402/91 · Tribunal Constitucional

Acórdão 251/93

ACÓRDÃO Nº 251/93

Processo nº 402/91

1ª Secção

Relator: Conselheiro António Vitorino

Acordam, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1. A. vem recorrer para o Tribunal Constitucional do Acórdão do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Junho de 1990, que negou provimento ao recurso que havia interposto do Acórdão da 1ª Secção do mesmo Supremo Tribunal, de 2 de Março de 1989, o qual, por seu turno, rejeitara o recurso contencioso que deduzira do acto da Administração da Caixa Geral de Depósitos de 7 de Julho de 1983 que negara, provimento ao recurso hierárquico que interpôs de uma decisão que alterara a pensão de aposentação que auferia e que cumulativamente determinara a obrigação de repor certas quantias.

Convidado pelo Conselheiro Relator do S.T.A., ao abrigo do disposto no artigo 75º-A, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a indicar os elementos constantes desse citado artigo que se encontravam em falta na petição de recurso, veio o recorrente indicar que recorria ao abrigo do disposto na alínea b), do nº 1, do artigo 70º, da Lei nº 28/82, pretendendo ver apreciada a constitucionalidade das normas do artigo único do Decreto-Lei nº 276/77, de 5 de Julho, e do artigo 6º do Decreto-Lei nº 410/74, de 5 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 607/74, de 12 de Novembro. E isto por ofensa do disposto no artigo 18º, nº 3, da Constituição e ainda dos artigos 2º, 13º e 268º, nº 4, todos também da Lei Fundamental portuguesa.

2. Nas suas alegações o recorrente conclui, em síntese:

- que o Decreto-Lei nº 276/77, ao impor novos limites à pensão de aposentação de que beneficiava e ao estabelecer a incompatibilidade de acumulação com rendimentos do trabalho activo, "sem atender a que esse regime só poderia (...) vigorar para as pensões a fixar após a sua vigência", (...) " não se conformou com o disposto no artigo 2º da CRP, isto é, com as exigências de confiança e segurança jurídica que o Estado de Direito Democrático postularia, padecendo, assim, de inconstitucionalidade material";

- que o mesmo diploma, ao " pretender harmonizar (...) as pensões dos aposentados do ex-Ultramar com as da Metrópole - fez tábua rasa das situações jurídicas até então configuradas nas esferas jurídicas de uns, por um lado e de outros, por outro, que sendo diferentes mereciam diferente tratamento", pelo que " é materialmente inconstitucional face ao princípio de igualdade material consignado no artigo 13º da mesma CRP";

- que o direito à pensão de invalidez, "em princípio considerado como um direito social, faz parte integrante de um direito de conteúdo mais vasto, o direito à sobrevivência", donde ser "instrumental em relação a um direito fundamental: o direito á vida, consignado no artigo 249º da CRP", pelo que "as agressões retroactivas às pensões de invalidez devem, assim, considerar-se, em concreto, "análogas" às dos próprios "direitos, liberdades e garantias", nos termos do artigo 17º da mesma CRP", donde resulta que " não tendo os seus limites originários sido respeitados pelo Administração na aplicação do DL 276/77, esta aplicação deverá, por isso, considerar-se ferida de inconstitucionalidade material";

- que o Decreto-Lei nº 276/77 "como direito ordinário contrário à CRP, de 1976, teria de não se considerar em vigor, conforme o disposto no seu artigo 294º, o que, não tendo acontecido, violou frontalmente esta disposição constitucional gerando uma inconstitucionalidade material".

3. Nas contra-alegações que ofereceu, a Caixa Geral de Depósitos, depois de defender a legalidade da aplicação da legislação em causa ao recorrente, refere que " quanto ao acórdão recorrido, não merece este qualquer censura por não se ter apreciado a aplicabilidade ao recorrente da legislação, já que tal questão foi prejudicada pelo conhecimento oficioso da irrecorribi1idade contenciosa do acto impugnado", concluindo, por isso, que " deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o douto acórdão recorrido".

Corridos que foram os vistos legais, cumpre decidir.

II

1. Antes do mais cumpre apreciar a questão prévia dos pressupostos de conhecimento do vertente recurso.

Com efeito, no Acórdão no Pleno da 1ª Secção do S.T.A., pode ler-se, quanto à questão de "violação de lei" que o recorrente suscitava face ao acto de 7 de Julho de 1983:

"Entende, também, o recorrente que o acórdão decidiu mal a questão da legalidade da interposição do recurso, sustentando que o acto era definitivo e executório, portanto contenciosamente recorrível, nos termos do disposto nos artºs 108º-A e 103º do Estatuto da Aposentação.

Como se decidiu no acórdão sub judice, e já ficou acima dito, o objecto do recurso contencioso ficou definitivamente fixado no acórdão do Pleno da Secção de 1 de Junho de 1986 e consiste na resolução tomada por dois administradores da Caixa Geral de Aposentações em 7 de Julho de 1983 decidindo que o cálculo da pensão de aposentação do ora recorrente estava sujeito aos limites referidos nos DL nº 410/74 e 607/74, implicando a diminuição do seu montante.

Estando, assim, fixado, em termos agora indiscutíveis, o conteúdo jurídico do acto impugnado, não tem nenhum cabimento esgrimir com outros eventuais sentidos ou significados que a resolução recorrida pudesse comportar e o regime jurídico da sua impugnabilidade contenciosa tem de ser fixado em conformidade com aquele conteúdo.

Ora, com tal entendimento nenhuma censura merece o acórdão recorrido quando o qualifica como acto administrativo não definitivo.

Na verdade, não são definitivos por determinação da 1ei aqueles de que caiba, por expressa disposição legal, recurso hierárquico necessário.

E é esse, claramente, o caso.

Com efeito, nos termos do disposto no artº 108º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL 498/72, de 9 de Dezembro, na redacção do DL 214/83, de 25 de Maio, que entrou em vigor no 5º dia imediato, as resoluções da Caixa Geral de Aposentações são em princípio tomadas por dois Administradores designados, todavia o artº 108º-A, introduzido, no referido Estatuto, pelo mesmo DL 214/83 veio estabelecer que:

1. Haverá recurso hierárquico necessário para Conselho de Administração das resoluções que:

a) Resolvam sobre a diminuição ou perda de pensão;

Manifestamente, pois, como se decidiu no acórdão recorrido que o acto objecto da impugnação no recurso contencioso, cometido no domínio da referida disposição, não tem a natureza de acto administrativo definitivo, sendo, por isso contenciosamente irrecorrível, nos termos claros do artigo 103º do Estatuto da Aposentação e do artº 15º da Lei Orgânica deste Supremo Tribunal Administrativo, então vigente.

Improcedem, assim, as conclusões da alegação respeitantes à questão analisada."

2. Do trecho transcrito resulta que a decisão recorrida, nesta parte, coonesta o entendimento formulado pelo acórdão, em conferência, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de Março de 1989.

Com efeito, neste aresto se esclarece que a deliberação da Administração da Caixa Geral de Depósitos em apreço se desdobra em duas decisões: " uma, em que se nega o conhecimento do recurso hierárquico interposto pelo recorrente da decisão do DSP-7 que lhe amputou a sua pensão de aposentação, por a considerar excedentária aos "plafond" legalmente permitidos na Administração Pública, com o fundamento de a decisão do DSP-7 resultar da aplicação genérica das disposições legais pertinentes, mas não representar a vontade da Caixa Geral de Aposentações, por, na altura, carecer de competência para tanto (...) e outra, onde a Administração da Caixa, representada por dois dos seus Administradores, pela 1ª vez e já não no âmbito do conhecimento do recurso hierárquico que se negara a conhecer, mas tendo em vista a pretensão do ora recorrente, a nega, na medida em que deliberou de harmonia com a conclusão 5ª do parecer do Assistente Jurídico, onde se escreveu 'Sobre a questão de fundo deverá a Ex.ma Administração deliberar no sentido proposto pelos Serviços, já que o interessado está abrangido pelos limites impostos pelos DsL 410/74 e 607/74.'”

Neste quadro, o citado aresto, depois de considerar que "estando fora de causa o conhecimento da deliberação de 7.7.83, no que concerne ao não seguimento do recurso hierárquico, como se reconhece no Acórdão do Pleno desta Secção", acaba por identificar o objecto do recurso com " a parte da referida deliberação que indeferiu a pretensão do ora recorrente de não ver reduzida a sua pensão de aposentação, por - segundo defende - não lhe ser aplicável o regime limitativo constante dos D. L. 410/74 e 607/74, citados".

Contudo, seguindo a linha de argumentação do citado aresto de Março de 1989, "embora a regra geral sobre recursos conste do artigo 103º do Estatuto da Aposentação, onde se estabelece que" de quaisquer resoluções definitivas e executórias da Administração da Caixa, ou tomadas por delegação sua, haverá recurso contencioso, nos termos gerais", e, em regra, as resoluções da Caixa Geral de Aposentações sejam, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 108º daquele Estatuto, tomadas por 2 Administradores, pelo que, em princípio, são, desde logo, verificados os pressupostos legais, contenciosamente recorríveis, casos há em que isso não acontece, sendo necessária a intervenção do Conselho de Administração, é o que resulta do nº 2 do artigo 108º referido, onde se estatui:

"A intervenção do conselho de administração será, todavia, obrigatória, nos casos seguintes:

a) Se disposição especial o exigir;

b) Se o próprio conselho o determinar.

"a) Se os 2 administradores não chegarem a acordo ou qualquer deles entender que o caso merece ser submetido a Conselho."

Precisamente no caso concreto sub judice, estamos em presença de caso em que a lei impõe recurso hierárquico necessário para o conselho de administração, não sendo, pois, o acto dos administradores definitivo e executório.

Efectivamente, no artigo 108º-A, nº 1, alínea a) do E. A. dispõe- se:

" 1- Haverá recurso hierárquico necessário para o Conselho de Administração das resoluções que:

Resolvam sobre a diminuição ou perda da pensão.

b), c), d) - (...).

Ora a decisão ou deliberação de 7.7.83, tomada por dois administradores, ao decidir que o cálculo da pensão de aposentação do ora recorrente estava sujeito aos limites referidos nos DL nº 410/74 e 607/74, resolveu sobre a diminuição do montante daquela pensão.

Estava, por conseguinte, sujeita a recurso hierárquico necessário, nos termos legais apontados, que não houve, sendo, por consequência acto que não tem - por não representar a vontade do órgão do topo da hierarquia da CG. Depósitos - a natureza de acto definitivo e executório."

Pelo que a 1ª Secção do S.T.A. decidiu que a aludida resolução não era impugnável à luz do "então disposto no nº 1 do artigo 15º da LOSTA e agora nº 1 do artigo 25º da LPTA".

3. Colocado assim o problema, resulta, pois, que a decisão ora recorrida considerou o acto impugnado como irrecorrível, por não revestir a natureza de acto definitivo e executório, o que fez socorrendo-se das pertinentes normas do Estatuto da Aposentação, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e do Código de Processo Civil, não tendo, por isso, chegado a fazer aplicação das normas cuja constitucionalidade o recorrente impugna (do Decreto-Lei nº 276/77 e do Decreto-Lei nº 410/74, com a redacção decorrente do Decreto-Lei nº 607/74).

É que, se é certo que, para efeitos do julgamento atinente à natureza do acto impugnado e consequentemente à sua recorribilidade, o acórdão recorrido admite como aplicadas ao recorrente, pela Administração da Caixa, as normas impugnadas que determinaram diminuição da sua pensão de aposentação (tal como o admite a própria Caixa), não é menos verdade que o recurso de constitucionalidade assenta no pressuposto da aplicação das mesmas normas pelo tribunal recorrido como "ratio decidendi" do pleito a ele submetido, e foi esta segunda vertente que precisamente não ocorreu no processo ora em apreço.

E tanto é assim que o recorrente, na arguição de nulidade do Acórdão ora recorrido, que foi desatendida pelo S.T.A., invoca expressamente "omissão de pronúncia" (além de erro de facto e de direito) para justificar o seu pedido e refere que "o Tribunal voltou a 'esquecer' a apreciação da constitucionalidade da legislação em causa, devidamente alegada". Só que o Tribunal não chegou de facto a ser confrontado com a aplicação daqueles diplomas legais na medida em que a sua decisão se situa a montante, ou seja, em sede de apreciação da natureza do acto impugnado e dos pressupostos da sua própria sindicabilidade.

Neste contexto, a decisão recorrida apenas fez aplicação das normas legais atinentes à caracterização da natureza do acto e às condições de admissão do recurso contencioso, normas estas cuja constitucionalidade o recorrente não suscitou nunca no decurso do processo.

4. Nestes termos perfilha-se o entendimento segundo o qual não se deve tomar conhecimento do recurso em virtude de as normas impugnadas não terem sido aplicadas na decisão recorrida, não estando, pois, preenchido o aludido requisito da alínea b), do nº 1, do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

III

Termos em que se decide não tomar conhecimento do recurso por as normas impugnadas não terem sido aplicadas na decisão recorrida.

Lisboa, 29 de Março de 1993

António Vitorino

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa