TC_19920331 · Tribunal Constitucional

artigo 168º da Constituição; TC_19920331 · Tribunal Constitucional: 2ª Secção. Relator:- Consº Bravo Serra. I 1. Nos autos de execução fiscal pendentes pelo Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa e nos quais são, exequente, a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência e, executados, A. e mulher, a respectiva Juiz, por despacho de 12 de Novembro de 1991, recusou a aplicação das normas constantes dos números 1 e 2 do artº 9º do Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, dado que, na sua óptica, enfermavam elas de inconstitucionalidade material e orgânica, por violação dos artigos 113º, nº 2, 114º, nº 1, 205º, números 1 e 2, 206º, 214º, nº 3, 217º, nº 1, 218º, nº 2, e 168º [nº 1], alínea q), todos da Constituição e, em consequência daquela recusa de aplicação, declarou o Tribunal Tributário incompetente em razão da matéria para deles conhecer. 1.1. Para fundamentar a recusa de aplicação normativa acima indicada, o despacho em causa, em síntese, baseou-se na seguinte ordem de considerações: - no domínio do Código de Processo das Contribuições e Impostos, e posteriormente à entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, as execuções fiscais, pelo menos relativamente às que corriam seus termos nos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, tinham natureza jurisdicional; - aquele compêndio normativo veio a ser revogado a partir da data de entrada em vigor do Código de Processo Tributário aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91 (artº 11º), sendo aplicáveis, também a partir de tal data, as normas deste último tocantemente aos processos pendentes (artº 2º, nº 1, do falado Decreto-Lei); - o Código de Processo Tributário veio a consagrar a execução fiscal como um processo de natureza administrativa [artº 71º, nº 2, alínea f)], atribuindo à repartição de finanças do domicílio do devedor competência para dele conhecer (artº 237º, nº 1) e definindo quais as fases do processo que assumem natureza judicial, para as quais conferiu competência aos tribunais tributários de 1ª instância ( citado artº 237º, números 2 e 3, e artº 118º, nº 2); - assim sendo, as execuções fiscais que, por força do nº 1 do mencionado artº 9º, sejam tramitadas, até 1 de Janeiro de 1994, nos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, só o podem ser como processos de natureza administrativa e não como processos de natureza judicial, pelo que as funções exercidas pelos respectivos juízes só podem ser entendidas como funções de natureza administrativa; - a norma constante do nº 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91, ao determinar que as execuções fiscais pendentes pelos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto continuam a correr seus termos nesses mesmos tribunais, e ao determinar ainda que os respectivos juízes exercem a competência atribuída pelo Código de Processo Tributário ao chefe da repartição de finanças ou a outras autoridades fiscais, salvo se forem conferidas ao Ministro das Finanças, veio a atribuir aos juízes daqueles tribunais tal competência, a qual, nalguns casos, é partilhada por um outro órgão de soberania - o Governo, por intermédio do Ministro das Finanças; - dada a revogação do C.P.C.I., operada pelo mencionado artº 11º do D.L. nº 154/91, a norma do nº 1 do seu artº 9º é de considerar formal e materialmente autónoma daqueloutra ínsita no seu nº 2, definindo esta tão só matéria relativa à competência dos Tribunais Tributários de Lisboa e Porto e, ainda que se entenda não haver tal autonomia, o que é certo é que a sua conjugação com a norma do nº 1 leva à conclusão que aquele nº 2 efectua tal definição; - daí que se seja levado a entender que a norma do nº 1 do artº 9º veio a operar uma modificação ou a atribuição de uma competência nova - o exercício de funções administrativas num processo de natureza administrativa - aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto; - tais modificação ou atribuição constituem violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, afrontando os artigos 113º e 114º, pois esvaziam de conteúdo a função jurisdicional que, por excelência, é exercida pelos juízes, esvaziando igualmente as funções materiais atribuídas à Administração Fiscal, ofendendo, assim, os artigos 202º, 205º, nº 2, 206º, 214º, nº 3, 217º, nº 1, e 218º, números 1 e 2, estes como aqueles da Constituição; - a Lei nº 37/90, de 10 de Agosto, ao abrigo da qual foi autorizado o Governo a elaborar o Código de Processo Tributário em substituição do Código de Processo das Contribuições e Impostos, abrangeu apenas as alíneas c), d) e i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição; - qualquer que seja a amplitude que seja dada à citada alínea c) do nº 1 daquele artigo 168º, o que é certo é que na mesma não se pode incluir a produção normativa que modifique, no plano material, a competência dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto; - daqui resulta que, atendendo à modificação ou atribuição de nova competência àqueles tribunais levada a cabo pela norma do nº 1 ( ou pela conjugação das normas constantes dos números 1 e 2) do artº 9º do D.L. nº 154/91, tal norma (ou tais normas) excede(m), quanto ao objecto e extensão, a autorização conferida pela Lei nº 37/90, motivo pelo qual ela(s) se há(ão)-de considerar ferida(s) de inconstituconalidade orgânica, ofendendo os preceitos do artigo 168º, números 1, alínea q), e 2, da Constituição. 2. Do referido despacho recorreu para o Tribunal Constitucional a exequente, produzindo, na alegação que efectuou, o quadro conclusivo sinteticamente a seguir indicado: - a Lei nº 37/90 visou a substituição do Código de Processo das Contribuições e Impostos por um novo código, mas tomando como ponto de partida aquele primeiro corpo de leis, o que significa que o que o legislador parlamentar pretendeu foi autorizar a reforma do C.P.C.I., mas a partir dele; - assim sendo, não é possível nem imaginável que, ao se legislar sobre um código tributário, se não toque na matéria de competência dos tribunais tributários; - daí que, muito embora na letra daquela lei se não faça expressa alusão à alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, se haja de entender que os termos da autorização legislativa nela contida "tornaram 'previsível e transparente' para o cidadão" que habilitava ela o órgão delegado a regular a matéria de competência dos tribunais tributários de 1ª instância, aqui se incluindo os de Lisboa e Porto; - de qualquer modo, mesmo que porventura se entendesse que seria necessária a invocação da alínea q) do nº 1 do dito artigo 168º, o que é certo é que isso se tornava dispensável, uma vez que não há inovação de regime entre o que resulta dos números 1 e 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91 e o que anteriormente vigorava face ao que se dispõe no artº 62º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; - acresce que sempre se poderia dizer que em causa está matéria de simples carácter processual e que, consequentemente, se não insere ela no domínio da reserva parlamentar; - de onde se concluir não padecerem os números 1 e 2 do citado artº 9º de inconstitucionalidade orgânica; - o procedimento de execução do acto administrativo tem autonomia juscientífica face ao procedimento de autotutela declarativa, podendo, pois, a execução resultar, não de uma autotutela executiva, mas de um processo jurisdicional ou jurisdicionalizado; - não são correctas as contraposição e aproximação feitas no despacho recorrido entre o processo judicial tributário e o processo de execução fiscal, já que este último é um processo autónomo, inteiramente modelado pelos termos do processo de execução comum regulado no Código de Processo Civil, o qual constitui, aliás, legislação subsidiária; - o processo executivo é considerado área da jurisdição e não da Administração; - o nº 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91 significa tão só que as execuções fiscais referidas no nº 1 continuam a correr termos nos mesmos moldes em que anteriormente corriam, ou seja, pela forma, então vigente, segundo a qual não havia uma cisão entre as funções do chefe da repartição de finanças e o juiz do tribunal tributário, continuando, pois, a competir a este último o desempenho das funções que, com o regime do Código de Processo Tributário, são atribuídas ao primeiro; - o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário é um processo fortemente jurisdicionalizado, cabendo aos juízes dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, "ex vi" dos números 1 e 2 do aludido artº 9º, o exercício de funções não estritamente judiciais; - esta atribuição de competência, todavia, não descaracteriza a actividade jurisdicional, processando-se, "grosso modo", em termos idênticos aos que se passam nas execuções que correm nos tribunais comuns, sendo a actividade dos juízes conferida pelos números 1 e 2 do mencionado artº 9º substancialmente correspondente à dos juízes que tramitam as execuções naqueles tribunais; - a ordenação funcional separada entre os vários órgãos de soberania deve ser entendida como "uma ordenação-controlante--cooperante" de funções, constituindo uma independência funcional tendencial e uma interdependência institucional, pelo que o exercício de funções administrativas por parte do juiz se harmoniza perfeitamente com o princípio constitucional da separação de poderes, desde que fique salvaguardado o núcleo essencial da função jurisdicional; - a actividade dos juízes dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, desenvolvida por força dos números 1 e 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91, não implica que eles deixem de ser independentes, imparciais, inamovíveis e independentes; - aquelas disposições legais não afrontam minimamente o núcleo essencial da função dos tribunais fiscais, nem esvazia as funções atribuídas à Administração, pelo que não padecem elas de inconstitucionalidade material; - por tudo isso, deveria ser dado provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão sob censura. 2.1. Igualmente aqui alegou o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto que, por seu turno, conclui por se dever determinar a reformulação da decisão impugnada, porquanto a norma constante do nº 1 do artº 9º do D.L. nº 154/91 não é organicamente inconstitucional "enquanto, por si só ou conjugada com o nº 2, estabeleceu que as competências atribuídas pelo Código de Processo Tributário ao chefe da repartição de finanças ou outras autoridades fiscais serão exercidas pelo juiz de execução, nas execuções fiscais pendentes à data da entrada em vigor daquele Código, nos tribunais tributários de 1ª instância de Lisboa e Porto", uma vez que "não veio alterar ou atribuir uma nova competência àqueles tribunais", igualmente não enfermando ela de inconstitucionalidade material, pois que "a atribuição de funções materialmente administrativas, aliás a título transitório, aos tribunais, é feita com integral respeito pela independência destes". 2.2. Ao abrigo do disposto no nº 1 do artº 79º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, foi determinado que o julgamento a realizar pelo Tribunal se efectuasse com intervenção do plenário. II 1. A Lei nº 37/90, de 10 de Agosto, veio conceder ao Governo autorização para: - "elaborar um Código de Processo Tributário, em substituição do actual Código de Processo das Contribuições e Impostos" (artº 1º); - legislar sobre os prazos gerais, de 10 anos, para operar a prescrição das obrigações tributárias e, de 5 anos, para operar a caducidade da liquidação dos impostos (artº 3º); - criar "normas transitórias destinadas à regularização dos processos de transgressão pendentes" (artº 4º) e, finalmente, - "modificar o quadro legal sancionatório das infracções cambiais" (artº 5º, nº 1). 1.1. Sendo este o objecto (isto é, o elemento que enuncia a matéria sobre a qual recai a permissão de legislar) das autorizações legislativas constantes daquele diploma, relativamente à primeira, ou seja, à autorização para ser elaborado um código de processo tributário - que é a que ora releva - o mesmo indicou, no seu artº 2º, o sentido e a extensão (o que o mesmo é dizer, os princípios ou directivas rectoras e respectiva amplitude) a que tal autorização deveria obedecer. Segundo tal norma, o elaborando código deveria: - aperfeiçoar o quadro de garantias dos contribuintes, para tanto devendo ser introduzidas as alterações convenientes, "tendo em vista a sua harmonização com o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e com o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, dando também expressão ao que dispõe a Constituição da República Portuguesa no domínio da tutela dos direitos e interesses legítimos por meios graciosos e contenciosos" (nº 1); - regulamentar o processo de impugnação "no sentido de alargamento dos seus fundamentos e da sua adaptação a situações de impugnação autónoma dos actos de fixação, ou correcção do rendimento, ou da matéria colectável, da autoliquidação, com ou sem retenção na fonte, e dos actos prejudiciais de avaliação" (nº2); - alterar o "regime dos recursos tendo em vista uma maior celeridade processual que assegure a tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos contribuintes" (nº3); - regulamentar o processo de contra-ordenação fiscal de jeito a fixar em cinco anos "o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional e das coimas", a adaptar a "tramitação do regime geral das contra-ordenações às especialidades das contra- -ordenações fiscais", a atribuir, na fase contenciosa, competência de representação à Fazenda Pública de modo idêntico à competência atribuída ao Ministério Público nos tribunais comuns pelo regime geral das contra-ordenações, a regulamentar a comunicação da descoberta de crimes fiscais a esta entidade e a reduzir o "montante das coimas aplicáveis, consoante o pagamento seja feito antes ou depois de instaurado o processo de contra-ordenação" (nº 4) e, finalmente, - alterar o processo de execução fiscal, criando-se "uma fase prévia destinada a regularizar o pagamento da dívida exequenda e com alargamento dos fundamentos de oposição"(nº 5). 1.1.1. Da indicação imediatamente feita acima resulta que a Lei nº 37/90 veio dar à autorização de que agora tratamos um sentido e uma extensão pelo menos minimamente intelegíveis, de sorte a que o futuro acto legislativo delegado pudesse, com um mínimo de clareza, operar, ao mesmo tempo que aquele mínimo permitiu que se pudesse aferir, ao se examinar este último acto, se ele se moveria nos parâmetros que lhe foram fixados pelo órgão delegante (cfr., sobre o tema, António Vitorino, As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, 1985, 240 e segs., e Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., 861 e segs.). Mas, por outro lado, tendo em conta os dispositivos constantes dos artigos 1º e 2º dessa mesma lei, há que reconhecer que a referida autorização legislativa não pretendeu a criação "ex novo" de um sistema adjectivo, ali onde não havia o que quer que fosse que dispusesse sobre enquadramento jurídico dos actos tendentes, quer a assegurar a realização do desiderato da Administração na determinação e recepção do montante do imposto devido, quer a obter coactivamente aquilo que não foi prestado voluntariamente; antes pretendeu criar um novo sistema adjectivo, sim, mas que, nalguma medida, tinha por base um outro, já existente - justamente o que se continha no Código de Processo das Contribuições e Impostos - novo sistema esse que veio introduzir inovações, alterações e modificações relativamente ao que, antecedentemente, se encontrava consagrado. Se assim não fosse - ou se se pretendesse operar uma modificação muito profunda no sistema, de modo a que o novo se afastasse em muito daquele, institucionalizando-se fases, figuras e procedimentos que não tinham a mínima projecção no anterior - necessariamente o sentido e a extensão que deveriam constar do acto delegante teriam de ser de muito maior dimensão. Ora, o que resulta dos artigos 1º e 2º da Lei nº 37/90 foi que o órgão parlamentar quis que o anterior sistema se modificasse, fosse inovado ou alterado, mas tão só naqueles pontos que entendeu definir na segunda das citadas disposições. 2. Na sequência da autorização concedida, editou o Governo o Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, diploma que, no que ora interessa: - aprovou o Código de Processo Tributário, determinando a sua entrada em vigor em 1 de Julho de 1991 (artigos 1º e 2º, nº 1); - determinou que tal Código se aplicasse aos processos pendentes em tudo o que não fosse contrariado pelo próprio diploma dele aprovador (citado artº 2º, nº 1); - revogou, a partir daquela entrada, o então vigente Código de Processo das Contribuições e Impostos aprovado pelo Decreto-Lei nº 45.005, de 27 de Abril de 1963 e, bem assim, toda a legislação contrária àquele primeiro corpo normativo, salvo as excepções contidas no próprio D.L. nº 154/91 e no Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro (artº 11º); - determinou que continuariam "a correr nos tribunais de 1ª instância de Lisboa e Porto as execuções fiscais instauradas até à data da entrada em vigor do Código, devendo transitar em 1 de Janeiro de 1994 para as repartições de finanças competentes, nos termos do mesmo diploma legal, as então ainda pendentes" (artº 9º, nº 1) e, - comandou que, "[e]nquanto os processos de execução" fiscal atrás indicados não transitassem "para as repartições de finanças respectivas, as competências atribuídas pelo Código de Processo Tributário ao chefe da repartição ou outras autoridades fiscais" seriam "exercidas pelo juiz da execução, salvo se" fossem "conferidas ao Ministro das Finanças, caso em que este" as exerceria "de imediato" (artº 9º, nº 2). 3. O despacho agora impugnado, como se viu, entendeu que as normas imediatamente acima transcritas de modo parcial (quer se entendesse dever focalizar-se somente a norma do nº 1, quer esta norma em conjugação com a insita no nº 2) eram desconformes à Lei Fundamental, por isso constituindo esta questão o objecto do presente recurso. Analisemos, em primeiro lugar, o vício de inconstitucionalidade orgânica detectado no despacho recorrido. 4. No raciocínio daquele despacho, a partir do momento em que o Código de Processo Tributário entrou em vigor, o processo de execução fiscal assumiu natureza administrativa, tendo os actos a praticar nele, atribuídos ao chefe da repartição de finanças ou a outras autoridades fiscais, natureza administrativa. Ora, na senda daquele raciocínio, o nº1 do artº 9º do D.L. nº 154/91, por si ou conjugadamente com o nº 2, ao estabelecer que os Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto eram competentes para o processamento das execuções fiscais instauradas antes de 1 de Julho de 1991 e aí pendentes até 31 de Dezembro de 1993, consequentemente conferindo--lhes competência para praticar os actos de natureza administrativa reguladores daquelas execuções, estava a definir matéria referente à competência material de tais tribunais. E, como a Lei nº 37/90, ao abrigo da qual foi editado o D.L. nº 154/ /91, não continha nenhuma autorização ao Governo para legislar sobre matéria concernente à competência dos tribunais, matéria essa incluída na reserva legislativa parlamentar por força da alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, a normação contida no aludido nº 1 do artº 9º foi levada a cabo pelo Executivo sem que este tivesse habilitação bastante para tanto. Será efectivamente assim? 4.1. Para se responder a esta pergunta torna-se necessário saber se, com a norma do nº 1 do artº 9º, por si ou em conjugação com a norma insita no nº 2, veio a ser conferido aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto um exercício de funções - uma competência, pois - que os mesmos anteriormente não desempenhavam. Só assim, na verdade, é que se poderá saber se a dita norma "tocou" na competência daqueles órgãos de administração de justiça na vertente da sua actuação material. É que, nestes autos não está questionada a conformidade constitucional ("maxime" do ponto de vista orgânico) das normas constantes do Código de Processo Tributário que, ao menos na perspectiva do despacho impugnado, teriam modificado a natureza do processo de execução fiscal, transmutando a anterior natureza de índole essencialmente jurisdicional para uma natureza de cariz administrativo. 4.2. Ora, para se saber se a norma questionada, efectivamente, desencadeou uma modificação da competência material dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, há que averiguar se, antecedentemente, no que tange ao processo de execução fiscal, tais órgãos de administração de justiça unicamente desempenhavam funções de natureza jurisdicional. Na verdade, se não exercessem somente essas funções, exercendo, a par delas, outras de natureza administrativa, o cometimento destas últimas (ou, mais propriamente, a manutenção delas), agora e por força da norma (ou normas) em apreciação, em nada viria a modificar (retirando ou aditando) a competência anteriormente detida. Isto conduz, pois, a que se efectue uma perfunctória análise da regulamentação constante do Código de Processo das Contribuições e Impostos e legislação conexa, de sorte a daí se extrair quais as funções, e respectiva natureza, exercidas pelos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto. 4.3. Aquele compêndio normativo visou substituir a ordenação jurídica até então vigente, designadamente a operada após a reforma de 1929, na qual era consagrada a filosofia segundo a qual o contencioso fiscal, aí se incluindo o processo executivo, era confiado a autoridades fiscais administrativas (embora se reconhecesse, no domínio dessa ordenação, que a solução então adoptada não era a melhor, já que a lógica era a do acolhimento de um sistema garantístico que deveria ser prosseguido por tribunais especiais, sistema esse que, todavia, não era o seguido devido a necessidades de ocasião dificilmente removíveis). Com o Decreto-Lei nº 45.006, da mesma data do diploma que aprovou o C.P.C.I., intentou-se (cfr. relatório preambular do primeiro decreto-lei) dar um passo "no sentido de atribuir a órgãos judiciais especializados todo o julgamento das questões emergentes do acto tributário, compreendendo... a parte judiciária do processo de execução fiscal...". No C.P.C.I., e no que agora interessa, estabeleceu-se a competência dos serviços de justiça fiscal, atribuindo-se-lhes o conhecimento das execuções fiscais e outras que respeitassem a créditos equiparados [artº 37º, alínea c)] [cfr., ainda, o artº 14º do D.L. nº 45.006, que comandava que os tribunais de 1ª instância (das contribuições e impostos - vide artº 3º) conheciam, em primeiro julgamento, de todas as questões relativas a processos de execução], e deferiu às repartições de finanças dos concelhos ou bairros em cuja área ocorreram os factos tributários competência para instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, com excepção do que constava do § 1º do artº 152º (execuções contra devedores domiciliados nos concelhos de Lisboa e Porto, para cuja tramitação eram competentes os tribunais de 1ª instância sediados nessas cidades) e do que se dispunha nesse mesmo Código quanto à oposição, verificação e graduação de créditos, à extinção da execução, à anulação da venda e ao incidente de falsidade [artº 40º, alínea d), na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 217/76, de 25 de Março]. Na sequência lógica destas estatuições, dispunha o artº 152º do C.P.C.I. (redacção daquele D.L. nº 217/76) que era competente para a execução fiscal a repartição de finanças do concelho ou bairro do domicílio do devedor, ressalvando-se as excepções constantes das suas alíneas a) e b), as que decorriam da alínea d) do artº 40º (cfr. § 2º do artº em apreço) e as execuções contra os devedores domiciliados nos concelhos de Lisboa e Porto, que correriam termos nos tribunais aí sediados (§ 1º). 4.4. Perante este quadro normativo, e considerando que no processo de execução fiscal regulado pelo C.P.C.I. havia actos que, necessariamente, não tinham natureza jurisdicional (e não se entrando agora na questão de saber se alguns o tinham de ser - cfr., sobre o tema, Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, 1976, 45 e segs., Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 1972, 113, nota 2 e 451, nota 2, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, Tomo I, 33 e 34), então dir-se-á afoitamente que os Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto praticavam aqueles actos nas execuções que perante eles corriam termos. Prática essa que, admite-se, foi ditada exclusivamente por razões de ordem prática, conforme deflui do exórdio do D.L. nº 217/76. Assim sendo, decorre que com a norma em análise (só o nº 1, ou este número em conjugação com o nº 2, um e outro do artº 9º D.L. nº 154/91) não se retirou nem se aditou (não se modificou, em suma) qualquer parcela de competência material aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto. Não se pode deixar de acentuar, logo em primeira linha, que a dita norma é uma norma transitória que unicamente visa prorrogar até 31 de Dezembro de 1993 um determinado regime de competência que já se encontrava fixado anteriormente. E daí, como é claro, resultará que, perante tal dimensão, inexiste inovação. Na realidade, independentemente de se saber se é só por si lícita a modificação da competência dos tribunais quando ela advenha de alterações do ordenamento processual nos termos já expostos e, logo, efectuando-se estas, como no caso sucederá, ficaram os tribunais despojados da competência anteriormente detida mercê dessas mesmas alterações, o que é certo é que a norma sindicada não veio «repor» uma atribuição de funções que lhe fora retirada pelas ditas alterações, limitando-se a «manter» tal atribuição. Ora, a manutenção não implica alteração, redução ou modificação da competência dos tribunais. E, assim sendo, não se pode falar em que a norma do nº 1 do artº 9º do D.L. nº 154/91 (ou esta norma conjugadamente com a do nº 2) veio a atribuir uma competência processual (com reflexo na material) nova ou diferente aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto e referentemente àquela de que eles já anteriormente defrutavam (cfr., sobre ponto, o Parecer nº 6/77, da Comissão Constitucional, em Pareceres da Comissão Constitucional, 1º vol., 101 e segs). Daqui se concluirá, por outra banda, que, para a edição da questionada norma, não carecia o Governo de autorização parlamentar, por isso que, por um lado, num certo entendimento, não pode ela ser perspectivada como constituindo estatuição sobre a competência dos tribunais e, por outro, em entendimento diverso segundo o qual essa norma "tocava" em tal competência, porque, concedendo a Lei nº 37/90, autorização para a elaboração de um Código de Processo Tributário que iria decorrentemente implicar alterações na competência dos tribunais fiscais, sempre em tal autorização - que representa "um mais" - se comportaria a possibilidade - que é, afinal, "um menos" - de, relativamente a alguns tribunais, se manter transitoriamente a anterior competência. 5. Encaremos agora os vícios de inconstitucionalidade material que foram descortinados no despacho recorrido. Como se viu, no entendimento daquele despacho, residem eles essencialmente na circunstância de a atribuição da prática de actos de natureza administrativa aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, por um lado, constituir um esvaziamento do conteúdo da função judicial cometida por excelência aos tribunais e, por outro, constituir igualmente um esvaziamento das funções materiais especialmente conferidas à Administração. 5.1. Realçou-se já que não está em causa saber se as normas do Código Processo Tributário que eventualmente vieram a cometer a prática de determinados actos ao chefe da repartição de finanças e que antes, também eventualmente, eram praticados pelos tribunais tributários, ofendem materialmente a Lei Fundamental, designadamente por desrespeitarem o que no diploma básico se estabelece relativamente à função judicial. O que, na verdade, quanto à presente matéria, interessa saber num primeiro momento, é se a atribuição de determinadas funções (e pressupondo que elas não têm de tomar necessariamente a natureza de jurisdicionais) aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, vai esvaziar o conteúdo da função constitucionalmente atribuída aos tribunais, do mesmo passo ofendendo os artigos 205º, nº2 e 114º, nº1, da Constituição. 5.2. Neste particular, o que releva ponderar é se, de uma parte, o exercício de funções administrativas por parte do juiz é algo que é, por si e desde logo, constitucionalmente censurável e, de outra, se o não for em abstracto, o cometimento (ou, mais propriamente, no caso "sub specie", a manutenção do cometimento) concreto de determinadas funções daquele jaez vai esvaziar o núcleo essencial da função que a Lei Básica comete aos tribunais, despojando, também nuclearmente, o que, pelo mesmo diploma fundamental, é cometido à Administração. Posta a questão nestes termos, haverá que considerar qual o sistema que preside à execução fiscal, tal como hoje é regulado no Código de Processo Tributário (e, repete-se, sem discutir agora a validade constitucional da respectiva normação). 5.2.1. Uma vez efectuada a liquidação, ou seja, conforme assinala Cardoso da Costa (Curso de Direito Fiscal, 1972, 114 e 226), definido que seja o conteúdo das posições jurídicas do Estado e do contribuinte, concretizando-se para o primeiro o direito a receber uma prestação pecuniária de determinado montante e para o segundo o dever de a prestar, e isto após se terem verificado os pressupostos de facto ou de direito previstos abstracta e tipicamente na lei fiscal, a cobrança das dívidas daí geradas pode, segundo o artº 102º do C.P.T., ocorrer sob as modalidades de pagamento voluntário e de cobrança coerciva, esta última por intermédio do processo de execução fiscal (cfr. artº 233º, nº 1), o qual igualmente se aplica à cobrança de outras "dívidas equiparadas por lei aos créditos do Estado" [cfr. cit. artº 233º, nº 2, alínea b); cfr., ainda, quanto às dívidas à Caixa Geral de Depósitos, os Decretos números 16.899, de 27 de Maio de 1929, e 17.951, de 11 de Fevereiro de 1930, na parte não revogada pelo Decreto-Lei nº 48.953, de 5 de Abril de 1969, os Decretos números 20.879, de 13 de Fevereiro de 1932 - artigos 1º, § 2º, 2º e 3º - e 21.315, de 4 de Junho de 1932, e os Decretos-Leis números 22.497, de 5 de Maio de 1933, 23.591, de 23 de Fevereiro de 1934, 24.548, de 16 de Outubro de 1934, 25.898, de 4 de Outubro de 1935, 33.276, de 24 de Novembro de 1943 - artigos 4º, 6º e 9º - 35.518, de 2 de Março de 1946, 48.953, de 5 de Abril de 1969 e 693/70, de 31 de Dezembro]. Uma vez munido o credor do respectivo título executivo, isto é, um título que tem uma "parata executio" (uma especial força dos documentos certificativos ou constitutivos de obrigações que serve logo de base à execução sem se tornar necessária a obtenção de sentença reconhecedora ou instituidora do crédito ou da obrigação assumida por quem os deve prestar ou cumprir) que deve resultar directamente de lei (cfr., no que agora interessa, de entre o mais, o artº 248 do C.P.T.), e não cumprindo o "devedor" a obrigação sobre ele impendente, é instaurada a execução, mediante despacho a lavrar no prazo de 24 horas, ordenando o chefe da repartição de finanças a citação do executado (artº 272º, nº 1). Cumpridas as formalidades de citação (cfr. artigos 273º e segs.), não se tendo o executado oposto à execução, pago a quantia exequenda, requerido o pagamento em prestações ou efectuado dação em pagamento, será passado mandado para penhora - artº 297º, nº 1 - (este mandado poderá ser dispensado nos casos previstos no artº 277º, nº 1, e 278º, nº 3) e, efectuada esta (nos termos dos artigos 298º e seguintes), serão citados os credores preferentes (e o cônjuge, caso o haja e tratando-se da hipótese prevista no artº 302º ou de penhora de imóveis), os desconhecidos e os sucessores daqueles primeiros - artº 321º- seguindo-se a venda do ou dos bens penhorados (se a ela houver lugar) - artigos 322º e segs e a convocação de credores - artigos 329º e segs. Inexistindo verificação e graduação de créditos (se existirem delas curará o tribunal tributário de 1ª instância - artigos 333º e segs - ), e "se em virtude da penhora ou venda forem arrecadadas importâncias suficientes para solver a execução", ou houver pagamento voluntário, o chefe da repartição de finanças, após os pagamentos (obtidos pelos montantes resultantes da penhora ou da venda ou do pagamento voluntário), declara-la-á extinta e ordenará, se disso for o caso, o levantamento da penhora, o cancelamento dos registos, declarando ainda se foram cumpridas as formalidades legais - artº 340º e 343º e segs. Igualmente a execução será extinta por despacho daquela entidade se houver anulação da dívida exequenda - artº 349º-. Se não forem arrecadadas importâncias suficientes, o processo de execução continuará seus termos - artº 341º -. Os actos sumariamente descritos são praticados pelos serviços da Administração Fiscal - repartição de finanças competente por força do artº 237º - e, alguns deles, ordenados pelos respectivos chefes, podendo aqueles, que afectem os direitos e interesses legítimos dos executados, ser susceptíveis de recurso judicial para o tribunal tributário de 1ª instância - artº 355º -. 5.3. Uma vez mais se realça que não está aqui em causa saber se aquela prática é algo que constitucionalmente pode ser objecto de crítica, na medida em que tais actos pudessem ser perspectivados como se integrando no exercício de funções jurisdicionais, mas sim se a manutenção de tal prática por parte dos juízes dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, por força da norma sindicada, afronta a Lei Fundamental. Não se deixará, todavia, de sublinhar que a competência do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa relativamente às execuções pelas dívidas de que é credora a Caixa Geral de Depósitos (e que seguem a forma do processo de execução fiscal, conforme deflui das já mencionadas disposições legais), advinha directamente do nº 1 do Decreto-Lei nº 48.953, na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 693/70 (normas que, perante um determinado entendimento, se devem considerar revogadas pelo disposto no nº 6 do artº 9º do D.L. nº 154/91, no ponto em que atribuem uma competência territorial diferente da fixada no artº 237º do C.P.C.I. - cfr., Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão, Código de Processo Tributário Comentado e Anotado, pag. 435). Refere-se no despacho recorrido que a disposição transitória constante do nº 1 do artº 9º do D.L. nº 154/91 descaracteriza a actividade jurisdicional e viola o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania. 5.3.1. Dispõe-se no artº 114º, nº 1, da Lei Básica que "[o]s órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição". A respeito deste princípio, Gomes Canotilho (Direito Constitucional, 5ª edição, 369) refere que "[a] constitucionalística mais recente salienta que o princípio da separação transporta duas dimensões complementares: (1) a separação como «divisão», «controlo» e «limite» do poder - dimensão negativa; (2) a separação como constitucionalização, ordenação e organização do poder do Estado tendente a decisões funcionalmente eficazes e materialmente justas. O princípio da separação como forma e meio de limite do poder (separação de poderes e balança de poderes) assegura uma medida jurídica ao poder do Estado (...) e, consequentemente, serve para garantir e proteger a esfera jurídico-subjectiva dos indivíduos. O princípio da separação como princípio positivo assegura uma justa e adequada ordenação de funções do Estado e, consequentemente, intervém como esquema relacional de competências, tarefas, funções e responsabilidades dos órgãos do Estado. Nesta perspectiva, separação ou divisão de poderes significa responsabilidade pelo exercício de um poder". E, mais adiante (370 e 371), após atentar em que a ordenação funcional separada se deve entender como uma «ordenação-controlante-cooperante» de funções, e que isso se não "reconduz rigidamente a conceitos como «balanço de poderes» ou «limitação recíproca de poder», nem postula uma rigorosa distinção entre funções formais e materiais", observa: "A justeza de uma decisão pode justificar uma «compartimentação de funções» não coincidente com uma rígida separação orgânica. O exercício de poderes administrativos pelo parlamento (ex.: funções de polícia pelo seu presidente), o exercício de funções legislativas pelo Governo, o exercício de funções administrativas pelo juiz, são apenas exemplos de ordenação funcional não coincidente com arquétipos apriorísticos e que só nos contextos constitucionais concretos deve ser explicada. Mas, se a sobreposição das linhas divisórias de funções não justifica, por si só, que se fale de «rupturas de divisão de poderes», já o mesmo não acontece quando o núcleo essencial (...) dos limites de competências, constitucionalmente fixado, é objecto de violação". Refere ainda o mesmo autor em nota (nota 55 a pag. 371) que "[o] problema será o de saber em que consiste o núcleo essencial de competência", podendo os critérios geralmente invocados conduzirem a discussões relativamente infrutíferas da caracterização material das funções. 5.3.2. Não discutindo agora se é ou não constitucionalmente legítima a atribuição de competência à Administração para a prática, nas execuções fiscais, de actos tais como aqueles que acima se indicaram ou, numa outra óptica, se for pressuposto que a via administrativa para tal prática é constitucionalmente legítima (e, claro, desde que se salvaguarde a via de impugnação judicial dos actos praticados), também o será a opção que defira aos tribunais esse exercício, sobretudo, como é o caso, se se trata de um regime meramente transitório. Ponto é que não seja, por essa opção, esvaziado o «núcleo essencial dos limites de competências» atribuídas pela Constituição aos tribunais - "in casu", os tribunais fiscais (cfr., sobre o tema, Oliveira Ascensão no artigo A Reserva Constitucional da Jurisdição, publicado na revista O Direito, ano 123º, 465 e segs., onde afirma que, não obstante se poder dizer que a jurisdição é, de entre as funções do Estado, a única estanque hoje em dia, uma tal asserção tem de ser temperada, pois que isso "não significa um isolamento da actividade jurisdicional em relação às outras ,de modo que os órgãos judiciários só possam desempenhar a actividade jurisdicional", acrescentando que o "isolamento é unilateral", visto que, sendo embora as funções jurisdicionais reservadas a órgãos judiciais, estes "podem desempenhar acessoriamente outras funções desde que não descaracterizem o núcleo das que lhes são atribuídas", dando, como um exemplo "o da problemática dos poderes executivos dos tribunais"). Perante estes parâmetros, será que com a norma em apreço se deixou esvaziado o cerne da função jurisdicional que a Lei Fundamental comete aos tribunais fiscais? A resposta não poderá deixar de ser negativa. 5.3.3. Na realidade, ainda que se aceite que o processo de execução fiscal, tal como é gizado no C.P.T., assumiu, como o epitetou o despacho recorrido, uma «natureza administrativa», o que é certo é que nele se consagra que compete ao tribunal tributário de 1ª instância (cfr. artigos 237º, números 2 e 3, e 355º) da área onde correr a execução decidir os incidentes, embargos, oposição, verificação e graduação de créditos, questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, incluindo a culpa dos titulares de estabelecimento individual de responsabilidade limitada ou dos administradores, gerentes, pessoas que exerçam funções de administração, membros dos órgãos de fiscalização e revisores oficiais de contas das empresas e sociedades de responsabilidade limitada, e recursos das decisões proferidas pelos chefes das repartições de finanças e outras autoridades da administração fiscal que afectem os direitos e interesses legítimos dos executados. Portanto, no novo ordenamento adjectivo tributário, diríamos, com Lima Guerreiro e Dias Mateus (Código de Processo Tributário, 274), que a competência meramente administrativa foi confiada às autoridades fiscais, sendo reservada aos tribunais tributários a decisão de "questões de julgamento nitidamente jurisdicionais". Dizem estes comentadores (loc. cit) que "[e]sta solução [a de ser confiada às repartições de finanças a prática de funções administrativas e aos tribunais tributários de 1ª instância a decisão de questões jurisdicionais] não contradiz a competência atribuída pelo E.T.A.F. aos tribunais tributários de 1ª instância, já que esta se exerce apenas nas questões jurisdicionais em caso de litígio entre exequente e executado,...", pelo que, concluem eles, se restituiu "a todos os tribunais tributários de 1ª instância a sua verdadeira vocação - julgar" (cfr. a anotação 6ª ao artº 237º e as anotações ao artº 355º do C.P.T. efectuada por A. José de Sousa e José S. Paixão no cit. Código de Processo Tributário Comentado e Anotado, pags. 436 e 723 e 724). Daí que se conclua que, tendo em atenção as funções que estão reservadas aos tribunais tributários de 1ª instância pelo C. P.T., funções essas que, como é claro, também serão desempenhadas pelos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, a par de outras que também lhes compete exercer por força da norma em apreço, não fica despojado o cerne ou núcleo essencial da missão que a Constituição confiou aos órgãos de soberania tribunais, e agora por referência aos dois aludidos tribunais tributários (cfr., sobre a função jurisdicional, Jorge Miranda, A Constituição de 1976 - Formação, Estrutura e Princípios Fundamentais, 476 e 479, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2º vol., 311 e 312, Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, 1976, 41 e segs. e A função administrativa, estudo publicado na Revista de Direito e Estudos Sociais, XXIV ano, 31, Castanheira Neves, O Instituto dos Assentos e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, 435 e segs., Pierre Moor, Droit Administratif, vol. 1º, Berna, 1988, 4 e segs., Gomes Canotilho, ob. cit., 767 e segs., e Acórdãos deste Tribunal números 71/84 - Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º vol., 185 e segs., 72/82 - Diário da República, 2ª Série, de 10 de Janeiro de 1985, 104/85 - Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., 633 e segs., 178/86 - Diário da República, 1ª Série, de 23 de Junho de 1986, e 443/91 - Diário da República, 2ª Série, Suplemento ao nº 78, de 2 de Abril de 1992). Quer isto dizer que, não obstante a manutenção a título transitório, por força da norma insita no nº 1 do artº 9º do D.L. nº 154/91 (ou da norma resultante da conjugação daquele nº 1 com o nº 2 do mesmo artigo) da competência dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto para a prática de determinados actos processuais a que, pelo Código de Processo Tributário, foi, ao menos segundo a visão do despacho impugnado, conferida natureza administrativa, nem por isso - ou seja, nem pela circunstância de eles continuarem a efectuar aquela prática - deixaram eles de exercer funções que, pela sua finalidade, visam a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, a repressão das violações da legalidade democrática e a resolução de conflitos relativos a casos concretos, mediante o recurso a normas ou princípios constantes do ordenamento jurídico já existente e sem que se almeje a prossecução e realização de um interesse público diferente do da composição dos conflitos. Por outro lado, há que atentar que a mencionada prática deixa intocável a independência dos juízes daqueles tribunais (nessa prática, na verdade, eles não estão sujeitos a ordens ou instruções de quem quer que seja, salvo, como é evidente, o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso judicial pelos tribunais hierarquicamente superiores), que continuam unicamente sujeitos à lei, bem como, claramente, deixa intocada a sua inamovibilidade. Tocantemente à imparcialidade desses mesmos juízes, dir-se-á que, de todo em todo, é inverosímil conceber-se que no desempenho de funções, que agora o C.P.T. atribui aos chefes de repartição de finanças, por parte dos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, os respectivos juízes ajam iluminados pela finalidade de defesa tão só dos interesses da Administração Fiscal, preterindo os do executado. Ainda por outro lado, há que referir que a assinalada e transitória prática não representa, na totalidade das funções atribuídas aos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, balanceadamente com aquelas funções que o C.P.T. confere aos demais tribunais tributários de 1ª instância, algo que conduza a que estas últimas, ao serem desempenhadas por aqueles dois tribunais, constituam apenas um "minus" desprezável e irrelevante, de sorte a que se seja levado a dizer que o exercício de funções jurisdicionais por banda desses órgãos de administração de justiça é apenas uma ínfima parte do todo do seu exercício que, portanto, seria muito mais vincado na vertente administrativa do que na jurisdicional. Conclui-se, assim, que a norma em apreciação não viola o disposto nos artigos 113º, nº2, 114º, nº 1, 205º, números 1 e 2, 206º, 241º, nº 3, 217º, nº 1, e 218º, nº 2, da Constituição. 6. Resta tratar, por último, de um aspecto da argumentação gizada no despacho recorrido e segundo a qual, admitindo-se, por raciocínio hipotético, ser possível que actos de natureza administrativa sejam praticados pelos Tribunais Tributários de 1ª Instância de Lisboa e Porto, a norma constante da parte final do nº 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91 sempre seria inconstitucional, pois que atribui a um outro órgão de soberania - o Governo por intermédio do Ministro das Finanças - competência que deveria ser prosseguida por tais tribunais. 6.1. Neste particular, não podemos olvidar que nos situamos num processo de fiscalização concreta de constitucionalidade, e no qual não estão em apreciação as normas reguladoras do processo executivo fiscal. Daí que não nos possamos desligar da circunstância de a desaplicação normativa que teve lugar se ter reportado a um processo de execução fiscal cujo objecto não era a cobrança coerciva de contribuições, impostos e taxas, incluindo adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais, reembolsos, reposições, coimas e outras sanções pecuniárias relativas a contra-ordenações fiscais, dívidas ao Estado cuja obrigação de pagamento tenha sido reconhecida por despacho ministerial e receitas parafiscais, mas sim a realização coactiva de um crédito da Caixa Geral de Depósitos, para cujo pagamento nunca poderia haver, por parte do Ministro das Finanças, qualquer intervenção autorizadora sobre a respectiva forma. De onde não ser possível, nesta concreta espécie processual, aplicar-se a parte final do nº 2 do artº 9º "sub judice". Ajuntar-se-á, todavia, embora muito perfunctoriamente, dado o exposto imediatamente acima, que, incidindo as execuções fiscais sobre a cobrança das dívidas indicadas nas alíneas a) a c) do nº 1 e nas alíneas a) e c) do nº 2, ambos do artº 233º do C.P.T., é perfeitamente aceitável que seja o órgão superior da administração pública, por intermédio do Ministro das Finanças, na gestão dos interesses do Estado, ali investido na qualidade de credor, a autorizar que um seu determinado crédito não seja satisfeito por uma só vez, mas sim faseadamente. Também por aqui se não detecta qualquer contraditoriedade da parte final da norma do nº 2 do artº 9º do D.L. nº 154/91 com a Constituição, designadamente com o nº 1 do seu artigo 114º. III Perante o exposto, não se julgando inconstitucional a norma constante do nº 1 do artº 9º do D.L. nº 154/91, ou a norma resultante da conjugação daquele número com o nº 2 do mesmo artigo, concede-se provimento ao recurso, em consequência determinando-se a reforma do despacho recorrido de harmonia com o presente juízo sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 21 de Outubro de 1992 Bravo Serra Luís Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Antero Alves Monteiro Dinis Fernando Alves Correia Vítor Nunes de Almeida António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa