de 1966).

3. Por intermédio do Decreto-Lei nº 427/73, de 25 de Agosto, entrado em vigor em 1 de Setembro seguinte, foi efectuada a reorganização do INE, reforçando-se "a capacidade de direcção" desse serviço e "o quadro dos seus servidores" (cfr. preâmbulo deste diploma), passando ele a depender da Presidência do Conselho e prevendo-se a possibilidade de o Instituto encarregar técnicos nacionais ou estrangeiros de efectuar estudos ou trabalhos sobre problemas de interesse para a estatística nacional e de aí serem constituídas comissões ou grupos de trabalho, com recurso à colaboração de técnicos de outros serviços ou de especialistas do sector público ou do sector privado, para o estudo de problemas específicos (cfr. artº 14º).

Por este diploma veio a ser fixado o quadro do pessoal permanente dos serviços centrais, delegações metropolitanas e delegações das Províncias Ultramarinas (cfr. artº 27º e quadro anexo, bem como o Decreto nº 47168 e legislação complementar), permitindo-se, mediante autorização ministerial, ser assalariado ou contratado pessoal além do quadro (cfr. artº 28º), ou ser admitido, a título eventual, o pessoal necessário para a execução dos recenseamentos, inquéritos e outros trabalhos estatísticos, ou ainda para a substituição dos funcionários deslocados na realização daquelas tarefas, sendo a admissão e o despedimento deste último pessoal efectuada com dispensa de quaisquer formalidades (cfr. artº 29º).

Por via do disposto no artº 32º, nº 1, deste diploma, todo o pessoal dos lugares do INE era provido por nomeação, à excepção dos lugares de categoria igual ou inferior à letra S (escriturários-dactilógrafos de 2ª classe, telefonistas de 1ª e 2ª classes, motorista de 2ª classe, guarda-nocturno de 1ª classe, e contínuos de 1ª e 2ª classes - cfr. quadro anexo), dos supervisores e agentes de censos e inquéritos, dos auxiliares técnicos e técnico-auxiliares, do pessoal não administrativo do centro de informática, do pessoal do serviço de reprografia e dos técnicos estagiários, lugares esses que seriam sempre providos por contrato.

4. Pelo Decreto nº 428/73, também de 25 de Agosto, veio a ser aprovado o «Regulamento do Sistema Estatístico Nacional», dispondo-se que, enquanto os lugares de director e subdirector do INE seriam providos por escolha do Presidente do Conselho, o provimento dos restantes lugares seria efectuado mediante proposta do director (cfr. artigos 45º a 60º), e que ao pessoal contratado nos termos do Decreto-Lei nº 427/73 seria atribuída a remuneração a fixar no despacho autorizador da contratação ou do assalariamento, o mesmo sucedendo ao pessoal a admitir a título eventual pelo artº 29º, não podendo as remunerações serem superiores à correspondente à letra S para os que fossem simples executantes, ou à letra L para os restantes (cfr. artº 68º).

5. Com o Decreto Regulamentar nº 71-C/79, de 29 de Dezembro, uma vez mais se procedeu a uma reestruturação global do INE, estabelecendo-se nova orgânica de serviços e novo quadro de pessoal, sendo que a reestruturação do respectivo Centro de Informática só posteriormente se veio a operar através do Decreto Regulamentar nº 79/80, de 17 de Dezembro.

Neste último decreto regulamentar ficou prevista a possibilidade de (cfr. artigos 11º e 12º), para a satisfação de necessidades transitórias que não pudessem ser asseguradas pelo pessoal permanente, ser contratado pessoal além do quadro, bem como a possibilidade de contratação ou afectação, em regime de tarefa, de indivíduos destinados a realizarem estudos, análises e programação de projectos, registos de dados e outros trabalhos de carácter eventual e técnico, ficando a respectiva actividade sempre sujeita tecnicamente à orientação do INE, e não lhes conferindo aquelas contratação ou afectação a qualidade de agentes administrativos.

IV

1. Da resenha vinda de fazer facilmente se conclui que, antes da criação do «Sistema Estatístico Nacional» efectuada pela Lei nº 6/89, o Instituto Nacional de Estatística era um organismo inserido na orgânica da Administração Pública, não detentor de personalidade jurídica ou de qualquer grau de autonomia, postando-se, assim, como um serviço não autónomo que, todavia, possuía um quadro de pessoal próprio vinculado à função pública e nela incluído.

É evidente que, agora, só nos interessará ter em vista o pessoal que fazia parte do quadro do INE, e não aquele que ali prestava funções na qualidade de assalariado, contratado ou afecto sem carácter de continuidade e sem subordinação hierárquica, e a que os citados diplomas não conferiam qualquer vínculo à função pública.

Na realidade, relativamente a este último pessoal, as normas constantes dos artigos 30º, nº 1, e 33º, nº 1, do D.L. nº 280/89 (esta última se interpretada no sentido de na expressão "funcionários que... estejam a exercer funções no INE" se abarcar também o pessoal que desempenhava serviço no «Instituto», sem vínculo à função pública, sem carácter de continuidade e sem subordinação hierárquica, do que legitimamente se pode duvidar), não vieram operar qualquer modificação tocantemente a uma posição e a um regime jurídico-laboral que detinham e pelo qual se regiam.

No que concerne aos agentes que prestavam serviço com carácter de continuidade e subordinação hierárquica há mais de três anos e aos demais funcionários, a norma constante do nº 4 do artº 33º do D.L. nº 280/89 nada inovou relativamente ao regime geral previsor do destino do pessoal dos serviços extintos do Estado e dos excedentes de funcionários e agentes da função pública, aqui se incluindo os institutos públicos [cfr. artigos 1º, 4º, nº2, 11º, alínea a), 6º e 7º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, e artº 23º do Decreto-Lei nº 41/84, da mesma data, vigente ao tempo da edição do D.L. nº 280/89 e, hoje, substituído pelo artº 25º do D.L. nº 427/89, de 7 de Dezembro].

O mesmo é de dizer relativamente ao que se consagra nos números 5, 6 e 7 do falado artº 33º no que respeita aos funcionários do Estado (quer do quadro do INE, quer de outros quadros da Administração) que ali prestavam funções, normas essas que mais não fazem do que reafirmar o que já se encontrava estatuído nos artigos 4º, nº 3, 8º, alínea a), 9º, alínea d), 14º, alínea c), e 17º, alínea d), todos do D.L. nº 43/84.

De outra banda, não se poderá passar em claro que o nº 2 do artº 30º do D.L. nº 280/89 consagrou a possibilidade que também já estava prevista na lei geral (cfr. Decreto-Lei nº 191-F/89, de 26 de Junho e, hoje, Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro; cfr., ainda, o Acórdão deste Tribunal nº 218/89, publicado na 1ª Série do Diário da República de 9 de Março de 1989, onde se expressa a ideia segundo a qual as normas de um dado diploma que se limitem "a reproduzir princípios gerais constantes de outras leis anteriores ainda quando" referem o regime jurídico do pessoal, não podem considerar-se legislação do trabalho)

2. Significa isto que, verdadeiramente, o pedido ora em apreciação se deve confinar às normas constantes dos nº 1 do artº 30º e dos números 1, 2 e 3 (tendo, porém, de reconhecer-se que, quanto a este último número, ele apenas consagra uma regra procedimental dirigida à Administração mas que, de todo o modo, pressupõe a validade da «integração» a que se reportam os números antecedentes) do artº 33º, um e outro do D.L. nº 280/89 e, bem assim, consequencialmente, as normas constantes da Portaria nº 1003/89.

Na realidade, foi por intermédio das faladas normas do D.L. nº 280/89 que se veio operar a mudança do regime juslaboral vinculador dos trabalhadores ao I.N.E. e a forma como tal mudança se iria realizar. Ora, tendo em conta os motivos que basearam o pedido formulado pelo Procurador-Geral da República e não olvidando o que ficou dito no precedente ponto VI 1., resulta que somente as normas acima indicadas têm conexão com aquelas mudança e forma de realização.

V

1. Como se disse já, a Lei nº 6/89 (artº 14º, nº 1) determinou que o Instituto Nacional de Estatística revestisse a forma de um instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, regendo-se pelos respectivos estatutos aprovados pelo Governo mediante decreto-lei ( artº 15º).

2. No ensinamento de Freitas do Amaral ("Curso de Direito Administrativo", 1º Vol., 317), um instituto público "é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva privada".

Sendo o I.N.E. um instituto público, constituirá ele, pelo facto de o ser, de acordo com a posição de alguns autores, um substracto institucional autónomo distinto do Estado, com pessoal privativo que "não é funcionalismo do Estado" (cfr. Freitas do Amaral, ob. e vol. cits., 328) e que, a menos que a lei disponha inequivocamente em contrário, não pode ser qualificado como órgão do Estado (cfr., em sentido algo diferente, Rodrigues Queiró, na "Revista de Legislação e de Jurisprudência", ano 90º, 317).

Seja como seja, o que é certo é que, à mingua, no nosso ordenamento, de um corpo de normas que, genericamente, regule o estatuto jurídico dos institutos públicos, nada impede que o concreto estatuto de um dado instituto aponte, ao menos na regulamentação do seu pessoal, para a adopção de um regime essencialmente de natureza privada.

Tudo dependerá, assim, da opção política legislativa.

3. Em Portugal, no que tange à figura dos institutos públicos mais recentemente criados, tem-se assistido a que o legislador tem optado, no que respeita ao regime jurídico que regula o pessoal, pela adopção de um regime jurídico-laboral de natureza privada (cfr. estatutos do C. , revistos pelo Decreto-Lei nº 61/89, de 23 de Fevereiro, e do D., aprovados pelo Decreto-Lei nº 283/89, de 23 de Agosto).

É, pois, na sequência e em acompanhamento desta postura do legislador, que surgiram as normas ora questionadas do D.L. nº 280/89, postura essa que, claramente, não compete a este Tribunal sindicar.

VI

1. Uma primeira questão, no que concerne ao artº 33º do D.L. nº 280/89, se impõe desde logo tomar em consideração, atento o que é exposto na resposta do Primeiro-Ministro.

Consiste ela em saber se tal norma, como na dita resposta é defendido, se assume como uma verdadeira norma jurídica para efeitos de fiscalização da respectiva constitucionalidade ou, pelo contrário, não deve ela ser, e só, visualisada como um acto administrativo (no caso, plural ou colectivo).

A resposta a dar a esta questão não pode deixar de ser a mesma que, a propósito de idênticas questões, tem sido dada pela jurisprudência deste Tribunal desde o seu Acórdão nº 26/85 (publicado na 2ª Série do Diário da República de 26 de Abril de 1985) que, ex professo, dela tratou (cfr., ainda o que a propósito foi referido pela Comissão Constitucional nos seus Pareceres números 3/78, 6/78 e 13/82, publicados nos "Pareceres da Comissão Constitucional", respectivamente nos volumes 4º, fls. 221 e segs., 303 e seguintes, e 19º, fls. 149 e segs).

2. Na verdade, muito embora o que se contém naquele artº 33º possa ser entendido como a definição da situação jurídica dos casos dos funcionários e agentes (quanto a estes desde que tenham prestado serviço há mais de três anos com carácter de continuidade e com subordinação hierárquica) que desempenhavam funções no INE enquanto órgão não personalizado da Administração, em consequência do que se normatizou no artº 30º do mesmo diploma, desta sorte tendo por universo de aplicação um conjunto restrito de pessoas - aplicação essa que se esgota quanto aos referidos funcionários e agentes - o que, de certo modo, lhe retiraria características de generalidade, abstracção e vigência sucessiva (e descaracterizaria, assim, o conteúdo do mesmo artº 33º do conceito de norma utilizado no artº 1º, nº 2, do Código Civil), o que é certo é que tal artigo não deixa, em si, de ser um produto do poder normativo público - do poder normativo do Estado, enfim - incorporado num diploma legislativo e que contém regras de conduta ou critérios de decisão que se impõem aos próprios particulares e à Administração.

Logo, o artigo em causa deve ser perspectivado como detendo, funcionalmente, características normativas com vista ao controlo da sua constitucionalidade.

A isto não obsta a circunstância de os preceitos ínsitos no artº 33º terem uma eficácia consumptiva nas situações dos funcionários e agentes a que atrás nos reportámos. É que, ainda que assim seja, nem por isso essa eficácia deixa de se conter nas próprias imposições que dela emanam, o que, nesta óptica, aponta para que aqueles preceitos assumem características de norma (no assinalado conceito funcional visando o controlo da sua compatibilidade com a Constituição) a par de poderem, uno tempore, ser tidos como actos administrativos plurais.

3. Como assim, nada obsta, neste particular, a que o artº 33º do D.L. nº 280/89 seja objecto de fiscalização abstracta sucessiva da respectiva constitucionalidade.

VII

1. Aduz igualmente o Primeiro-Ministro, no que respeita às normas constantes do artº 30º do D.L. nº 280/89 e da Portaria nº 1003/89, não poderem as mesmas ser incluídas no conceito de legislação laboral, antes devendo ser perspectivadas como abrangendo "matérias referentes à estrutura, atribuições, competências, gestão e funcionamento da Administração Pública", esgrimindo, para tanto, com uma afirmação que teria sido produzida no Acórdão deste Tribunal nº 22/86, por via da qual não era necessária a audição dos trabalhadores em matéria de atribuições, competências, política de recursos humanos, gestão e funcionamento da administração pública.

2. Neste particular, bem vistas as coisas, não se tratou, como resulta da exposição efectuada em III, da criação, ex novo, de uma entidade dotada de personalidade jurídica - no caso, um instituto público - destinada a prosseguir o desempenho de determinadas funções do Estado, onde, anteriormente, nenhum serviço existia que as prosseguisse.

Tratou-se, isso sim, da "transformação" de um serviço já existente numa outra entidade, destinada justamente a desempenhar as funções que por aquele serviço - que dispunha de um quadro de pessoal próprio - já eram prosseguidas; e visou-se, igualmente, na norma do artigo 30º, particularizada e regulamentada na Portaria nº 1003/89, que o pessoal que viesse a desempenhar funções naquela nova entidade ficasse a ela ligada por um vínculo laboral diferente daquele que era detido por quem anteriormente prestava funções no aludido serviço - embora precedendo a anuência dos funcionários e agentes previstos no artº 33º.

Transformação essa que é ,aliás, reconhecida na resposta do Primeiro-Ministro (cfr. ponto 15 dessa resposta).

3. É claro que essa transformação, num determinado entendimento, não poderia deixar de ser perspectivável como uma reorganização de um serviço público incidente nas estruturas, atribuições, competências e funcionamento da Administração Pública, sendo certo que, relativamente ao pessoal que, antecedentemente, desempenhava funções no I.N.E. e que não desejasse optar pelo regime laboral agora instituído, nem por isso o mesmo veria afectada a sua anterior relação jurídico-laboral de natureza pública.

De todo o modo, não será despiciendo anotar aqui que, verdadeiramente, o que no citado Acórdão nº 22/86 (Diário da República, 2º Série, de 24 de Abril de 1986) se disse foi - ao indicar-se o conteúdo da regulamentação do direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública consagrada no Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, precisamente o diploma em que se incluíam normas cuja compatibilidade constitucional era objecto de análise naquele aresto - que,"objecto de negociação colectiva são as matérias relativas à fixação ou alteração: dos vencimentos e demais prestações de carácter remuneratório; das pensões de aposentação ou de reforma e das regalias da acção social e da acção social complementar (art. 6º) [do diploma então em apreço]. E dela acham--se excluídas as matérias relativas à estrutura, atribuições, competências, política de recursos humanos, gestão e funcionamento da Administração Pública (art 12º)".

Isto não aponta, pois, para que tenha sido afirmado no referido Acórdão que as aludidas matérias se não podiam incluir no conceito de legislação laboral. Diga-se até que em tal Acórdão (cfr. ponto 2.6.) se afirmou e reafirmou que o mesmo não curava de saber se o Decreto-Lei nº 45-A/84 - e, logo, as respectivas normas - era "ou não subsumível ao conceito de «legislação de trabalho»".

4. Todavia, não se poderá passar em claro que existe entendimento contrário ao acima mencionado, entendimento esse que conduz quem o perfilhe a visualizar a matéria constante dos artigos 30º e 33º do D.L. nº 280/89 como sendo matéria subsumível ao conceito de legislação de trabalho (adiante tratar-se-á das normas da Portaria 1003/89).

Nessa senda, impor-se-ia efectuar-se uma incursão a fim de saber, num primeiro momento, se foi, quanto às normas daqueles artigos 30º e 33º, cumprida a obrigação constitucional de as associações sindicais participarem que na respectiva elaboração.

4.1. São sabidas as dificuldades que, tanto na doutrina como na jurisprudência, tem levantado um tal conceito de legislação de trabalho (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", vol. 1º, 2ª edição, 300, Barros Moura, "Direito do Trabalho - Notas de Estudo", 189 a 197, e "Compilação de Direito de Trabalho Sistematizada e Anotada", 39 e 40, Monteiro Fernandes, "Noções Fundamentais de Direito do Trabalho", 1º Vol.,28 e 29, Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 219/78, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 286, 147 e seguintes e, entre outros, os Acórdãos deste Tribunal números 31/84, no Diário da República, 1ª Série, de 17 de Abril de 1984, 117/86, idem, idem, de 19 de Maio de 1986, 451/87, idem, idem, de 14 de Dezembro de 1987, 15/88, idem, idem, de 3 de Fevereiro de 1988, 107/88, idem, idem, de 21 de Junho de 1988, 201/89, idem, 2ª Série, de 21 de Janeiro de 1981, 262/90, idem, 1ª Série, de 20 de Dezembro de 1990, e 64/91, idem, idem, de 11 de Abril de 1991).

4.2. Diferente questão, embora conexionada com aquilo que seja legislação do trabalho, é a que se prende com o direito dos trabalhadores, através das respectivas comissões e das associações sindicais [vide artigos 54º, nº 5, alínea d), e 56º, nº 2, alínea a), da Constituição - versão de 1989], em participarem na elaboração daquela legislação.

4.2.1. Para se alcançar um tal direito de participação, torna-se necessária a aceitação da ideia de que as posições a tomar pelos trabalhadores aquando da sua participação na elaboração da legislação do trabalho possa, de alguma sorte, determinar a solução que o legislador venha a consagrar.

Explicitando: sem que a audição dos trabalhadores por intermédio das respectivas associações sindicais e comissões signifique que a faixa de soberania e liberdade de conformação do legislador fique hipotecada, mister é, face aos comandos constantes das citadas normas da Lei Fundamental, que aquele legislador não se limite a apresentar soluções normativas "verdadeiramente e significativamente tomadas" (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. e vol. cits., em comentário aos artigos 55º e 57º); a forma como o legislador, neste particular, deverá actuar terá, pois, de ser aquela de onde resulte que o que apresenta aos trabalhadores como projecto de intenção legislativa não passe disso mesmo, ou seja, de intenções institucionais que busquem a assunção de figurinos consensuais (cfr. cit. Acórdão nº 22/86 onde, a dado passo, se aduz que a participação das organizações sindicais na elaboração da legislação de trabalho não significa participação "no trabalho dos órgãos legislativos", tratando-se, pois, de "«um dever de consulta» dos trabalhadores" que, "no tocante às sugestões, críticas, pareceres ou propostas que eles" façam chegar àqueles órgãos, têm obrigatoriamente de ser tomadas em consideração "na elaboração definitiva da normação que se pretende produzir", "acolhendo aquelas que o justifiquem".

É esta a exigência ou ditame constitucional em sede da previsão do direito de intervenção dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho.

Exigência esta que não deixa de estar vertida na legislação infraconstitucional (cfr. Lei nº 16/79, de 26 de Maio e Decreto-Lei nº 45-A/84).

Desta legislação é de extrair, também, que o procedimento legislativo deve, ele mesmo, integrar a intervenção formal das organizações dos trabalhadores, além de ter de haver a publicitação adequada do processo participativo (note-se, todavia, que estes pontos não estão inseridos no ditame constitucional a que acima se fez referência).

Isto posto, vejamos se, de harmonia com os elementos que estes autos nos fornecem, teria havido, efectivamente, preterição da audição dos trabalhadores.

4.3. Começando por atentar no exórdio do D.L. nº 280/89, podia ser-se conduzido a presumir (juris tantum) não ter ocorrido tal audição.

Efectivamente, não havendo nesse exórdio a mínima referência a tal circunstância, não seria de todo ilícito concluir não ter ela ocorrido.

Essa conclusão basear-se-ia, contudo, numa mera presunção. Mas, como se trata de mera presunção a que nenhum preceito constitucional (ou sequer infraconstitucional) confere especial valor, pode ela ser objecto de infirmação.

4.3.1. Ora, segundo se abarca da publicação enviada a este Tribunal pelo Primeiro-Ministro, o processo de reestruturação do Sistema Estatístico Nacional, processo esse conduzido pela comissão a que se reporta a já citada Resolução do Conselho de Ministros nº 48-B/86, incluiu a definição estrutural das entidades que haviam de integrar tal sistema, precisamente aquilo que viriam a ser o Conselho Nacional de Estatística e o Instituto Nacional de Estatística, contendo-se em tal definição os projectos de diplomas que haviam de regular aquelas entidades.

No referido processo intervieram, por diversíssimas vezes, consultadas pela comissão em causa, não só as associações patronais, como duas centrais sindicais, a saber, a A. e a B..

No tocante à participação destas centrais, a respectiva amplitude resulta da leitura do relatório a que já acima se fez referência («Sistema Estatístico Nacional - Situação Actual e Propostas de Reestruturação», cfr. pags. 200 e 296), de onde ressalta que, nas áreas que mais directamente lhes diziam respeito, lhes foram expostas as principais linhas de acção do instituendo Sistema Estatístico Nacional, vindo aquelas centrais, inclusivamente, a apresentar por escrito as suas tomadas de posição sobre a questão, quer formulando críticas ao então existente sistema estatístico, quer formulando propostas tendentes à respectiva reestruturação.

De entre as propostas elaboradas pela comissão de reestruturação e apresentadas às centrais sindicais, contava-se aquilo que se pretendia vir a ser no futuro o Instituto Nacional de Estatística estruturado como um instituto público e, bem assim, o regime que deveria ser aplicável ao futuro pessoal que, no entendimento de tal comissão, se impunha dever estar integrado num quadro próprio e sujeito a um regime jurídico, também próprio, muito próximo do regime geral do contrato individual de trabalho, designadamente para efeitos remuneratórios (cfr. cit. relatório, pags. 270, 272 a 275 e 292).

Aliás, no que concerne à definição respeitante ao regime transitório dos funcionários e agentes (com mais de três anos de serviço em regime de continuidade e subordinação hierárquica) do então existente Instituto Nacional de Estatística (como serviço integrado na estrutura de um Ministério e sem qualquer autonomia), contemplou a comissão cinco alternativas, que se podem sintetizar como sendo:-

- a existência de dois quadros de pessoal, com direito de opção (num, seria integrado o pessoal a contratar ex novo e o pessoal já ao serviço no Instituto que optasse pela adopção do regime do contrato individual de trabalho e, noutro, seria integrado o pessoal que, também já ao serviço no dito Instituto, não efectuasse tal opção, continuando ele a reger-se pelo regime próprio da função pública);

- a existência de dois quadros de pessoal, sem direito de opção (num, seria integrado o pessoal a contratar e o pessoal que, muito embora já ao serviço no Instituto, fosse escolhido pelos órgãos responsáveis deste, ficando um e outro sujeitos ao regime geral do contrato individual de trabalho e, noutro, seria integrado o pessoal que já prestava funções e não tivesse sido objecto de escolha, para este regendo as normas gerais definidoras e estatutárias da função pública);

- a existência de um quadro único com passagem automática (nesse quadro seria desde logo integrado todo o pessoal que exercia funções no Instituto com vínculo à função pública, com respeito da natureza deste e da antiguidade dos funcionários e agentes a integrar);

- a existência de um quadro único, mas com direito de opção (nesse quadro seria integrado todo o pessoal em funções no Instituto que expressamente optasse pelo regime do contrato individual de trabalho, cessando, assim, o seu vínculo à função pública, sendo o restante pessoal que não efectuasse opção canalizado para outros quadros existentes nos organismos da Administração Pública);

- a existência de um quadro único, mediante selecção (neste quadro seria integrado o pessoal em funções no Instituto que fosse escolhido pelos respectivos órgãos responsáveis, ficando sujeito ao regime geral do contrato individual de trabalho, enquanto que o restante pessoal não objecto de escolha seria canalizado para outros órgãos da Administração Pública).

Das equacionadas alternativas, a comissão manifestava preferência pela última das atrás sintetizadas.

4.3.2. Perante o que hoje se contém no nº 1 do artº 33º do decreto-lei sub specie, haver-se-á de concluir que, no que concerne ao destino dos funcionários e agentes (quanto a estes, desde que detivessem as características já assinaladas) do Instituto Nacional de Estatística (integrado na estrutura do M.P.A.T.), acabou legislativamente por ser consagrada, ao menos em parte, uma solução que se aproxima da que foi acima indicada com o epíteto de quadro único com direito de opção, muito embora nascida da simbiose dela com aquela que se sintetizou como sendo a existência de um quadro único mediante selecção.

Por tudo isto é legítimo, sem sofismas, concluir também que, na edição da norma do artº 33º, foi incorporada uma posição que, ao menos em parte, se alicerçou nos contributos carreados pelas centrais sindicais.

4.3.3. Questionar-se-á se a indesmentível participação destas centrais sindicais no processo de reestruturação do sistema estatístico nacional e, bem assim, a sua audição quanto às aventadas propostas de editandos diplomas que haviam de reger o regime jurídico pelo qual eram reguladas as relações jurídico-laborais dos trabalhadores do futuro instituto público denominado Instituto Nacional de Estatística, é suficiente para garantir o comummente designado direito de participação dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, plasmado na alínea a) do nº 2 do artigo 56º e na alínea d) do nº 5 do artigo 54º, um e outro da Constituição, tendo em conta o sector que se encontrava em causa.

Na verdade, aquela participação não se poderá esgotar com a mera audição das centrais sindicais, além do mais pela razão segundo a qual é sempre figurável a existência de associações sindicais que, podendo abarcar a representação dos trabalhadores de um dado sector a que uma dada legislação (naturalmente de natureza laboral) diga respeito, não se encontrem filiadas nas mencionadas centrais. E que o ditame constitucional ínsito na alínea a) do nº 2 do artigo 56º da C.R.P. se reporta às associações sindicais, é coisa da qual, certamente, não se duvidará.

E tudo isto, como é evidente, para além do problema da necessidade de participação das comissões de trabalhadores, questão que, quanto ao presente caso, adiante se tratará.

Pois bem.

4.3.3.1. Perante estes parâmetros, tendo em conta a questão posta - no momento só ligada ao problema de saber se na presente matéria seria suficiente, ponderando o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Lei Fundamental, a já demonstrada participação da A. e da B. - impor-se-á saber se, considerando as categorias de trabalhadores (quer funcionários, quer agentes com mais de três anos de serviço exercendo funções com carácter de continuidade e de subordinação hierárquica) que já serviam no Instituto Nacional de Estatística, poderiam eles ser, face às associações sindicais existentes ao tempo, representados por algumas que não se encontrassem filiadas nas ditas centrais.

Ora, quanto a este ponto, há que ter em consideração que, quanto à Administração Pública, existiam, com possibilidade de neles, por intermédio das respectivas organizações sindicais "de base", serem filiados os trabalhadores do então existente Instituto, atendendo às categorias que os comportavam, a Federação E., integrada pelos Sindicatos F. do Norte, Centro, Sul e Açores e Madeira, organismo filiado na A., e o Sindicato G., filiado na B., integrando, a par com alguns sindicatos independentes (v.g. o Sindicato H., o Sindicato I. e o Sindicato J.), vários outros sindicatos, filiados também na B., com a denominação global de Frente L..

Não interessará, pois, tendo em conta as categorias de pessoal que agora se tem em vista, ter em consideração a Federação M., estrutura independente das centrais A. e B., e que integra sindicatos de dentro e de fora da Administração Pública, já que, quanto a estes últimos, ali apenas estão integrados o Sindicato H. e o Sindicato J., que, obviamente, não representam categorias de trabalhadores tais como aquelas que agora estão em jogo e que, de qualquer modo, também se encontram representados, como se viu, na L..

Pelo que respeita à Confederação N., estrutura formalmente independente das centrais sindicais, que admite a integração de sindicatos não filiados ou filiados nestas últimas e que alberguem, exclusivamente ou não, quadros técnicos ou científicos de qualquer sector, público ou privado, há que pesar que, por um lado, no que tange aos sindicatos ligados à Administração Pública, nestes estão integrados alguns sindicatos que, porém, já se encontram filiados na A. (justamente o Sindicato O., o Sindicato P., o Sindicato Q., o Sindicato R. e o Sindicato S., organismos que, de todo o modo, não abarcariam os trabalhadores agora em causa) e, por outro lado, que esta Confederação não efectua contratação ou negociação directa, actuando, antes, mediante recomendações aos sindicatos interessados nela filiados e dirigidas, apenas, à defesa dos interesses dos quadros.

Vale isto por dizer que todas as associações sindicais existentes na ocasião - quer da apresentação das propostas da comissão de reestruturação do Sistema Estatístico Nacional, que continha já as linhas de acção a que deveria obedecer o diploma que regeria o Instituto Nacional de Estatística como instituto público, aqui se abarcando o regime do futuro pessoal, quer da sua discussão pública - e que tinham a potencialidade de representar os funcionários e agentes que prestavam funções naquele Instituto, mas enquanto organismo não autónomo integrado no M.P.A.T., se encontravam filiadas numa ou noutra das centrais sindicais que participaram no debate das citadas propostas.

4.4. É ocasião, agora, de se verter a atenção para um outro ponto, precisamente aquele que consiste em saber se se imporia, in casu, a audição da comissão de trabalhadores do então existente Instituto Nacional de Estatística (comissão que existiria de facto, como se extrai da intervenção efectuada na Assembleia da República aquando da discussão, na generalidade, da Proposta de Lei nº 53/V - cfr. Diário da Assembleia da República, 1ª Série, nº 5, de 28 de Outubro de 1988), e isto face ao que se normatiza na alínea d) do nº 5 do artigo 54º da Constituição.

Tratando-se, como se tratava, de um serviço da Administração Pública, a resposta a esta questão afigura-se desde logo merecer resposta negativa.

De facto, o nº 1 do artigo 56º da Constituição erege como direito dos trabalhadores a criação de comissões de trabalhadores para defesa dos seus interesses e intervenção democrática na vida das empresas.

Daqui se extrai que tal direito - o direito de os trabalhadores constituirem comissões de trabalhadores - é garantido constitucionalmente, e tão-só, àqueles que, por conta de outrem, laborem em organizações que sejam empresas (cfr., sobre esta questão, o citado Acórdão nº 22/86 e o Acórdão nº 185/89, Diário da República, 1ª Série, de 8 de Março de 1989).

Mas, se tal garantia se dirige somente a tais trabalhadores, e sendo que, no presente caso, nos situávamos perante um serviço da Administração Pública que não se encontrava instituído como uma organização racionalizada visando a prossecução de fins económicos, então não decorria da Lei Básica qualquer protecção dos trabalhadores daquele serviço no sentido de constituirem comissões de trabalhadores e, conexionadamente, de estas intervirem na elaboração de legislação que respeitasse ao respectivo sector, já que este direito de intervenção é constitucionalmente garantido apenas às comissões que os trabalhadores criarem no âmbito de empresas (cfr. aludidos Acórdãos números 22/86 e 185/89).

4.5. Do exposto resulta que, mesmo para os que sigam o raciocínio alternativo segundo o qual as normas dos artigos 30º e 33º do D.L. nº 280/98 constituem legislação de trabalho, a verdade é que, sobre elas, foram ouvidas as associações sindicais que, sendo representativas dos trabalhadores a que interessava aquela normação, o deveriam ter sido, não relevando uma não participação da comissão de trabalhadores do Instituto Nacional de Estatística, mesmo que, efectivamente, essa não participação tivesse ocorrido.

4.6. Uma última questão, quanto ao particular de que se cura, se afigura ser de tratar.

Consiste ela no seguinte:

Ao tempo da apresentação às mencionadas centrais sindicais das propostas da comissão de reestruturação do Sistema Estatístico Nacional e, no que ora releva, das propostas respeitantes aos estatutos do futuro I.N.E., nestes avultando o que concernia ao regime pelo qual se deveria pautar o respectivo pessoal e o regime aplicável aos funcionários e agentes que desempenhavam funções no Instituto Nacional de Estatística (enquanto organismo inserido na M.A.P.T.), não existiria, ainda, formalmente, um projecto de diploma com um texto devidamente articulado (e isto, aceitando que, na realidade, nos situaremos perante intenções normativas visando legislação laboral).

Daí que se pergunte se seria bastante a apresentação e a discussão efectuada com base em documentos que incorporavam as linhas de acção que enformariam o projecto de diploma que, posteriormente, se veio a tornar o decreto-lei em apreciação.

Entende-se responder afirmativamente a tal pergunta.

Na realidade, desde que, como na presente situação ocorreu, se patenteiem às organizações representativas dos trabalhadores documentos que, cabal e completamente, incorporem as linhas do regime intentado adoptar pelo legislador, e desde que, no projecto formal de diploma, atendendo à intenção legislativa, se não desvirtuem aquelas linhas e os seus aspectos relevantes, então dever-se-á considerar que foi legitimamente cumprido o dever de consulta dos trabalhadores.

Deste dever resulta também a obrigação impendente sobre o legislador de tomar em consideração - sem que por aí se implique o beliscar da sua liberdade conformativa - o sugerido, o criticado e o opinado pelas associações sindicais, com a consequente obrigação, como se expressou o Acórdão nº 22/86, de acolhimento do que se justificar.

Aliás, é até pensável que a apresentação de um projecto formal de diploma, totalmente articulado e com uma forma acabada de redacção, poderá, eventualmente, cercear a liberdade negocial inerente à discussão com as organizações laborais, já que é possível a cristalização das posições do órgão legislativo.

4.6.1. Ora, os elementos de facto de que se dispõe neste processo apontam para que as ideias base respeitantes ao estatuto de pessoal do futuro I.N.E. e as respeitantes ao regime transitório dos funcionários e agentes que no anterior Instituto laboravam, foram apresentadas às A. e à B., centrais sindicais que, no seu seio, conglomeravam as associações sindicais que unicamente poderiam, ao tempo, representar aqueles trabalhadores, atentas as respectivas categorias.

E apontam eles também para que, de um lado, no que tange aos aludidos estatuto e regime, foram postas à consideração várias alternativas, o que corresponderá, assim, a uma forma de apresentação múltipla ou aberta, compaginável, por exemplo, com a apresentação de um projecto de diploma com alternativas de articulado e, de outro, que as soluções que vieram a ser consagradas nas normas em causa também se deveram ao contributo das associações sindicais interessadas.

5. Em suma: na perspectiva de quem siga o entendimento de que aqui está em causa legislação laboral, o que é certo é que o Governo, ao editar as normas constantes dos artigos 30º e 33º do Decreto-Lei nº 280/89, cumpriu os deveres e obrigações que sobre si impendiam e defluem do correlativo direito garantido pela alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Constituição. Por outra banda, como é óbvio, para quem perfilhe a óptica de que as normas conjugadas dos artigos 30º e 33º não devem ser perspectivadas daquele modo, mas antes como algo que está ligado, e só, à reorganização de um serviço público, com reflexo, como se disse, nas estruturas, atribuições, competências e funcionamento da Administração Pública, então a questão acima tratada não teria, sequer, razão de ser.

Por isso, em qualquer dos entendimentos, sempre se haveria de concluir não padecer aquela normação do vício de inconstitucionalidade que lhe é assacado pelo requerente.

VIII

Volvamos agora a atenção para a Portaria nº 1003/89.

1. Como justamente assinala o solicitante, nas normas deste diploma foram respeitadas "todas as indicações do Decreto-Lei nº 280/89 quanto ao regime jurídico dos trabalhadores do INE, ou seja, predominância da índole privatística da relação laboral", consubstanciando, pois, "essa ideia ao longo dos diversos momentos de uma relação jurídico-laboral".

Antes do mais, comecemos por analisar se todo o complexo normativo ínsito na portaria em apreço pode ser visto unicamente como um mero desenvolvimento das já analisadas normas do D.L. nº 280/89 e, consequentemente, perguntar se tal complexo pode ser visto tão só como um conjunto de normas consequenciais do regime instituído no artº 30º, nº 1, daquele decreto-lei, sem qualquer relevo autónomo de conformação política quanto a aspectos estatutários dos trabalhadores e das suas relações de trabalho.

2. Analisando as normas da portaria em causa, podem elas ser acantonadas em cinco grandes grupos, a saber:

A- Normas que se perspectivam como preambulares, definitórias, remissivas ou de consagração de procedimentos dirigidos ao próprio I.N.E. Aqui se abarcam as normas dos artigos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11º, 18º, 19º nº2, 22º, 23º, 25º, números 1 e 3, 28º, números 2 e 3, 30º, 47º, 48º, nº 3, 65º, nº 3, 66º, 67º, 68º, 69º e 70º;

B - Normas que mais não fazem do que a transposição ou o acolhimento das estatuições da lei geral, designadamente no tocante à relação jurídico-laboral privada. Estão neste caso as normas constantes dos artigos 9º (cfr. artº 22º da LCT), 13º (cfr. artº 19º da LCT), 14º (cfr. artº 20º da LCT), 15º (cfr. artº 21º da LCT), 16º (cfr. artº 1º, nº 1, parte final, da LCT), 17º, nº 2, excepto parte final (cfr. artº 24º da LCT), 19º, números 1 e 3 (cfr. artº 45º, nº 1, e 48º, da LCT), 20º (cfr. artº 11º, nº 1, do D.L. nº 409/71, de 27 de Setembro), 24º (cfr. artigos 15º e 14º do D.

L. nº 409/71 e 50º da LCT), 25º, números 2, 4, 5 e 6 (cfr. artigos 82º, nº 2, da LCT, 11º do D.L. nº 491/85, de 26 de Novembro, 93º, números 1 e 2 e 92, nº 1, da LCT), 26º (cfr. artº 29º do D.L. nº 874/76), 28º, nº 1 (cfr. artº 6º, nº 2, do D.L. nº 874/76), 33º, números 1 e 3 (cfr. artigos 51º, nº 1, da LCT e 7º, nº 2, do D.L. nº 421/83, de 2 de Dezembro), 34º (cfr. artº 10º do D.L. nº 409/71), 35º (cfr. artigos 18º e 19º do D.L. nº 874/76), 36º (cfr. artigos 4º, nº1, 6º, números 1 e 2, do D.L. nº 874/76), 37º (cfr. artº 3º do D.L. nº 874/76), 38º (cfr. artº 2º, nº 4, do D.L. nº 874/76), 39º, números 1 e 2, primeira parte (cfr. artº 8º, nº 4, do D.L. nº 874/76), 40º, números 1 e 4 (cfr. artigos 8º, nº 1, do D.L. nº 874/76 e 25º, nº 1, do D.L. nº 491/85), 41º (cfr. artº 7º do D.L. nº 874//76), 42º (cfr. artº 9º do D.L. nº 874/76), 43º, números 1, 2, 4 e 5, primeira parte (cfr. artigos 12º, nº 1, do D.L. nº 874/76 , 9º, nº 4, da Lei nº 4/84, de 5 de Abril, e 4 do D.L. nº 136/85, de 3 de Maio), 45º, números 1, primeira parte, 2 e 3 (cfr. artº 11º do D.L. nº 874/76), 46º (cfr. artº 10º do D.L. nº 874/76), 48º, números 1, exceptuando as alíneas f), h) e i), 2, exceptuando a sua parte final, e 4, primeira parte (cfr. artigos 23º e 24º do D.L. nº 874//76), 49º, alíneas b) e c) (cfr. artigos 26º, nº2, do D.L. nº 874/ /76 e 9º, nº 1, da Lei nº 4/ /84, de 5 de Abril), 50º, números 3 e 4 (cfr. artº 25º, números 3 e 4, do D.L. nº 874/76), 51º, excepto a sua parte final (cfr. artº 23º, nº 3, do D.L. nº 874/76), 52º, números 1, 2 e 4 [cfr. artigos 27º, nº1, 28º, nº 2, 27º, nº 1, parte final, do D.L. nº 874/76 e 9º, nº 2, alínea g)], 53º, números 1, primeira parte, 3, 4 e 5, com excepção da sua parte final (cfr. artigos 16º, 17º, nº 1, e 16º, números 2 e 3, do D.L. nº 874/76), 54º, números 1 a 4 (cfr. artigos 3º, nº 1, 2º, números 1 e 2, e 3º, números 2 e 3, do D.L. nº 398/83, de 2 de Novembro), 55º (cfr. artº 2º, nº 3, do D.L. nº 398/83), 56º, números 1, no que respeita à retoma do serviço, e 2 (cfr. artº 4º do D.L. nº 398/83), 57º (cfr. artº 8º do D.L. nº 398/83), 58º (cfr.

D.L. nº 64-A/89, de 27 de Fevereiro), 59º (cfr. artº 57º do D.L. nº 64-A/89), 60º (cfr. artº 26º da LCT), 61º (cfr. artº 27º da LCT), 63º, nº 1 (cfr. D.L. nº 143/88, de 22 de Abril) e 65º, nº 1 (cfr. artº 41º da LCT);

C - Normas que contêm especialidades do próprio regime instituído pela portaria em análise, especialidades essas que, contudo, são somente de minúcia ou pormenor sem qualquer relevo referentemente ao regime geral e que, minimamente, o não alteram em substância. Neste grupo se situam as normas que se inserem nos artigos 39º, nº 2, segunda parte (cfr, artº 8º, nº 4, do D.L. nº 874/76), 40º, nº 5 (cfr. artº 25º, nº 1, do D.L. nº 491/85), 42º (cfr. artº 9º do D.L. nº 874/75), 48º, números 1, alínea h), 2, parte final, 3 e 4, segunda parte (cfr. artigos 23º e 24º do D.L. nº 874/76), 50º, números 1 e 2 (cfr. artº 25º, números 1 e 2, do D.L. nº 875/76), 51º, parte final (cfr. artº 23º, nº 3, do D.L. nº 874/76), 53º, números 1, segunda e terceira partes, 2 e 5, parte final (cfr. artigos 16º e 17º do D.L. nº 874/76), 54º, nº 2, segunda parte (cfr. artº 2º, nº 2, do D.L. nº 398/83), e 56º, números 1, quanto aos prazos de retoma de serviço, e 3 (cfr. artº 4º do D.L. nº 398/83);

D - Normas que contêm especialidades próprias do regime jurídico-laboral que vincula os trabalhadores ao I.N.E.,com reflexo directo no seu estatuto e que se não encontram nas leis gerais aplicáveis ao regime do contrato individual de trabalho.

Aqui se inserem, pelo menos, as normas constantes dos artigos 10º, 12º, 16º, parte final, ao se reportar à possibilidade de fixação dos termos de prestação de trabalho por parte do I.N.E. de harmonia com as previsões do «presente Regulamento»,17º, nº 1, e nº 2, parte final (no ponto em que se não prevê a proibição de transferência do local de trabalho do trabalhador se tal transferência lhe causar prejuízo sério, previsão essa constante do nº 1, artº 24º da LCT), 30º, 33º, nº 2, 40º,números 2 e 3 (no ponto em que não se prevê a audição da comissão de sindicatos ou intersindicatos - cfr. artº 8º, nº 2, do D.L. nº 874/76), 43º números 3, 5, este quanto à previsão de gozo de férias no primeiro trimestre do ano subsequente, e 6, ao prever as férias por nojo, 44º, 45º, números 1, segunda parte e 3, última parte, 48º, números 1, alínea f) e 2, 49º, alíneas a) e d), esta ao consagrar, de harmonia com o corpo do artigo, a perda de remuneração no caso de suspensão (cfr. artigos 31º, nº 1, da LCT e 11º, nº 1, do D.L. nº 64-A/89), 52º, nº 3 (cfr. nº 3 do artº 27º do D.L. nº 874/76) e 53º, nº 4, parte final, ao não permitir o cômputo do período de licença sem retribuição para efeitos de antiguidade (cfr. artº 16º, nº 2, do D.L. nº 874/76);

E - Normas que se inserem numa verdadeira regulamentação colectiva de trabalho dirigida aos trabalhadores do I.N.E. Nes- te campo se abrangem, ao menos, as normas dos artigos 27º, 29º, 30º, 31º, 32º, 48º, nº 1, alínea i), 63º, nº 2, 64º e 65º, números 2 e 4.

3. Em face dos agrupamentos efectuados resulta claro que, quanto à averiguação da questão conexionada com o desrespeito da obrigação constitucional de participação das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho e no desrespeito da imposição, também constitucional (cfr. artigo 56º, nº 3, do Diploma Básico), de àquelas associações competir o exercício do direito de contratação colectiva, só relevarão os grupos acima precedidos das letras D e E.

Na verdade, quanto às normas constantes do grupo D, isso resulta desde logo da circunstância de revestirem elas de especialidades substanciais que, como à frente melhor se verá, dizendo respeito ao estatuto jurídico-laboral e das relações de trabalho em geral dos trabalhadores do I.N.E., vêm a ser consagradas para eles de novo ou com diferenças assinaláveis de regime, i. e., sem que as regras constantes de tais normas se vejam estabelecidas em legislação anterior geral que regule as matérias em causa, ou vêm estabelecer mudanças significativas relativamente às regras básicas de tal legislação.

No que concerne às normas reunidas no agrupamento E, muito embora elas assumam o cariz de regulamentação que, em normalidade, consta, quer da contratação colectiva, quer das condições concretas de específicos contratos de trabalho, o que é certo é que a sua inclusão num diploma governamental (diploma emanado assim de um poder normativo) vai fazer com que tenham de ser acatadas pela entidade patronal - I.N.E. e pelos trabalhadores, retirando assim a ambos a possibilidade de, sobre os assuntos que regem, vir a ser efectuada estatuição contrária, preterindo-se, desta sorte, um verdadeiro exercício de contratação colectiva.

4. Impõe-se, por conseguinte, apurar se as normas incluídas nos mencionados grupos (e que são, ao menos, as constantes dos artigos 10º, 12º, 16º, referida parte , 17º, nº 1 e nº 2, parte final, 27º, 29º, 30º, 31º, 32º, 33º, nº 2, 40º, números 2 e 3, 43º, números 3, 5 e 6, 44º, 45º, números 1, segunda parte, e 3, última parte, 48º, números 1, alíneas f) e i) e 2, 49º, alíneas a) e d), 52º, nº 3, 53º, nº 4, parte final, 63º, nº 2, 64º e 65º, números 2 e 4), podem ser incluídas no conceito de legislação laboral para efeitos da alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Constituição [no que respeita ao direito consagrado na alínea d) do nº 5 do seu artigo 54º, ver as considerações supra formuladas].

Disse-se já acima que são sabidas as dificuldades sentidas na definição do conceito «legislação de trabalho», tendo-se, igualmente, feito as necessárias considerações sobre o «direito de audição» ou o «direito de participação» das associações sindicais na elaboração daquela legislação e a indicação da cabida doutrina e jurisprudência.

É chegada, porém, a altura de tentar a concretização interpretativa do que seja o dito conceito.

4.1. A Lei nº 16/79, de 26 de Maio, que veio a reger sobre a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho, deu, no seu artº 2º, uma noção do que ela seja, incluindo no seu âmbito a normação "que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e as suas organizações representativas" (corpo do nº 1), e "o processo de aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do Trabalho" (nº 2),indicando, exemplificativamente, que aquela normação abrangia o "Contrato individual de trabalho", as "Relações colectivas de trabalho", as "Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos", as "Associações sindicais e direitos sindicais", o "Exercício do direito à greve", o "Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho", a "Formação profissional" e os "Acidentes de trabalho e doenças profissionais" [alíneas a) a h) do nº 1].

Poder-se-á, face à tentativa de definição ensaiada no preceito do artº 2º da Lei nº 16/79 (definição não esgotante, além do mais pelo facto de no nº 1 se fazer tão só uma enumeração meramente exemplificativa de matérias), dizer desde logo que, inquestionavelmente, se insere na legislação de trabalho tudo o que respeite a regulamentação de relações individuais e colectivas de trabalho e dos direitos dos trabalhadores, quer na vertente atribuidora de «direitos liberdades e garantias», quer na vertente de «direitos económicos, sociais e culturais» (cfr., de entre o mais, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., e o já referido Acórdão nº 107/88; tenha-se, ainda, em conta o que se normatiza no Decreto-Lei nº 45-A/84).

Ora, presentes estes parâmetros, há-de convir-se que as normas agora em questão, ao disporem imperativamente, no mínimo sobre alterações da situação profissional do trabalhador e respectivo regime (artigos 10º e 12º), possibilidade de mudança dos termos de prestação do trabalho por parte da entidade patronal nos termos do «Regulamento» (16º, aludida parte) e de local de trabalho (17º,nº 1, parte final, e nº 2), diuturnidades, subsídio de Natal, subsídio de refeição e abono para falhas, enquanto complementos não retributivos, mas atendíveis para o total a perceber (artigos 27º, 29º, 30º, 31º e 32º), dia de descanso complementar (artº 33º, nº 2), direito a férias, marcação do respectivo período, gozo delas e sua interrupção (artigos 40º, números 2 e 3, 43º, números 3, 5 e 6, 44º e 45º, números 1, segunda parte, e 3, última parte), faltas e sua repercussão [artigos 48º, números 1, alínea f) e i), e 2 , 49º, alíneas a) e d), e 52º, nº 3], contagem do tempo de serviço (artº 53º, nº 4, parte final) e segurança social e benefícios complementares (artigos 63º, nº 2, 64º e 65º, números 2 e 4), impondo regimes diferentes ou até não previstos nos preceitos imperativos existentes na lei geral, ou consagrando regimes não resultantes de uma contratação colectiva, tocam, indubitavelmente, de forma substancial e não meramente instrumental, nos direitos dos trabalhadores, tal como acima esta expressão ficou consagrada.

4.2. Mas, se assim é, então cumpria ao órgão de onde tais normas emanaram - no caso o Governo - proceder, antes da sua edição, à audição das associações sindicais que representassem os trabalhadores com cuja situação essas normas contendessem, por forma a ser cumprido o desiderato constitucional vertido na garantia postulada pela alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Lei Básica, sob pena de elas serem fulminadas por vício formal, e isto já não entrando agora em linha de conta com a questão de saber quais as consequências advindas, in casu, quanto a uma eventual preterição do estatuído no nº 3 do mesmo artigo referentemente às normas elencadas em E.

Tal audição, todavia, não sucedeu, o que conduzirá a deverem as ditas normas ser declaradas, com força obrigatória geral, inconstitucionais por este Tribunal.

5. Um ponto, contudo, merecerá uma muito perfunctória ponderação.

Consiste ele em no seguinte:

Como se sabe, há quem defenda que as normas regulamentares não podem, verdadeiramente, ser tidas em conta para efeitos de inclusão na legislação de trabalho, por isso que - sustenta-se - os regulamentos, não sendo regulação primária, se porventura contiverem integrações, modificações, revogações ou suspensões de regime relativamente à legislação que visam regulamentar (no que agora releva, em matéria laboral), ficarão a padecer de ilegalidade ou de um vício de inconstitucionalidade autónoma (cfr. nº 5 do artigo 115º da Constituição).

Será que para quem defenda um tal entendimento, no caso das normas da Portaria nº 1003/89 de que acima se curou, era liminarmente de afastar a respectiva perspectivação como legislação do trabalho?

5.1. Para se dar resposta a esta pergunta, mister é que se saiba qual a verdadeira natureza daquela Portaria.

O artigo 30º do D.L. nº 280/89 veio consagrar uma opção segundo a qual o estatuto jurídico-laboral do pessoal do I.N.E. se regeria, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho (opção essa que, como acima se concluiu, não era juridico-constitucionalmente censurável) e, na especialidade, pelas normas de um regulamento interno aprovado por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da tutela.

Significa isto que o legislador, por intermédio do D.L. nº 280/89, entendeu estabelecer, para o pessoal daquele específico instituto público, um regime de trabalho algo "misto", subordinado às regras básicas contidas na normação que rege o contrato individual de trabalho e, bem assim, a determinadas regras cujo desenvolvimento ou particularização "devolveu" para o regulamento a editar sobre a forma de portaria.

5.2. Na vertente da projecção da sua eficácia, ou seja, no círculo daqueles a quem se dirigem e que por eles são obrigados, os regulamentos podem ser externos ou internos (cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 3º Vol., 25 e segs. e Rodrigues Queiró, «Teoria dos Regulamentos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVIII, 5 e segs).

Segundo o último dos autores citados, os regulamentos externos "analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação de poder", enquanto que os regulamentos internos "têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração, dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares", faltando-lhes, "portanto, rigorosamente, alteridade" [em idêntico sentido, Freitas do Amaral, ob. e local cits.; Coutinho de Abreu, em Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, 89 e segs, distingue uns e outros dizendo que os regulamentos de organização internos "ao estruturarem as unidades organizatórias administrativas e ao disciplinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competência externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e deveres de terceiros", enquanto que os "regulamentos internos de organização estruturam órgãos internos e serviços administrativos, regulam a sua actividade (que não tem eficácia exterior, pelo menos directa) ou funcionamento, e determinam as funções dos agentes".

5.3. Freitas do Amaral (ibidem), no que concerne à questão de saber se assumem a característica de regulamentos internos ou externos aqueles que a Administração Pública elabora tendo em vista disciplinar a actuação dos seus próprios funcionários ou agentes, escreve que "se se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de funcionários, com o fim de disciplinar a organização ou o funcionamento do serviço, tais regulamentos são internos; se porém se tratar de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos de uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, então esses regulamentos serão externos" (Coutinho de Abreu, idem, reporta-se explicitamente a que, a par dos regulamentos de organização internos e externos, existem regulamentos orgânicos mistos, os quais "contêm simultaneamente normas organizatórias internas e externas, determinando estas últimas o regime geral do diploma regulamentar que a ambas contém").

Perante estes ensinamentos, poderá, pois, dizer-se que as normas atrás elencadas sob D e E, não poderão ser perspectivadas como normas regulamentares de mera projecção interna subsumíveis a um "regulamento de empresa".

5.4. Questão diferente é a de saber se, atento o teor dispositivo do artº 30º do D.L. nº 280/89 ao abrigo do qual foi editada a Portaria nº 1003/89, se poderá dizer que esta, por ser um regulamento, entrará, sem mais, no âmbito dos regulamentos que, pelo simples facto de o serem, não podem ser considerados como legislação de trabalho para quem opine do modo que se deixou expresso em VIII 5.

Há, no entendimento do Tribunal, que avançar aqui com cautelas.

Concretizando:

Mesmo para quem perfilhe aquela opinião, haverá que reconhecer a existência, constitucionalmente consentida, de regulamentos meramente executivos que não se substituam à lei, ou seja, que "não dêem vida a nenhuma «regra de fundo», a nenhum preceito jurídico «novo» ou originário; que se limitem a repetir os preceitos ou regras de fundo que o legislador editou - só que de uma maneira clara ou, de toda a maneira, mais clara" (cfr. Acórdão deste Tribunal nº 1/92, publicado na 1ª Série do Diário da República, de 20 de Fevereiro de 1992), bem como a existência de regulamentos autónomos, integrativos e de carácter substantivo devidamente autorizados pela lei e que esta, nas suas linhas gerais, ainda define.

Ora, nos segundos poderão surgir regras que, por dizerem respeito a relações de cariz laboral, estabelecem particularizações, pormenorizações e concretizações de minúcias que o legislador involuntariamente omitiu, desenvolvimentos e clarificações ou maiores clarificações de um regime jurídico-laboral geral e, concretamente no que respeita à segunda espécie regulamentar, pode ela conter, por devolução da lei, estatuição específica, ali onde a lei geral do contrato individual de trabalho rege supletivamente. Nestas condições, tais «regulamentos», ao definirem aquela estatuição, estão, ao fim e ao resto, a ter incidência em matéria jurídico-laboral numa área que especificamente não estava tratada na lei esgotante ou clarificadamente, ou que esta devolveu para o «regulamento», pelo que dificilmente se repudiará que, nesses casos, os aludidos «regulamentos» não possam ser vistos como legislação permissora de inclusão no conceito de legislação laboral.

5.5. Sequentemente, mesmo no citado entendimento, bem poderia defender-se que, não obstante a natureza regulamentar da Portaria nº 1003/89, algumas das norma ínsitas na mesma não deixam de ter natureza de legislação de trabalho e, por isso, a respectiva elaboração estaria sujeita ao ditame constitucional da participação das associações sindicais.

Porque, in casu, tal participação não ocorreu, configurar-se-á um vício de inconstitucionalidade formal tocantemente às mencionadas normas.

6. Ao falar-se num determinado número de normas (e que acima foram elencadas nos grupos D e E), poder-se-ia, num raciocínio rigorista e formal, pensar que as demais normas constantes da Portaria nº 1003/93, haveriam de subsistir, porque não inquinadas pelo vício de que as primeiras padecem.

Simplesmente, o que é certo é que, se bem se atentar, despojada a portaria em causa daquele núcleo normativo, as restantes regras deixam, sequentemente, de ter uma suficiência útil capaz de as projectar com autonomia relevante, não fazendo, deste modo, sentido a sua subsistência. E daí deverem as normas não inquinadas (anote-se que o elenco reportado sobre as letras D e E não tentou ser exaustivo, como bem se alcança do uso das expressões «ao menos» e «pelo menos»), sofrerem, consequencialmente, da sorte daquelas que padecem do vício de inconstituciona- lidade.

Atingida, esta conclusão, bem como a que se extraiu em VIII 4.2., inútil se torna entrar na dilucidação de uma questão, que eventualmente se poderia colocar e que, justamente, consistiria em saber se em matéria como esta - em que em causa estão direitos dos trabalhadores - poderia a mesma ser objecto de tratamento por intermédio de normas não integradas em acto de natureza legislativa (cfr., sobre o conceito de «lei», Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Edição, 502 e segs.)

IX

1. A declaração de inconstitucionalidade acarretará, em regra, que, "ex tunc", cesse a vigência das normas por tal declaração abrangidas (cfr. artigo 282º, nº 1, da Constituição).

Ora, é perfeitamente figurável que existam situações já criadas ao abrigo da estatuição delas constante e cuja destruição, que seria operada pela declaração de inconstitucionalidade, se postaria como iníqua, tanto mais que algumas das normas abrangidas por essa declaração consagram, para os trabalhadores do I.N.E., regimes pontualmente e em abstracto mais favoráveis que aqueles regulados nas leis gerais.

2. Por estas razões torna-se, por conseguinte, aconselhável que o Tribunal, usando da faculdade conferida pelo nº 4 do artigo 282º da Constituição, tendo em atenção razões de equidade, fixe os efeitos da declaranda inconstitucionalidade com alcance mais restrito do que o previsto no nº 1 daquele artigo.

X

Nestes termos, o Tribunal Constitucional:

- a) Não declara a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 30º, nº 1, e 33º, números 1, 2 e 3, do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto;

- b) Declara, com força obrigatória geral e com base em violação da alínea a) do nº 2 do artigo 56º da Constituição, a inconstitucionalidade das normas constantes da Portaria nº 1003/ /89, de 20 de Novembro, determinando, de harmonia com o prescrito no nº 4 do artigo 282º da Lei Fundamental, a fixação de produção dos respectivos efeitos a partir da publicação do presente acórdão.

-

Lisboa, 7 de Julho de 1993

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Vítor Nunes de Almeida

Messias Bento (com declaração de voto)

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Começarei por assinalar que entendi que as normas dos artigos 30º, nº 1, e 33º, nºs 1, 2 e 3, do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, não constituem legislação do trabalho, por isso que sobre elas se não impunha a audição das associações sindicais interessadas.

Tais normas, com efeito, não versam sobre relações individuais ou colectivas de trabalho, nem sobre os direitos fundamentais dos trabalhadores ou das suas organizações: não definem o conteúdo desses direitos, nem, regulamentam o respectivo exercício - recte: não versam sobre "o regime geral ou especial da função pública", (cf. artigo 9º do Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro), nem sobre qualquer das matérias enunciadas no artigo 1º da Lei nº 16/79, de 26 de Maio. O que elas tão-só contêm é uma opção por um determinado modelo organizatório: o modelo do contrato individual de trabalho, com adaptações. Na verdade, os trabalhadores do Instituto Nacional de Estatística pertenciam à Administração Pública (eram funcionários públicos ou agentes) e passaram a reger-se "na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e, na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado por portaria [...]" (cf. artigo 30º, nº 1). Isto, porém, só para futuro: os que já serviam o Instituto à data da entrada em vigor do citado Decreto-Lei nº 280/89, só ficaram sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho dando a sua anuência; de contrário, mantiveram o seu estatuto de funcionário (ou agente), embora com transferência para outros quadros (cf. artigo 33º).

2. A lei, quando cria ou reorganiza um serviço (maxime, quando transforma um serviço público num instituto público dotado de personalidade jurídica) e opta por submeter os respectivos trabalhadores a um regime diferente do que vigora para a função pública, pode adoptar o regime do contrato individual de trabalho, com ou sem adaptações, ou um regime misto. Questão é que, no caso de adoptar o regime do contrato individual de trabalho, com adaptações, não desnature ou descaracterize o modelo jurídico adoptado (ou seja: o regime jurídico do contrato individual de trabalho): exige-o um princípio de congruência que vai ínsito na ideia de Estado de Direito. E mais: há-de ser o legislador a editar essa normação inovatória, seja para compor o regime misto que adoptar, seja para proceder às adaptações do regime jurídico do contrato individual de trabalho.

É que a disciplina inicial e primária tem sempre que constar de lei, só a normação secundária podendo ser objecto de regulamento. Esta é uma exigência do princípio da primariedade da lei (também chamado princípio de precedência da lei), que se extrai, designadamente, do artigo 115º, nºs 6 e 7, e dos artigos 202º, alínea c), e 201º, nº 1, alínea a), da Constituição [cf., entre outros, os acórdãos nº 184/89 (Diário da República, I série, de 9/3/89) e nº 61/91 (Diário da República, I-A série, de 1/4/91)].

Sendo assim, o artigo 30º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, quando prescreve que o pessoal do Instituto Nacional de Estatística se rege, "na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado por portaria [...]", só pode estar a remeter para um regulamento complementar do regime jurídico do contrato individual do trabalho, que é o que se aplica na generalidade - um regulamento que discipline aspectos secundários deixados em aberto por esse mesmo regime jurídico. De outro modo, tal artigo 30º, nº 1, seria inconstitucional, uma vez que, por força do artigo 115º, nº 5, da Constituição, é vedado à lei delegar no regulamento a revogação, modificação ou integração dela própria ou de outra lei, sendo assim constitucionalmente inadmissíveis, não apenas os regulamentos revogatórios que eliminam a lei do ordenamento jurídico, como os regulamentos derrogatórios que, sem revogarem a lei, a substituem em certos casos determinados e os regulamentos modificativos que alteram a disciplina constante da lei - para além dos regulamentos suspensivos que, embora não inovando, tornam ineficaz a disciplina legal pré-existente.

Ora, algumas normas da Portaria nº 1003/83, de 20 de Novembro (concretamente as normas referidas sob o nº VIII, 4. do acórdão)- como aí se assinala - impõem "regimes diferentes ou até não previstos nos preceitos imperativos existentes na lei geral". Ou seja: tais normas contêm disciplina inovatória que, nuns casos, altera o que se acha consagrado na lei vigente e, noutros, constitui, ela própria, a normação inicial e primária sobre a matéria - matéria "em que em causa estão direitos dos trabalhadores", como se escreve no acórdão (cf. o nº VIII, 6.).

Mas, então, embora seja certo que a circunstância de as normas em causa constarem de um regulamento, por si só, não será bastante para excluir a sua qualificação como legislação do trabalho (e, assim, para deixar de exigir a participação das associações sindicais na sua elaboração), uma vez que elas acabam por ter um conteúdo equiparável ao de uma norma legal (cf., neste sentido, o citado acórdão nº 61/91), uma coisa é certa: tais normas violam, antes de mais, o mencionado princípio da primariedade da lei.

Maria da Assunção Esteves (vencida quanto à alínea b), nos termos da declaração de voto junta).

Declaração de voto

Em declaração de voto junta ao acórdão nº 232/90 - em processo de fiscalização concreta - afirmei que se me não afigura correcta a interpretação que inclui os regulamentos na noção de "legislação do trabalho", para efeitos dos artigos 54º, nº 4, alínea d), e 56º, nº 1, alínea a), da Constituição. Todos os regulamentos e em todas as circunstâncias. Defendi que os regulamentos, sendo normação derivada, não constituem material adequado à concretização do direito de participação dos trabalhadores. Este direito tem uma dimensão organizatório‑representativa que só faz sentido nos marcos da função legislativa, como função de definição primária de situações, a que corresponde uma liberdade apenas sujeita à Constituição e de cujo resultado deriva numa cadeia de vinculações (regulamentos, actos administrativos).

E se assim é, se os regulamentos em caso algum se constituem em momento de adequação para a intervenção dos trabalhadores, então não valem as cautelas de que se reveste a estrutura argumentativa da última parte do acórdão.

Se o regulamento é mais do que execução da lei, o que está em causa é a própria fidelidade a essa lei, ou então a reserva de competência prevista na norma constitucional do artigo 168º, nº 1, alínea b), porventura devida a alguns momentos materiais do mesmo regulamento.

José de Sousa e Brito (vencido, pela razão da declaração de voto do Conselheiro Ribeiro Mendes, quanto aos mesmos pontos)

Armindo Ribeiro Mendes (vencido quanto à conclusão a), nos termos da declaração de voto junta)

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Discordou o signatário do juízo de não inconstitucionalidade adoptado pelo acórdão relativamente ao nº 1 do art. 30º e aos nºs 1 a 3 do art. 33º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto (diploma legal que atribuiu ao INE -Instituto Nacional de Estatística a natureza de instituto público personalizado, dotado de património próprio e autonomia administrativa e financeira). Nessa medida, votou vencido quanto à conclusão a) do presente acórdão, embora subscreva a conclusão b) do mesmo.

Expor-se-á na presente Declaração o conjunto das razões da sua discordância.

2. Como se mostra no acórdão, o Instituto Nacional de Estatística era até 1989 um organismo desprovido de personalidade jurídica, que constituía um serviço não autónomo da Administração Central, dependente do Ministério do Planeamento e da Administração do Território. O seu pessoal era constituído por funcionários públicos integrados nos respectivos quadros ou em prestação de serviço em regime de comissão de serviço ou de requisição e ainda por outros agentes administrativos, contratados além do quadro ou como tarefeiros (Decreto Regulamentar nº 71-C/79, de 29 de Dezembro, em especial arts. 11º e 12º).

Ora, e como bem se conclui no acórdão, o INE não foi criado ex novo. Antes ocorreu, por força do citado Decreto-Lei nº 280/89, uma «transformação» de um serviço público não personalizado num instituto público personalizado, com a mesma denominação, "entidade destinada justamente a desempenhar as funções que por aquele serviço - que dispunha de um quadro de pessoal próprio - já eram prosseguidas" (ponto VII, 2).

Assim sendo, tem-se por claro que as normas do nº 1 do art. 30º e dos nºs 1 a 3 do art. 33º do diploma em apreciação se têm de considerar como matéria subsumível no conceito de legislação do trabalho, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 57º, nº 2, alínea a) da Constituição (versão da primeira revisão constitucional, hoje art. 56º, nº 2, alínea a), da Lei Fundamental). Parece, por isso, contraditório com a anterior jurisprudência do Tribunal Constitucional (em especial, com o recente acórdão nº 93/92, tirado por unanimidade, publicado no Diário da República, I Série A, nº 123, de 28 de Maio de 1992) a tese sustentada por alguns dos Juizes que subscreveram a alínea a) da conclusão do acórdão, segundo a qual essas normas seriam apenas referentes à estrutura, atribuição, competências, gestão e funcionamento da Administração Pública, não podendo qualificar-se como legislação do trabalho. De facto, tais normas visam a situação funcional dos trabalhadores do INE à data da entrada em vigor do Decreto-Lei de 1989, atribuindo-lhes uma faculdade de opção dirigida à mudança de estatuto funcional (deixando de ser funcionários ou agentes administrativos regidos pelas leis administrativas da função pública, para passarem a ser trabalhadores com estatuto laboral regulado pelo Regime Geral do Contrato Individual de Trabalho), sob pena de serem integrados noutros quadros do respectivo Ministério ou de outros Ministérios ou de ingressarem no quadro de efectivos interdepartamentais, na qualidade de excedentes (Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro).

3. Dando por assente que estamos na presença de legislação do trabalho - como se admite, em alternativa, no texto do acórdão - considera o signatário que não houve audição constitucionalmente adequada das associações sindicais representativas dos trabalhadores do INE.

Antes de mais, porque não basta a audição apenas das Confederações Sindicais (A. e B.), organizações sindicais de cúpula, desacompanhadas das outras associações sindicais, nomeadamente as de base, ao contrário do que se sustenta no acórdão.

Depois, porque, mesmo dando de barato que bastava apenas a audição da A. e da B., essas associações de sindicatos e de uniões não tiveram a oportunidade de se pronunciar sobre o projecto de decreto-lei, elaborado pelo Governo, limitando-se a ser ouvidas sobre várias opções de política legislativa, numa fase ainda longínqua do início do procedimento legislativo.

Vejamos mais de perto este dois pontos.

4. Sustenta-se no acórdão que todos os sindicatos da função pública representativos dos trabalhadores do INE se achavam filiados numa das duas centrais sindicais em causa (Ponto VII, 4.3.3.1), centrais que haviam sido consultadas antes do início do processo legislativo, no âmbito dos trabalhos de uma comissão governamental nomeada para estudar e fazer propostas sobre a reestruturação do Sistema Estatístico Nacional (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 48-B/86, de 25 de Junho, publicada no Diário da República, I Série, nº 143, Suplemento).

Ignora o signatário se tal afirmação é exacta, mas parece-lhe que não cabe nos poderes cognitivos do Tribunal ajuizar sobre se havia ou não organizações sindicais representativas dos trabalhadores do sector não filiadas na B. ou na A. (não podem deixar de estranhar-se as afirmações feitas no acórdão a propósito da M. e da N.).

Na verdade, e contrariamente ao que se sustenta no acórdão, o Tribunal Constitucional só deve atender aos dados apurados de harmonia com o disposto na legislação ordinária que traduziu o princípio constitucional de audição de todas as associações sindicais sem distinção sobre legislação de trabalho (Lei nº 16/79 e Decreto-Lei nº 45-A/84). Como se escreveu no já citado Acórdão nº 93/92, a vocação daquele direito constitucional de participação na elaboração da legislação do trabalho "é de ordem geral e universal, dirigindo-se a todas as associações sindicais representativas de trabalhadores interessados no processo e não apenas a algumas delas, como aliás logo se extrai do próprio normativo constitucional, que se reporta a direitos das associações sindicais, e não já a direitos das associações sindicais mais representativas, ou de certas e determinadas associações sindicais" (ponto 6). E, nas palavras da mesma decisão, o disposto na Lei nº 16/79 e Decreto-Lei nº 45-A/84 constitui "uma forma de execução que o acautela por inteiro e consente uma verdadeira e efectiva possibilidade de intervenção de todas as associações sindicais às quais a norma constitucional se dirige" (ibidem).

É, assim, patente a contradição entre esta doutrina, subscrita por forma unânime pelo Tribunal Constitucional, e a que agora foi acolhida na tese vencedora por aqueles que sustentam serem as normas em causa legislação de trabalho.

Pena é que a tese vencedora não tenha reconhecido tal contradição e assumido a posição clara de se afastar da anterior jurisprudência!

Atingida esta conclusão, sempre se tornaria despiciendo averiguar se também se impunha ao legislador o dever de audição da comissão de trabalhadores do INE, ponto que agora o signatário se abstém de abordar.

5. Mais chocante ainda - e em notória contradição com a anterior jurisprudência - é a afirmação de que bastou, para haver audição constitucionalmente válida, a divulgação - junto da A. e da B., repete-se - das várias opções encaradas pela Comissão de Reestruturação do Sistema Estatístico Nacional em matéria de estatuto de trabalhadores do futuro instituto personalizado por ela preconizado.

De facto, a tese maioritária entende que os sindicatos não têm o direito de se pronunciar sobre os projectos de diploma preparados pelo Governo, bastando-lhe que tenham acesso aos trabalhos preparatórios desenvolvidos por uma comissão ad hoc, bastante tempo antes de a mesma entregar o seu relatório ao Governo.

Ora, a posição até aqui aceite pacificamente pelo Tribunal é a que constava do Acórdão nº 22/86, onde se afirma:

"A participação das associações sindicais na elaboração de legislação de trabalho há-de traduzir-se no conhecimento, por parte deles, do texto dos respectivos projectos de diploma legal antes, naturalmente, de eles serem definitivamente aprovados, desse modo se lhes dando a possibilidade de se pronunciarem sobre os mesmos, seja formulando críticas, dando sugestões, emitindo pareceres ou até fazendo propostas alternativas, o que tudo deve ser tido em conta na elaboração definitiva da normação que se pretende produzir.

Não se trata, por conseguinte, de qualquer participação das referidas organizações sindicais no trabalho dos órgãos legislativos, nem, muito menos, de uma qualquer espécie de «direito de veto» [...]

Do que, pois, tão-só se trata - vistas as coisas do lado do órgão legislativo - é de um dever de consulta dos trabalhadores e, no tocante às sugestões, críticas, pareceres ou propostas que eles até si fizeram chegar, da obrigação de os tomar em consideração, acolhendo aqueles que o justifiquem.

Embora a participação deva ter lugar no decurso do processo de produção legislativa (lato sensu), situa-se ela, no entanto - como se escreveu no parecer nº 18/78, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 6º, pp. 3 segs. - «numa zona prévia e diversa de decisão legislativa formal que cabe aos órgãos constitucionalmente competentes» [...]"

A partir de agora, a participação já não tem de ser assegurada pelo Governo no processo de produção legislativa, bastando que as associações sindicais tenham acesso a quaisquer propostas, por mais vagas que sejam, formuladas por uma comissão ad hoc, na fase preparatória do procedimento legislativo. Com isto desvirtua-se completamente o direito de audição, ao qual corresponde uma obrigação ou dever incidente sobre o órgão legislativo.

De novo, o Tribunal Constitucional rompe com uma orientação jurisprudencial, sem o assumir com clareza.

É pena que o faça de tal modo!

6. Face à conclusão alcançada quanto à inconstitucionalidade formal do art. 30º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/89, sempre daí decorreria a inconstitucionalidade consequencial da Portaria nº 1003/89.

Seja como for, não merecem reservas as razões que estão na base do juízo de inconstitucionalidade das normas da referida Portaria (alínea b) das conclusões do acórdão).

Antero Alves Monteiro Dinis vencido em parte quanto à conclusão referida na alínea a), nos termos da declaração de voto junta).

Declaração de voto

1 - Dando por adquirido que a norma do artigo 33º do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, em conformidade com a jurisprudência relativamente uniforme do Tribunal Constitucional, não pode deixar de ser caracterizada como norma integrativa da legislação do trabalho (cfr. por todos o Acórdão nº 93/92, Diário da República, I série-A, de 28 de Maio de 1992), entendi verificar-se quanto a ela violação do disposto no artigo 57º, nº 2, alínea a) da Cons­tituição [artigo 56º, nº 2, alínea a) da versão actualmente em vigor], votando consequentemente no sentido da sua inconstitucionalidade.

Sumariamente se expõem, as razões que su­portaram este entendimento.

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2 - A Constituição garante que, relativamente à le­gislação do trabalho, no respectivo processo de produção legisla­tiva (lato sensu) seja assegurado o direito de participação (au­dição ou negociação) das competentes associações sindicais (só a estas aqui cabe fazer referência).

Este direito é reconhecido às associações sindicais, independentemente de qualquer qualificação. Deste modo, e porque, além de existirem inúmeras associações sindicais, há também associações sindicais de grau diverso (sindicatos, federações, uniões de sindicatos, etc.), este específico direito poderá ser exercido universalmente por todas e cada uma dessas organizações de trabalhadores.

E o exercício deste direito deve traduzir-se numa forma qualificada de participação, isto é, a sua efectiva concretização pressupõe o conhecimento por parte das associações sindicais do texto dos projectos de diplomas em causa, antes naturalmente de estes serem definitivamente aprovados, dando-se assim a possibilidade aos trabalhadores de sobre aqueles se pronunciarem, formulando criticas, apresentando sugestões, emitindo pareceres ou fazendo propostas alternativas (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 22/86, Diário da República, II série, de 29 de Abril de 1986).

Ora, nenhum destes requisitos condicionadores do cumprimento do princípio constitucional de participação das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho, foi observado na situação normativa em apreço.

Desde logo, porque o Governo apenas fez intervir no processo preparatório do Decreto-Lei nº 280/89, as confederações sindicais e não já as associações sindicais de base, isto é, as associações sindicais de primeiro grau.

Com efeito, não se acha demonstrado no processo que aquelas organizações de cúpula da estrutura sindical - concretamente, a B. e a A. - representem todos os sindicatos interessados no quadro normativo em causa, e isso seria indispensável para se lhes poder atribuir uma representação genérica, suficiente e bastante, em termos de dispensar a intervenção dos sindicatos de filiação directa dos trabalhadores do Instituto Nacional de Estatística.

Por outro lado, é irrecusável que a forma como a audição daquelas confederações sindicais se processou não correspondeu às exigências constitucionais nos moldes em que estas têm vindo a ser definidas pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr. por todos os cit. Acórdãos nºs 22/86 e 93/92).

Este acórdão não só se desvia de uma linha de entendimento jurisprudencial uniforme e reiterada, como traduz um claro retrocesso no que toca ao alcance e extensão deste direito fundamental dos trabalhadores.

Alberto Tavares da Costa (vencido quanto à conclusão da alínea a), nos termos da declaração junta)

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido quanto à matéria do acórdão sinteti­zada na alínea a) das conclusões, pelos motivos que passo, mui­to brevemente, a expor:

a) a meu ver, tanto o artigo 30º como o artigo 33º do Decreto-Lei nº 280/89 integram legislação do trabalho, tal como esta tem vindo a ser entendida, em geral, e, designa­damente, ao nível da jurisprudência deste Tribunal.

Com efeito, não está em causa - apenas - um processo de reestruturação do sistema estatístico nacional, expresso, além do mais, numa alteração estatutária do INE que, de organismo simples sem qualquer tipo de autonomia, passou a ser um instituto público, dotado de personalidade jurídica, património próprio e autonomia administrativa e financeira, adoptando-se um modelo de gestão tipo empresarial (cfr. o pre­âmbulo do diploma e o seu artigo 1º).

Simultaneamente, foi alterado o estatuto e o quadro do pessoal do INE, com o que se visou uma melhor adequa­ção dos recursos humanos existentes aos requisitos das funções a preencher e das acções a desenvolver.

Ora, quer uma quer outra daquelas normas res­peitam à pretendida modificação das condições de exercício da actividade profissional do pessoal do INE, nessa medida consti­tuindo legislação do trabalho, tal como conceitualmente a dou­trina e a jurisprudência têm crescente (e congruentemente) den­sificado.

b) objectar-se-á que a própria fundamentação de­senvolvida no acórdão admite que se parta de semelhante premis­sa sem prejuízo de, no entanto, se ter por idóneo e constitu­cionalmente adequado o procedimento utilizado no concreto caso quanto à participação das associações sindicais interessadas na elaboração das normas questionadas.

É atitude que, salvo o devido respeito, não se acolhe.

b-1) Sem significar, sublinhe-se, que a intervenção das associações sindicais só deva ocorrer perante "um projecto formal de diploma, totalmente articulado e com uma forma acaba­da de redacção", o certo é que se considera que a oportunidade dessa intervenção no processo de formação legislativa, em sen­tido lato entendido, há-de situar-se em zona prévia e diversa da decisão legislativa formal - para acolher a expressão su­gestiva do parecer nº 17/78 da Comissão Constitucional (in Pa­receres da Comissão Constitucional, 6º vol., pág. 30) - mas, em todo o caso e sob pena de se defraudar o processo participa­tivo, não é razoável localizar o diálogo (ou, se se preferir, o cumprimento do dever de consulta) numa fase embrionária, ini­ciada tão só para - aliás, meritoriamente - se debaterem linhas-mestras de um programa legislativo destinado a reestru­turar o sistema estatístico nacional.

Na verdade, colhe-se da leitura do Relatório da Comissão de Reestruturação do Sistema Estatístico Nacional, nomeada na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 42-B/86, de 25 de Junho (publicada no Diário da República, I Série, nº 143, dessa data), datado de Janeiro de 1987, que a auscultação das centrais sindicais A. e B. teve lugar ao longo de reuniões levadas a efeito pela Comissão referida (cfr. Manuel José Vilares, Manuel de Oliveira Marques e Aníbal Durães dos Santos, Sistema Esta­tístico Nacional - Situação Actual e Propostas de Reestrutura­ção, Lisboa, Julho de 1989, pág. 296).

O teor da Resolução, para cujo texto se reme­te, é elucidativo da vastidão dos objectivos a prosseguir, em fase preliminar, pela citada Comissão, cujos trabalhos, de res­to, estão na origem da Lei nº 6/89, de 15 de Abril, a Lei de Bases do Sistema Estatístico Nacional, sendo o Decreto-Lei nº 280/89, a essa luz, diploma complementar dessa lei que, no ar­tigo 15º, preceitua reger-se o INE por estatutos a aprovar pelo Governo.

É certo que do mesmo relatório consta terem aquelas centrais sindicais revelado as suas posições críticas em relação ao SEN de então e enviado propostas de alteração a integrar na reestruturação a levar a cabo (ob. cit., pág. 200).

Não obstante, trata-se, no caso específico, de uma participação dirigida a um processo de intenções manifesta­das por um órgão de soberania, o Governo, que nem sequer era o constitucionalmente competente para dar início a um formal pro­cedimento legislativo, visto que a Comissão desenvolveu um tra­balho destinado a suportar a iniciativa legislativa que viria a gorar aquela Lei nº 6/89.

Não foi esta - assim o cremos - a partici­pação pretendida pelo legislador constitucional, como de há muito se entende.

Recuando ao Acórdão deste Tribunal nº 31/84 (in - Diário da República, I Série, de 17 de Abril de 1984), dir-se-á que a participação há-de consistir numa intervenção directa e efectiva no próprio processo legislativo, pressupondo o conhecimento dos projectos de diploma a publicar pois só por essa via se garante, na prática, a actuação relevante das asso­ciações sindicais (cfr., no respeitante à jurisprudência deste Tribunal sobre esta matéria, José Manuel Meirim, "A participa­ção das organizações dos trabalhadores na elaboração da legis­lação do trabalho (aproximação à jurisprudência constitucio­nal)", in - Revista do Ministério Público, nº 52, págs. 9 e segs., e Nadir Palha Bicó, "O direito de participação das co­missões de trabalhadores e das associações sindicais na legis­lação do trabalho", in - Estudos sobre a Jurisprudência do Tri­bunal Constitucional, Lisboa, 1993, págs. 197 e segs.).

b-2) Ora, não só a intervenção das centrais sindi­cais ocorreu numa remota fase de estudo perante um grupo de trabalho que só por via indirecta e por secundário grau se re­flectiria na posterior iniciativa governamental, aprovada que foi a Lei de Bases do SEN, metodologia que se recusa, como igualmente se discorda do critério adoptado de controlo de au­dição de todas as associações sindicais eventualmente interes­sadas, não respeitado, sequer, o "modelo" proporcionado pela Lei nº 16/79, de 26 de Maio, e pelo Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, critério que, desde logo, parece representar um distanciamento em relação à jurisprudência recente deste Tribu­nal (caso do Acórdão nº 93/92, publicado no Diário da Repúbli­ca, I-Série A, de 28 de Maio de 1992), consensualmente aceite em plenário.

Pelas razões sumariamente expostas votei a inconstitucionalidade dos artigos 30º e 33º do Decreto-Lei nº 280/89, por violação do artigo 56º, nº 2, alínea a), da Consti­tuição da República.

Luís Nunes de Almeida (vencido nos mesmos termos e com os mesmos fundamentos do Ex.mo Cons. Armindo Ribeiro Mendes).

José Manuel Cardoso da Costa [votei o acórdão - mas continuo a manter a dúvida sobra e extensão da exigência do artigo 56º, nº 2, da Constituição, mais precisamente da alínea a), a diplomas regulamentares].