TC_19920344 · Tribunal Constitucional

Acórdão 344/92

ACÓRDÃO Nº 344/92

Procº nº 460/91.

2ª Secção.

Relator:- Consº Bravo Serra.

I

1. A. interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 15 de Junho de 1987 proferido pelo Sub-director do Serviço de Pessoal do Exército e pelo qual foi indeferido o pedido de qualificação de «amparo» que formulara relativamente a seus dois filhos menores.

No petitório de recurso invocou que o despacho impugnado fez aplicação de normas organicamente inconstitucionais - as constantes do Decreto-Lei nº 412/78, de 20 de Dezembro, ao menos quando reportadas a indivíduos ainda não classificados ou ainda não incorporados no serviço militar, e da Portaria nº 421/83, de 12 de Abril - logo encontrando-se inquinado pelo vício de violação de lei.

2. Por sentença de 20 de Setembro de 1989, lavrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi negado provimento ao recurso.

E, para tanto, nessa peça processual, em síntese, efectuou-se o seguinte raciocínio:

- que ao Conselho da Revolução não cabia constitucionalmente, ao tempo da edição do D.L. nº 412/78, competência para definir as condições necessárias à qualificação de um indivíduo, sujeito ao cumprimento do serviço militar obrigatório, como «amparo de família», visto que a definição normativa das condições substantivas respeitavam não ao como, mas sim ao se da prestação do serviço militar, logo inserindo-se tal matéria na delimitação do dever de cumprimento do serviço militar, matéria essa que, porque implicada na organização da defesa nacional, era da exclusiva competência da Assembleia da República;

- a Portaria nº 421/83, ao invocar como título habilitante uma disposição legal inconstitucional, enfermava de inconstitucionalidade derivada;

- perante tais vícios, deveria ser recusada a aplicação, ao caso, quer do D.L. nº 412/78, quer da Portaria nº 421/83, o que acarretava a determinação das normas que, repristinadamente, deveriam regê-lo;

- essas normas eram as constantes do artº 21º da Lei nº 2135, de 11 de Julho de 1968, e do despacho do Ministro do Exército de 7 de Junho de 1976;

- tendo em conta a matéria fáctica assente nos autos, não se poderia considerar que os filhos do então recorrente estivessem a seu exclusivo cargo, como determinava aquele artº 21º, uma vez que, na sua falta, existiam outras pessoas legalmente obrigadas à prestação de alimentos aos «amparados» e que estavam em condições de os prestar;

- assim, e embora se recusando, por inconstitucionalida- de, a aplicação do D.L. nº 412/78, não se anulava o despacho recorrido, pois que não estaria ele inquinado do vício de violação de lei perante o regime legal repristinado.

3. Não se conformando com a sentença proferida no T.A.C. de Lisboa, da mesma recorreu o A. para o Supremo Tribunal Administrativo, defendendo que, muito embora a sentença recorrida bem tivesse recusado a aplicação dos diplomas cuja inconstitucionalidade fora por ele invocada, o que era certo é que, relativamente ao acto recorrido, ela não poderia efectuar "quaisquer 'operações de aproveitamento' do mesmo", devendo limitar-se à respectiva anulação, dado o facto de aquele acto ter sido praticado ao abrigo de normas desconformes à Lei Fundamental, e isto pela circunstância de a repristinação prevista no artigo 282º, nº 1, da Constituição, só poder ter lugar nos casos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.

Conclui o recorrente a sua alegação dirigida ao S.T.A. dizendo que "... a sentença recorrida violou, entre outras, as seguintes disposições legais:

- Artº 206º da CRP

- Artº 207º da CRP

- Artº 282º da CRP

- Artº 4º nº 3 do ETAF

- Artº 6º do ETAF

- Artº 57º da LPTA ".

4. Por acórdão de 13 de Novembro de 1990, a 1ª Secção do S.T.A. negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, expressando-se, a dado passo, nos seguintes termos:-

"Uma análise mais detida das relações estabelecidas entre a Lei nº 2135, de 11-7-68 e o DL do Cons.Rev. n.º 412/78, surpreende que o primeiro diploma dispôs sobre o Serviço Militar' nos seus vários aspectos. Aparece epigrafado com um âmbito extensivo e genérico de 'Lei do Serviço Militar', precisamente. Enquanto já no preâmbulo do DL 412/78, que aprovou o 'Regulamento do Amparo de Família' se põe em realce a finalidade de ocorrer à necessidade de regulamentarem-se específicos ou determinados aspectos 'no domínio da Lei do Serviço Militar, quanto ao cumprimento das obrigações militares no âmbito das operações de classificação e alistamento, aos cidadãos qualificados único amparo de família à data destas operações.'

Dado o papel assumido de regulamentador pelo DL 412/78, em face da Lei do Serviço Militar, o afastamento do DL 412/ /78, por motivo da sua inconstitucionalidade ou ilegalidade, determina forçosamente um regresso à Lei do Serviço Militar, em particular devendo atender-se ao preceituado no seu art. 21.º, segundo o qual:

'Os indivíduos que sejam único amparo de família por terem a seu exclusivo cargo o cônjuge ascendentes, irmãos ou sobrinhos com menos de 16 anos de idade, ou a pessoa que os criou ou educou e não possuam meios de prover de outro modo à sua manutenção, poderão ser adiados de classificação até ao ano em que completem vinte e dois anos de idade.'

Não se trata apenas de 'evitar o vazio jurídico-legal', mas de o Tribunal observar o dever de obediência à lei (art. 8.º do C.Civil).

Porque colhem as razões apontadas, o Tribunal Administrativo, para além de recusar a aplicação de diplomas que se reconheceu serem inconstitucionais ou ilegais, também à luz de outro preceito legal - o art. 8.º do C.Civil - não pode deixar de julgar improcedente o recurso interposto, mercê de ter de atender à lei 2135."

5. Deste acórdão foi, pelo Ministério Público, interposto recurso para o Tribunal Constitucional, tendo igualmente dele interposto recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do S.T.A. o A..

O relator daquele Supremo Tribunal, contudo, unicamente admitiu o recurso interposto por este último, por isso que entendeu que, a admitir-se desde logo o recurso interposto pelo Ministério Público para o Tribunal Constitucional, isso poderia redundar em perda de oportunidade quanto a este, e isso no caso de o Pleno se inclinar para a solução jurídica sustentada no acórdão recorrido.

Todavia, o Pleno da Secção de Contencioso do S.T.A., por acórdão de 8 de Outubro de 1991, veio a determinar não tomar conhecimento do recurso para si interposto e que os autos voltassem à secção a fim de a mesma se pronunciar sobre a admissibilidade do recurso dirigido ao Tribunal Constitucional, na sequência vindo, em 20 de Novembro de 1991, a ser proferido despacho pelo qual esse recurso foi admitido.

6. Já neste Tribunal, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto produziu alegações, nas quais concluiu por se dever confirmar o acórdão recorrido, já que as normas constantes do artigo 1º, números 1, alínea c), e 4, do Regulamento de Amparos aprovado pelo D.L. nº 412/78 e, reflexamente, as normas dos números 1º, 3º e 4º da Portaria nº 421/83, na parte e na medida em que versam sobre condições substantivas da atribuição da qualidade de «amparo de família», são organicamente inconstitucionais.

II

1. Dados os termos como a questão foi equacionada na decisão ora impugnada, o objecto do presente recurso, relativo à desaplicação normativa insita naquela decisão, há-de considerar- -se como abrangendo as normas constantes dos números 1, alínea c), e 4 do artº 1º do Regulamento de Amparos aprovado pelo Decreto-Lei nº 412/78, de 20 de Dezembro, e as normas constantes da Portaria nº 421/83, de 12 de Abril, enquanto definidoras da condição substantiva da atribuição da qualidade de «amparo de família» relativamente a indivíduos classificados aptos para o cumprimento do serviço militar mas ainda não incorporados.

1.1. Dispõe-se em tais normas:

Decreto-Lei nº 412/78

"Artigo 1.º

Da qualificação de amparo

1 - Pode ser atribuída a qualificação de amparo aos indivíduos classificados aptos, ainda não incorporados, e aos militares no cumprimento do tempo normal de serviço efectivo que tenham a seu cargo alguma ou algumas das pessoas enumeradas no artigo 2.ºe que comprovem cumulativamente:

a).......................................

b).......................................

c) Que não existem outras pessoas legalmente vinculadas a suportar tal encargo, ou, existindo, não estão em condições de o assumir.

2 - .....................................

3 - .....................................

4 - Considera-se que as pessoas vincula- das à prestação de alimentos não estão em condições de os assumir quando o rendimento global líquido do respectivo agregado familiar é inferior ao valor fixado por portaria do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Arma- das (CEMGFA) ou, sendo superior, quando o rendimento per capita dos seus membros, acrescido das pessoas a amparar, é inferior a um terço daquele valor. Na averiguação da capacidade económica para saldar esta responsabilidade não é de considerar a não coabitação.

5 - ...................................."

Portaria nº 421/83

"1.º O valor do rendimento global ilíquido a que se refere o artigo 1.º, n.º 4, do Regulamento de Amparos é igual a três meios do valor do salário mínimo nacional definido pelo Governo para os sectores da agricultura, pecuária e silvicultura.

2.º O valor do rendimento global ilíquido a que se refere o artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e b), do mesmo Regulamento é igual ao valor do salário mínimo referido no n.º 1º.

3.º Durante cada ano civil o valor do salário mínimo a considerar é aquele que vigorar no dia 1 de Janeiro desse mesmo ano.

4.º ...................................."

2. O Decreto-Lei nº 412/78, aprovador do «Regulamento» onde se inserem as acima transcritas normas, foi editado pelo Conselho da Revolução que, como se lê no respectivo exórdio, o decretou "nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 148.º da Constituição"

Segundo esta disposição do primitivo texto da Lei Funda- mental, competia ao Conselho da Revolução, na qualidade de "órgão político e legislativo em matéria militar", "fazer leis e regulamentos sobre a organização, o funcionamento e a disciplina das Forças Armadas".

De outro lado, ainda segundo aquele texto, estatuía-se na alínea l) do artigo 167º que era da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre "organização da defesa nacional e definição dos deveres desta decorrentes".

O problema que se suscita reside, pois, em saber se as transcritas normas ínsitas no D.L. nº 412/78, enquanto definidoras das condições substantivas da qualificação de «amparo de família» e em relação a indivíduos classificados como aptos para o cumprimento do serviço militar e ainda não incorporados, podem, ou não, inscrever-se na organização, funcionamento e disciplina das Forças Armadas.

É que, se tal inscrição não ocorrer, então carecia o Conselho da Revolução de competência, constitucionalmente atribuída, para a respectiva edição, o que as fulminaria de vício de inconstitucionalidade orgânica. E, consequencialmente, porque as normas da Portaria nº 421/83 pressupõem a validade das primeiras, caso se concluísse pela existência desse vício, o mesmo inquinaria as segundas.

3. Perante estas considerações, haverá, num primeiro momento, que saber em que é que se insere a qualificação de um «mancebo» como «amparo de família» e que consequências advêm de tal qualificação e, num segundo, se aquilo em que se insere pode abarcar-se na organização ou funcionamento das Forças Armadas ou, o que é o mesmo, qual a conceptualização que estes devem revestir.

3.1. Desde já se adiantará que, de acordo com o disposto no artigo 4º, nº 1, do D.L. nº 412/78, uma vez reconhecida a qualidade de «amparo» aos indivíduos classificados aptos mas ainda não incorporados, serão eles "adiados das demais operações de recrutamento e alistados na reserva territorial com o contingente classificado no ano seguinte, quando se considere que haja excesso das necessidades do contingente a incorporar". Significa isto que a atribuição da qualidade de «amparo de família» dispensa os que dela beneficiam da incorporação nas fileiras, da instrução e do demais efectivo cumprimento do serviço militar obrigatório.

4. No primitivo texto da Constituição de 1976 dispunha-se no artigo 276º que a defesa da Pátria era "dever fundamental de todos os portugueses" (nº1), sendo obrigatório o serviço militar "nos termos e pelo período que a lei" prescrevesse (nº2).

Como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2º vol., 457), da conjugação dos números 1 e 2 do artigo 276º "deduz-se que se trata de dois deveres fundamentais diferentes, quer quanto ao âmbito subjectivo quer quanto aos meios", sendo o "dever de prestação do serviço militar" - "uma das poucas obrigações públicas dos cidadãos expressamente estabelecidas pela Constituição" - "um dever instrumental em relação ao dever de defesa da Pátria" (dever esse que é reservado exclusivamente - cfr. artigo 15º, nº 2 - aos cidadãos portugueses) .

4.1. Do dever de cumprimento do serviço militar não podem, como é claro, deixar de fazer parte os respectivos pressupostos positivos de cumprimento e as condições segundo as quais os respectivos sujeitos dele se podem eximir.

Assim sendo, e tendo em conta que a atribuição da qualidade de «amparo de família», respeitantemente aos cidadãos já declarados aptos e ainda não ingressados nas fileiras, vai fazer com que eles não sejam incorporados (o que significa que os mesmos não irão cumprir de forma efectiva ao menos determinadas fases do dever em causa), haverá que concluir-se que os próprios efeitos daquela atribuição e a definição das necessárias condições constituem pressupostos negativos do aludido dever.

Logo, é a dita atribuição inserível nas condições de exclusão do cumprimento (ao menos de certas fases) do serviço militar obrigatório e, desta arte, faz parte, numa perspectiva mais global, deste mesmo dever.

5. Chegados a esta primeira caracterização, segue-se a questão de saber se se podia considerar como incluída na competência do Conselho da Revolução, atribuída pela alínea a) do nº 1 do artigo 148º da primeira versão da Lei Básica, a edição de normas que, justamente, definem as condições necessárias à qualificação de «amparo», o que inculca que se saiba se ainda se integra na "organização e funcionamento das Forças Armadas" a regulamentação das condições do dever de prestação do serviço militar obrigatório por banda de indivíduos ainda não incorpora- dos.

5.1. Na edição de 1978 da Constituição da República Portuguesa Anotada, Gomes Canotilho e Vital Moreira, em comentário ao artigo 148º, assinalavam que as funções do Conselho da Revolução em matéria militar implicavam "directamente muito mais do que os poderes especialmente" referidos naquela disposição legal, pois que implicavam que aquele órgão constitucional funcionasse como entidade legislativa "e como governo e órgão supremo de administração em matéria militar, substituindo-se, nessa área", à Assembleia da República e ao Governo.

E, continuavam aqueles autores:

"A competência legislativa do CR em matéria militar (...) pode não ser fácil de delimitar, designadamente em relação à da AR (...); por outro lado é seguro que não abrange a organização da defesa nacional, nem os deveres dela decorrentes (...), incluindo o dever de serviço militar (art. 276.º), embora não seja fácil definir rigorosamente o âmbito daquela.

Salvo excepção expressa, a competência legislativa do CR em matéria militar está sujeita às restrições que resultam da competência reservada constitucionalmente à AR".

5.2. A Comissão Constitucional, no seu parecer nº 36/81 (Pareceres da Comissão Constitucional, 17º Vol.,177 e segs) exprimiu-se, a dado passo, no tocante aos aspectos respeitantes à área de competência legislativa e regulamentar do Conselho da Revolução visando as Forças Armadas, nos seguintes termos:

"Simplesmente - e eis-nos chegados a um terceiro e decisivo ponto - as Forças Armadas, enquanto «organização», não são uma entidade a se stante, mas apenas um elemento de uma outra «organização» , mais vasta, que é o Estado - de tal modo que só integradas neste mais extenso complexo funcional e estrutural adquirem sentido e podem mesmo subsistir. Sendo assim as coisas, não poderá então deixar de concluir-se que o poder de auto-organização atribuído às Forças Armadas, e encabeçado no Conselho da Revolução, tem o seu limite na integração daquelas na organização estadual, de sorte que o respectivo campo de actuação será - e será só - o do âmbito «interno» delas: as relações «externas» das Forças Armadas - ou seja, o seu lugar no quadro da organização estadual e as suas relações com os restantes elementos integradores desta outra organização - escapam já, naturalmente, a esse poder organizatório. Dito de outro modo, e recorrendo ao sugestivo instrumentário conceptual e analítico das teorias sistémicas : as Forças Armadas não são mais do que um «subsistema» do «sistema» político-constitucional global (que é o Estado): o seu poder organizatório autónomo respeitará, pois, unicamente à teia de relações que define internamente esse subsistema, mas já não as que, transcendendo- -o, respeitam à inserção dele no sistema global e pertencem já, por isso mesmo, à definição deste último. Quer isto dizer, em suma, que as matérias «organizatórias», cujo elenco antes se descreveu aproximativa ou tipicamente, só entrarão na competência legislativa e regulamentar do Conselho da Revolução na medida em que se mantenham dentro do limite agora definido.

Esta conclusão bem poderá qualificar-se de intuitiva, já que emerge directamente de princípios estruturantes fundamentais do Estado de direito democrático, e se limita a exprimi-los. Mas não deixa de encontrar inequívocas manifestações no próprio texto constitucional: é esse, muito em especial, o caso do disposto no artigo 141.º, n.º 2 (exigência de referenda da promulgação de certos actos do Conselho da Revolução); como do disposto no artigo 148.º, nº 2, a contrario (intervenção não exclusiva do Conselho da Revolução na aprovação de convenções internacionais em matéria militar); como ainda do preceituado no artigo 167.º alínea e) (reserva de competência da Assembleia da República para a organização da defesa nacional e definição dos deveres dela decorrentes)".

5.3. Ora, presente esta postura, que se aceita, e mesmo que integralmente se acolhesse a argumentação constante dos pareceres da Comissão Constitucional nº 8/79 e 17/81 (Pareceres cits., vol. 7º, 345 e segs. e vol. 16º, 3 e segs.) e dos Acórdãos deste Tribunal números 31/84 e 75/85 (publicados na 1ª Série do Diário da República, respectivamente de 17 de Abril de 1984 e 23 de Maio de 1985), relativamente à "dimensão da competência legislativa do Conselho da Revolução e à fixação dos seus limites", o que é certo é que, ponderando a caracterização da atribuição da qualidade de «amparo de família» tal como acima se efectuou, não nos postamos perante matéria que possa inserir-se na regulação de direitos, liberdades ou garantias de cidadãos enquanto elementos das Forças Armadas ou nelas integrados, ainda que vistas elas numa visão mais ampla e funcional, ou na regulação organizacional das mesmas segundo o princípio da sua autonomia estrutural tal com como era desenhada ao tempo da primeira versão da Constituição (cfr., sobre este princípio, Lucas Pires, As Forças Armadas e a Constituição, no 1º vol. dos Estudos sobre a Constituição, 321 e segs., Jorge Miranda, A participação dos militares no exercício da soberania, no 2º vol. da mesma obra, 43 e segs., e Freitas do Amaral, A Constituição e as Forças Armadas, em Portugal o Sistema Político e Constitucional 1974 1987, publicação do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, 647 e segs.).

Não podendo a competência que a Lei Fundamental atribuía ao Conselho da Revolução para fazer leis e regulamentos sobre a organização, o funcionamento e a disciplina das Forças Armadas abarcar matéria incluída no «dever instrumental» daqueloutro dever de defesa da Pátria, ao menos no tocante a indivíduos que ainda não se podem perspectivar como integrados nas aludidas Forças nem como fazendo parte do complexo organizatório e institucional delas, então há-de concluir-se que as normas do «Regulamento de Amparos», ora "sub specie", porque editadas por aquele órgão em desacordo com a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, sofrem de vício de natureza orgânica.

Ora, sofrendo o nº 4 do artº 1º do «Regulamento» de um tal vício, deverá essa disposição legal ter-se por inválida, pelo que a normação constante da Portaria nº 421/83, editada ao abrigo dessa estatuição, se há-de considerar como não possuindo base legal que devidamente a habilite.

III

Face ao exposto, o Tribunal decide:

a) - Julgar inconstitucionais, por violação do disposto na alínea l) do artigo 167º da versão originária da Constituição, as normas constantes da alínea c) do nº 1 e do nº 4 do artº 1º do «Regulamento de Amparos» aprovado pelo Decreto-Lei nº 412/78, de 20 de Dezembro, e, consequencialmente, julgar inválidas, porque desprovidas de disposição legal que as habilitem devidamente, as normas constantes da Portaria nº 421/83, de 12 de Abril;

b) - Negar, por via do presente julgamento sobre a questão de inconstitucionalidade, provimento ao recurso.

Lisboa, 28 de Outubro de 1992

Bravo Serra

Luís Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa