212/91 · Tribunal Constitucional

Acórdão 238/93

ACÓRDÃO N° 238/93

Processo nº 212/91

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

Os requerentes alegam que detinham a posse de lotes de terra da referida propriedade que lhes foram atribuídos por concurso, terras essas que os requerentes vinham explorando normalmente em termos agrícolas equilibrados e com viabilidade económica, tendo contraído empréstimos bancários para o desenvolvimento de tais explorações; alegam que a entrega imediata das terras gerava uma situação de prejuízo de difícil reparação, sendo certa que para os reservatários a suspensão nenhum dano causava, encontrando-se os requerentes nas condições previstas no nº 1 do Artigo 29º e do nº 1 do Artigo 50º da Lei nº 109/88; mas caso assim se não venha a entender, invocam os requerentes a inconstitucionalidade do Artigo 50º por violação dos Artigos 13º, 20º, nº 2, e 288º, nº 3, da Constituição.

2 - Por acórdão da 1ª Secção do S.T.A., de 28 de Fevereiro de 1991, foi concedida a suspensão de eficácia do acto impugnado, por se entender que o Artigo 50º, nº 1, da Lei nº 109/88 padecia de inconstitucionalidade, por violação do Artigo 13º da Constituição.

Deste acórdão, interpuseram recurso de constitucionalidade o Ministério Público (obrigatório) e o Ministro da Agricultura e Pescas, recursos estes que foram admitidos.

3 - Neste Tribunal o Ministério Público formulou nas suas alegações, as seguintes conclusões:

"1º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do nº 1 do artigo 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detém a posse útil do prédio relativamente ao qual foram demarcadas reservas, o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto, por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais - artigos 20°, nº 2, e 268º, nº 3, da Constituição;

2º- Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do principio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental."

Juntou cópias de duas sentenças do Tribunal Constitucional italiano e de pareceres do Prof. Doutor J. J. Gomes Canotilho e do Ministério Público no Supremo Tribunal Administrativo.

O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação formulou as seguintes conclusões:

"1ª- O conteúdo normativo do artº 50º, nº 1, da LBRA não viola o princípio da igualdade acolhido no artº 13º da CRP. Explicitando: o pressuposto especial introduzido para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reserva, no âmbito da reforma agrária, não afecta o alcance da garantia constitucional da igualdade;

2ª - Na verdade não se traduz em desigualdade o tratamento do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com titulo legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário do artº 50º - em reflexo da diferença supra-enunciada, é geral e abstracta, objectiva, juridicamente legitima, racional e lógica ou, pelo menos, não manifestamente desproporcionada ou irrazoável;

3ª - A abundante fundamentação contida nestas alegações - onde não se esquece, inclusive, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentam outros Arestos do S.T.A. que, têm concluído pela inconstitucionalidade do artº 50º demonstra a firmeza das Conclusões tiradas nos n°s 10 e 11;

4ª - Destaque especial merece, sem conceder quanto à relevância jurídica da restante fundamentação, o principio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas, ao Tribunal não é legitimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, politicas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração legislativa se suporte na realidade (jurídica ou factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela;

5ª - O disposto no artº 50º da LBRA em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do artº 268º, nº 4, e o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva do artº 20º, nº 1, da C.R.P.;

6ª- Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos;

7ª - Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como este se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação "moral" e "simbólica". É que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas como, v. g., a extinção da unidade - esquece-se, pura e simplesmente, que o objectivo do recurso é a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com a sentença anulatória. as respectivas terras serão restituídas, atingindo-se portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso;

8ª - Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação de exploração "medio tempore”.

Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função de objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a ilegalidade da atribuição da terra ao reservatário, não a ilegalidade do desapossamento dos requerentes;

9ª - Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse - como se vem invocando - algo de inerente ou conatural a garantia constitucional de recurso contencioso ou ao principio constitucional da tutela judicial efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do artº 20º, n° 1 e do artº 268º, nº 4 da C.R.P., que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de "grave interesse público" ou outras;

10ª - Ora, em todos os regimes de Administração Executiva conhecidos - incluindo o alemão - admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria);

11ª- É, pois, ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída;

12ª - Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados;

13ª - O artº 50º não contraria o disposto no artigo 18º, nº 3, da CRP pois não diminui a extensão e o alcance do conteúdo essencial do artigo 268º, nº 4, da Lei Fundamental. Este diz respeito, apenas à garantia constitucional do recurso contencioso. A garantia da suspensão da eficácia é constitucionalmente inexistente.

14ª - O preceito em apreço também não reveste a forma de lei geral e concreta. Não se aplica apenas a casos determinados ou determináveis. É de aplicação virtual a todas as situações (actuais e futuras) enquadráveis na sua previsão delimitada através de categorias abstractas.

Juntou também com as alegações um parecer do Dr. Mário Esteves de Oliveira.

4- Corridos que foram os vistos legais o Relator apresentou um "memorando" que concluía no sentido da não inconstitucionalidade do nº 1 do Artigo 50º da Lei nº 109/91.

Dado, porém, existirem outros processos em que se discutia a mesma questão de constitucionalidade e estando pendente de um deles recurso da decisão proferida na secção para o Plenário do Tribunal, foi resolvido retirar o presente recurso da tabela, para aguardar a publicação da decisão que viesse a ser proferida naqueles processos.

5 - A questão objecto do presente recurso é a da admissibilidade constitucional do especial regime de suspensão de eficácia de actos administrativos constantes do nº 1 do Artº 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro.

Sobre tal questão, em 17 de Novembro de 1992, ao abrigo do disposto no n 6 do Artº 79º-D, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, o Tribunal Constitucional, em sessão plenária, proferia o acórdão nº 366/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Fevereiro de 1993), no qual se decidiu, com votos de vencido, entre os quais o do relator, confirmar anterior acórdão da 1ª Secção deste Tribunal (o acórdão nº 43/92) que havia julgado inconstitucional a norma do aludido Artº 50º, nº 1, na sua versão originária, por violação do disposto no Artº 13º da Constituição (princípio da igualdade).

Aquele acórdão contém, assim, o entendimento jurisprudencial que o Tribunal acolhe quanto à matéria objecto do presente recurso de constitucionalidade, que cumpre, pois, observar.

Nestes termos, perfilhando-se a doutrina acolhida no referido acórdão e que é, por remissão, a constante das fundamentações do acórdão nº 43/92, da 1ª Secção, proferido em 28 de Janeiro de 1992 e publicado no mesmo número e séria do jornal oficial, há que aplicá-la nos presentes autos.

6. - Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional negar provimento aos recursos de constitucionalidade, confirmando-se a decisão recorrida.

Lisboa, 1993.03.17

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa