TC_19920326 · Tribunal Constitucional

Acórdão 326/92

ACÓRDÃO Nº 326/92

Proc. nº 233/91

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

Aquela empresa deduziu oposição requerendo, nos termos do artigo 176º do Código de Processo das Contribuições e Impostos (Decreto-Lei nº 45005, de 27 de Abril de 1963), que se julgasse extinta a execução, por ilegalidade da dívida exequenda, alegando para tanto, além do mais, o seguinte:

* Inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 75-C/86, por ter sido emitido ao abrigo de uma autorização legislativa - artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985) - que entretanto caducara por força da demissão do Governo e da dissolução da Assembleia da República;

* Inconstitucionalidade do mesmo diploma por ter sido editado ao abrigo de uma autorização legislativa que, em qualquer caso, não poderia ser utilizada para além do prazo da respectiva vigência, ou seja, o dia 31 de Dezembro de 1985, data em que se encerrou o ano a que aquela lei se reportava.

* Inconstitucionalidade ainda do Decreto-Lei nº 75-C/86, porque o suplemento do Diário da República em que foi publicado, apesar de conter a data de 23 de Abril, só veio a ser distribuído no dia 22 de Maio imediato, ou seja, quando já se encontrava em vigor a Lei nº 9/86, de 30 de Abril (Orçamento do Estado para 1986). Deste modo, aquele diploma, com base no qual se liquidou a dívida exequenda, não chegou a entrar em vigor.

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2 - O Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra, por sentença de 12 de Abril de 1989, julgou improcedente a oposição e manteve a instância executiva.

Inconformada com esta decisão, dela levou recurso a executada, ao Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 21 de Março de 1990, da Secção de Contencioso Tributário, lhe recusou provimento, confirmando a sentença impugnada.

Interposto novo recurso, desta vez para o pleno da Secção, acabou a decisão recorrida por ser confirmada por acórdão de 20 de Fevereiro de 1991.

Não aceitando o assim decidido, a A., sob invocação do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe os autos a este Tribunal em ordem à fiscalização concreta da constitucionalidade do Decreto-Lei nº 75-C/85, na medida em que, reportando-se ele "a matéria reservada à Assembleia da República - criação de impostos - foi o mesmo aprovado em Conselho de Ministros, promulgado, referendado e publicado já após a caducidade da autorização legislativa em que se baseou".

Nas alegações entretanto oferecidas, a recorrente, no essencial, sustentou que as autorizações legislativas em matéria fiscal constantes da lei orçamental, quer anteriores à revisão constitucional de 1989, quer posteriores, no silêncio da lei (que poderá eventualmente fixar-lhes prazo expresso diverso), caducam no termo do ano civil, ou seja, em 31 de Dezembro, enquanto não for alterada a Lei de Enquadramento Orçamental.

Assim, não poderão tais autorizações ser utilizadas para além daquele prazo, ainda que por qualquer razão não tenha sido aprovado a tempo o Orçamento do ano seguinte, como aconteceu em 1985.

A esta luz, o Decreto-Lei nº 75-C/86, tratando de matéria reservada à Assembleia da República - criação de impostos e sistema fiscal [artigo 168º, nº 1, alínea i) da Constituição] - porque foi aprovado ao abrigo de uma autorização legislativa que já havia caducado em 31 de Dezembro de 1985, não poderá deixar de ser julgado como organicamente inconstitucional.

Na contra-alegação depois produzida pela Fazenda Pública, defende-se a inexistência de qualquer vício de inconstitucionalidade no diploma sob sindicância, pedindo-se a confirmação do acórdão recorrido.

Passados os vistos de lei, importa agora apreciar e decidir.

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II - A fundamentação

1 - O artigo 64º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985), no seu nº 1, dispunha assim:

"Fica o Governo autorizado a criar ou rever receitas a favor dos organismos de coordenação económica ou dos que resultarem da sua reestruturação e a estabelecer a incidência, as isenções, as taxas, as garantias dos contribuintes, as penalidades e o regime de cobrança das mesmas".

E, sob invocação desta norma e da autorização legislativa que nela se contém, veio a ser editado o Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, relativo à actualização das taxas que constituem receita do Instituto dos Produtos Florestais e à sua compatibilização com o direito comunitário.

Ora, como se sabe, o Instituto dos Produtos Florestais, entretanto extinto pelo Decreto-Lei nº 466/88, de 15 de Dezembro, era precisamente um organismo de coordenação económica, como logo se referia no artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 428/72, de 31 de Outubro, que determinou a sua criação.

A questão que aqui cabe dilucidar é a de saber se aquela autorização legislativa já havia caducado à data da edição do Decreto-lei nº 75-C/86, não já como consequência da demissão do Governo (Decreto do Presidente da República nº 43-A/85, de 12 de Julho) ou por virtude da dissolução da Assembleia da República (Decreto do Presidente da República nº 43/85, de 12 de Julho) - embora a recorrente haja invocado, durante o processo, estes fundamentos como causas da inconstitucionalidade do diploma, acabou por a eles não fazer alusão neste recurso - mas sim e apenas por entretanto ter chegado ao seu termo a ano económico a que respeitava o orçamento aprovado pela Lei nº 2-B/85.

Mas, porque só a criação de impostos, que não de taxas, se inclui na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - artigo 168º, nº 1, alínea i) da Constituição - a questão em causa só se justifica quando se considerar que as "taxas" originadoras das receitas dos organismos de coordenação económica constituem verdadeiros impostos, tese sustentada pela jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo e aceite no processo pela recorrente sem contestação

Dito isto, cabe passar a examinar a questão que foi posta.

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2 - Em conformidade com o disposto no artigo 168º, nº 2, da Constituição, tanto em revisão de 1982 como na versão actual, as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização.

A autorização contida na norma do artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, para o Governo legislar em matéria de criação ou revisão de receitas a favor dos organismos de coordenação económica, não estabelece porém qualquer limite temporal para o seu exercício.

Simplesmente, porque aquela delegação legislativa se integra na lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1985 [artigo 1º, alínea a)], há-de entender-se que o não cumprimento explícito da imposição constitucional não origina, neste caso, vício relevante.

Com efeito, tem sido jurisprudência uniforme deste Tribunal, firmada, de algum modo, na esteira do entendimento doutrinal perfilhado por José Manuel Cardoso da Costa, "Sobre as Autorizações Legislativas na Lei do Orçamento", Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, separata do número especial, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro, 1981, que a regra constante do artigo 168º, nº 2, da Constituição, relativa à duração das autorizações legislativas, não é de aplicar às autorizações contidas em lei orçamental já que, neste caso, a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter normal da Lei do Orçamento (cfr. por todos, os Acórdãos nºs 131/85, 41/86 e 4/89, Diário da República, II série, de, respectivamente, 14 de Dezembro de 1985, 15 de Maio de 1986 e 12 de Abril de 1989).

Quer isto dizer que a autorização legislativa constante do artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, tinha a duração do Orçamento do Estado aprovado por esta lei, isto é, a duração do ano de 1985, pois que, nos termos do artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado) então em vigor, o Orçamento do Estado é anual. [A actual Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei nº 6/91, de 20 de Fevereiro) consagra no seu artigo 2º, nº 1, idêntica prescrição].

Mas será que o Decreto-Lei nº 75-C/86, aprovado em Conselho de Ministros de 3 de Abril de 1986 e publicado no Diário da República de 23 do mesmo mês, mas que, como se colhe dos autos, apenas foi distribuído no dia 22 de Maio seguinte, respeitou o tempo de duração implícita que se contém na lei orçamental?

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3 - Em conformidade com a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado vigente na data da publicação daquele diploma (Lei nº 40/83), como aliás acontece no quadro normativo agora em vigor (Lei nº 6/91), o ano económico coincide com o ano civil (artigo 2º, nº 2) devendo assim o orçamento aprovado pela Lei nº 2-B/85, em princípio, vigorar até ao fim do respectivo ano, isto é, até ao dia 31 de Dezembro de 1985.

Simplesmente, a Lei nº 9/86, que aprovou o Orçamento do Estado para 1986, apenas foi aprovada em 13 de Abril desse ano, vindo a ser publicada no Diário da República do dia 30 desse mesmo mês.

E, dispondo sobre os casos de "atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento" o artigo 15º, nºs 1 e 2 da Lei nº 40/83 (como aliás, hoje em dia, sucede com a Lei nº 6/91) rezava assim:

"1 - Se a Assembleia da República não votar ou, tendo votado, não aprovar a proposta de Orçamento, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, de modo que possa entrar em execução no início do ano económico a que se destina, manter-se-á em vigor o orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.

2 - A manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abrange a autorização para a cobrança de todas as receitas nele previstas, bem como a prorrogação da autorização referente aos regimes das receitas que se destinavam apenas a vigorar até ao final do referido ano".

A decisão recorrida, suportando-se nestas disposições, acabou por concluir que a delegação legislativa constante do artigo 64º, nº 1 da Lei nº 2-B/85 podia ser validamente utilizada, não apenas durante o ano de 1985, mas ainda até ao termo da vigência daquela lei que, como se observou, veio a coincidir com a data da entrada em vigor da Lei nº 9/86.

E para tanto, ateve-se, no essencial, ao seguinte conjunto de razões:

"Tudo isto significa que as autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento do Estado, em matéria fiscal, se mantem em vigor enquanto durar a sua vigência quer relativa ao ano próprio quer no ano seguinte por imperativo do art. 15º da Lei nº 40/83 e enquanto não fôr publicada a Lei do Orçamento para esse ano.

Não se diga que tal entendimento briga com o art. 168º, nº 2, da CRP na medida em que há uma prorrogação da duração da autorização legislativa.

Ora, tal não acontece. O que se verifica é uma aplicação da Lei do Enquadramento Orçamental que mantém a vigência do Orçamento do ano anterior até à entrada em vigor do Orçamento do respectivo ano.

As autorizações constantes da Lei do Orçamento caducam com a respectiva vigência.

É certo que o período normal é o termo do ano a que respeita a Lei. Mas se por efeito do art. 15º da Lei 40/83, a Lei do Orçamento for aplicada no ano seguinte, as autorizações caducarão com a entrada em vigor da Lei do Orçamento para tal ano.

Daqui não resulta que haja um prazo incerto para a validade das autorizações legislativas, em matéria fiscal, constantes da Lei do Orçamento do Estado".

Não se pode secundar esta visão das coisas.

Vejamos porque.

A revisão constitucional de 1989 (Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho) aditou ao artigo 168º um novo número, o nº 5, com a seguinte formulação.

"As autorizações concedidas ao Governo na lei do orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam".

Como logo se extrai dos respectivos documentos parlamentares (cfr. Diário da Assembleia da República, II série, nºs 43-RC, de 14 de Outubro de 1988, pp. 1369 e ss. e 108-RC, de 22 de Maio de 1989, pp. 3060 e ss.) visou-se, com este novo preceito, afastar definitivamente algumas dúvidas que se haviam instalado a propósito da não sujeição às regras do artigo 168º da Constituição, das delegações legislativas contidas nas Leis do Orçamento, definindo-se ali claramente que tais autorizações, hão-de reger-se por aquelas regras e no que toca ao requisito da duração, as autorizações legislativas que incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam, isto é, no dia 31 de Dezembro, uma vez que, como se observou, o ano económico coincide com o ano civil.

Quer dizer: as autorizações legislativas fiscais não caducam, como caducam as restantes, com a demissão do Governo a que foram concedidas, com o fim da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República; caducam apenas com o termo do respectivo ano económico, não se projectando para além dele.

Deste modo, pese embora o facto de a Lei do Orçamento, por força do disposto no artigo 15º da Lei do Enquadramento, se poder manter em vigor para além do respectivo ano económico e até ao início da vigência de uma nova lei orçamental [e não interessa agora averiguar sobre a legitimidade constitucional desta última norma (cfr. sobre este específico ponto, Sousa Franco, "Sistema Financeiro e Constituição Financeira no Texto Constitucional de 1976", Estudos sobre a Constituição, vol. 3º., 1979, pp. 487 e ss.; Teixeira Ribeiro, "As alterações à Constituição no domínio das Finanças Públicas", Boletim de Ciências Económicas, vol. XXVI, p. 243 e Lições de Finanças Públicas, 4ª ed., refundida e actualizada, 1991, p. 109; Guilherme de Oliveira Martins, Constituição Financeira, vol. 2, p. 316)], tem-se por seguro que tal manutenção já não é consentida no que respeita às autorizações legislativas em matéria fiscal que figurem naquela lei.

E não o é, manifestamente, a partir da 2ª revisão constitucional, por força da nova norma então aditada ao artigo 168º da Constituição, que, de forma bem explícita, rege a esta matéria por forma a não deixar quaisquer dúvidas.

Mas, mesmo no caso das situações a que o nº 5 deste preceito não é ainda aplicável (é essa a hipótese em presença), também há-de dizer-se que o termo da validade daquelas autorizações deve coincidir com o termo da anualidade orçamental, pois que a continuidade da vigência da Lei do Orçamento, não consequencia a validade das autorizações fiscais para além daquele termo.

Aduz-se no acórdão recorrido não ser possível nem admissível que "desde 1 de Janeiro de 1986 até à entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 1986, não se cobrassem impostos e não se realizassem despesas. Os serviços do Estado têm de funcionar sem interrupções. Não pode haver hiatos no desenvolvimento da actividade financeira do Estado. Para evitar situações desta natureza, foi necessário estabelecer os mecanismos legais que impedissem hiatos ou paralizações na actividade financeira do Estado".

Mas, se esta argumentação pode eventualmente colher no que toca à necessidade de manutenção do Orçamento para além do ano económico a que respeita nos casos em que o novo orçamento não entre a vigorar no primeiro dia do ano correspondente, já o mesmo não acontece relativamente à não caducidade das autorizações fiscais constantes na Lei do Orçamento.

É que, neste último caso, nada impedirá o Governo de utilizar essas delegações legislativas dentro do período da sua duração, que está, como se viu, implicitamente limitado pelo termo do respectivo ano económico.

Com efeito, não se observa aqui qualquer razão de ordem económica e financeira ou de conexão com o bom funcionamento dos serviços da Administração, que possa justificar ou condicionar o não exercício atempado, por parte do Governo, dos poderes delegados que lhe foram confiados pela Assembleia da República.

A regra da anualidade do orçamento e a sua coincidência com o ano civil encontram-se constitucionalmente consagrados: a anualidade no artigo 92º (artigo 93º, na revisão de 1982), ao dispor que o plano anual tem a sua expressão financeira no Orçamento do estado, e no artigo 108º, nº 2, ao preceituar que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual (com efeito, se o Orçamento é a expressão financeira do plano anual e deve ser elaborado de harmonia com as grandes opções deste plano, ele tem de ser anual também); a coincidência com o ano civil, no artigo 165º, alínea d), ao fixar no dia 31 de Dezembro, subsequente ao período a que respeitam as contas do Estado, o termo do prazo para o Governo as apresentar à Assembleia da República - com efeito, esse prazo só será sempre o mesmo prazo, e de um ano, se a vigência do Orçamento igualmente terminar sempre em 31 de Dezembro (cfr. neste sentido, Teixeira Ribeiro, Lições, cit., p. 49).

Deste modo, há-de ter-se por inconstitucional a norma do artigo 15º, nº 2, da Lei nº 40/83 (então vigente) quando interpretada no sentido de a manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abranger as autorizações fiscais que ali se compreendam, e isto, por violação das disposições conjugadas dos artigos 168º, nº 2, 93º e 108º, nº 2, da Constituição.

Assim sendo, a autorização legislativa contida na norma do artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, não podia valer nem ser utilizada para além do dia 31 de Dezembro de 1985, havendo, consequentemente, caducado já à data em que foi editado o Decreto-Lei nº 75-C/86.

Tudo se passou assim como se este diploma houvesse sido aprovado a descoberto de credencial parlamentar, e daí a sua irremissível inconstitucionalidade por afrontamento do disposto no artigo 168º, nº 1, alínea i) da Constituição.

Este Tribunal, em casos idênticos ao presente, já assim decidiu nos Acórdãos nºs 387/91, 183/92 e 388/91, os dois primeiros publicados no Diário da República, II série, de respectivamente, 2 de Abril e 18 de Setembro de 1982, e o último, ainda inédito.

Como nota final, refira-se que o Prof. Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 125º, nº 3814, pp. 20 e ss., em anotação a um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Março de 1990, sustentou entendimento similar ao que agora se fixou, isto é, as autorizações legislativas em matéria fiscal constantes da Lei do Orçamento caducam com o termo do período para que fora editada aquela lei que é o termo do respectivo ano económico

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III - A decisão

Nestes termos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, determina-se a reformulação do acórdão recorrido em conformidade com a presente decisão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 8 de Outubro de 1992

Antero Alves Monteiro Dinis

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

José Manuel Cardoso da Costa