TC_19920317 · Tribunal Constitucional

Acórdão 317/92

ACÓRDÃO Nº 317/92

Proc. nº 55/92

1ª Secção

Rel. Cons. António Vitorino

I

1. A A., interpôs junto do Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação de um acto praticado em 31 de Agosto de 1984 pelo Presidente da Direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (I.A.P.O.), em que se exigia à recorrente o pagamento da quantia de 3.900.000$00 a título de diferenciais de preços de existências de sementes oleaginosas.

Tal recurso assentava numa dupla ordem de considerações: por um lado, entendia a recorrente que o acto impugnado assentava num despacho do Secretário de Estado do Comércio Interno de 30 de Maio de 1984 o qual careceria de eficácia jurídica em virtude de não ter sido publicado [artº 1º da Lei nº 6/83, de 29 de Julho, conjugado com a alínea h), do nº 1, do artigo 122º da Constituição]; e por outro, alegava que o mesmo acto se fundava na Portaria nº 302-B/84, de 19 de Maio, a qual, por seu turno, estaria ferida de inconstitucionalidade em virtude de criar um imposto [violação dos artigos 106º, nº 2 e 168º, nº 1, alínea i ) da Constituição].

O recurso em causa foi rejeitado por despacho do Conselheiro Relator do S.T.A. por entender que o mesmo visava um acto que, consistindo na emissão de guias e no seu envio à recorrente, constituía mero acto de execução de acto anterior, pelo que, ao não integrar o conceito de acto administrativo definitivo e executório, era por definição legal irrecorrível à face do ordenamento jurídico aplicável à situação em apreço. No caso, seria a Portaria nº 304-B/84, ao estabelecer no seu ponto 1º, nº 2 que "as fábricas de extracção e refinação de óleos e as fábricas de sabões, margarinas e alimentos compostos para animais" (nº 1 do ponto 1º) deveriam liquidar, no prazo de 30 dias, os diferenciais de preços com referência ao Despacho Normativo nº 102/84, de 10 de Maio (nº 2 do mesmo ponto), que integraria um "acto administrativo bem individualizado, cujos efeitos se produzem directa e imediatamente na esfera jurídica dessas pessoas".

2. Deste despacho a recorrente reclamou para a conferência da Secção do S.T.A. que, por acórdão de 19 de Dezembro de 1989, desatendeu a reclamação, confirmando, pois, o aludido despacho do Relator, acórdão esse contra o qual a A. interpôs recurso para o pleno da Secção com fundamento, para o que ora releva, na natureza normativa do nº 2 do ponto 1º da Portaria nº 302-B/84.

Este recurso veio a ser julgado improcedente por acórdão do pleno da 1ª Secção do S.T.A. de 11 de Julho de 1991, com base na seguinte linha argumentativa : a Portaria em causa dirige-se a entidades perfeitamente determinadas ou determináveis (as fábricas referidas no nº 1 do seu ponto 1º), pelo que tem conteúdo individual e concreto, não se revestindo da natureza de generalidade e abstracção reportável às normas jurídicas, do que decorre que, ao conter ela mesma um acto administrativo definitivo e executório era, por isso, directamente impugnável, representando, assim, a exigência do pagamento dos diferenciais por parte do presidente do I.A.P.O. o mero cumprimento ou aplicação à recorrente das determinações da portaria e dentro dos limites por esta estabelecidos. Concluindo que " os actos de execução, como é pacífico na doutrina e jurisprudência, desde que não inovatórios, são contenciosamente irrecorríveis porque nada definem, em nada alteram a situação jurídica criada pelo acto administrativo executado", pelo que se impunha " a rejeição do recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição".

3. Deste acórdão foi interposto, pela A., recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto na alínea b), do nº 1, do artigo 70º, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, recurso esse que, contudo, não foi admitido pelo Conselheiro Relator do S.T.A. com base na seguinte fundamentação :

" Por não se verificar nenhuma das situações previstas no nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, nomeadamente as referidas nas alíneas a), b) e f) daquele número, já que este Supremo Tribunal Administrativo tendo rejeitado o recurso contencioso não se pronunciou nem tinha que se pronunciar sobre a inconstitucionalidade do nº 1.2. da Portaria nº 302-B/84 nem aplicou tal norma, não admito o recurso que A. pretendia interpor (...) ".

Contra este despacho que rejeitou o recurso de constitucionalidade reagiu a A. deduzindo a reclamação ora em apreço, na qual sustenta, em síntese, que o acórdão recorrido fez aplicação do preceito cuja inconstitucionalidade foi por ela arguida no decurso do processo, pelo que entende que estão verificados os pressupostos de admissibilidade do pertinente recurso de constitucionalidade [artº 280º, nº 1, alínea b) da Constituição e artº 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82].

O despacho em causa foi mantido por acórdão do S.T.A. de 7 de Novembro de 1991, onde se aduz :

" Este Supremo Tribunal Administrativo, quer na Secção quer no Pleno da Secção, tendo sido interposto recurso do acto do Presidente do I.A.P.O., que exige o pagamento de certa quantia a título de diferenciais de preços de sementes de oleaginosas - e era este o objecto do recurso - limitou-se a qualificar este acto como de mera execução do comando inserto no nº 1.2. da Portaria nº 302-B/84, de 19 de Maio, o qual constituía e era o verdadeiro acto definidor da situação jurídica da ora recorrente perante a Administração e desta perante aquela.

Ao qualificar assim aquele nº 1.2. como acto administrativo e ao rejeitar o recurso contencioso, por ser insindicável o acto recorrido por ser de mera execução, quando muito, o Tribunal não aplicou nenhuma norma de que tivesse sido suscitada a sua inconstitucionalidade, pois aquela aplicação envolvia a formulação expressa de decisão sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade daquele nº 1.2. da Portaria nº 302-B/84.

Ora decidir envolve juízo de valor entre duas ou mais opções possíveis, eleger e impor uma delas. Tal, porém, não aconteceu, nem tinha de acontecer.

Acresce que este Supremo Tribunal Administrativo ao, fazendo a exegese do nº 1.2. da Portaria nº 302-B/84 citada, concluir que aquele número era um acto administrativo e não um acto normativo, agiu dentro da sua exclusiva competência e tal definição constitui caso julgado. Ora só se pode equacionar a inconstitucionalidade de normas : os actos administrativos podem sofrer de ilegalidade, por violação de normas da Constituição da República Portuguesa, mas não mais do que isto.

Finalmente dir-se-á que a rejeição do recurso fundou-se em meras razões processuais-administrativas : o acto era irrecorrível, face ao ordenamento jurídico então vigente."

4. Ouvido o Ministério Público sobre a reclamação deduzida pela A., veio o Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal preconizar que se indeferisse a reclamação em causa em virtude de o acórdão recorrido não ter feito aplicação, nem sequer implícita, de "norma" arguida de inconstitucional.

Corridos que foram os vistos legais, passa-se a decidir a reclamação em causa.

II

1. A reclamação apresentada pela A. funda-se no entendimento segundo o qual o acórdão recorrido fez aplicação da disposição do ponto 1º, nº 2 da Portaria nº 302-B/84, de 19 de Maio, disposição essa que arguiu de inconstitucional no decurso do processo, com fundamento na violação do disposto nos artigos 106º, nº 2 e 168º, nº 1, alínea i) da Constituição. Para o efeito invoca o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, pelo que desde logo importa determinar se a decisão recorrida fez efectiva aplicação de norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada pela parte no decurso do processo.

2. Conforme resulta do processo, designadamente dos trechos transcritos das pertinentes decisões tomadas no âmbito do Supremo Tribunal Administrativo, a rejeição do recurso tem por fundamento o entendimento do S.T.A. de que o acto em causa (praticado pelo presidente do I.A.P.O. e que exigia à reclamante o pagamento de certa quantia a título de diferenciais de preços de existências de sementes oleaginosas) não é susceptível de impugnação contenciosa. Ora neste juízo formulado pelo Tribunal recorrido quanto à questão da irrecorribilidade do acto apenas se podem ter por chamadas à colação e consequentemente explícita ou implicitamente aplicadas, as normas que definem a competência do Supremo Tribunal Administrativo e determinam quais os actos administrativos sujeitos a recurso contencioso, normas essas que a reclamante nunca impugnou no decurso do processo com fundamento em inconstitucionalidade.

Ora, como o Tribunal já teve ocasião de sublinhar em diversas ocasiões a propósito de situações similares à dos presentes autos ( cfr., entre outros, Acórdãos nº 315/86, publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Fevereiro de 1987, nº 82/87, publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Abril de 1987, nº 446/87, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Fevereiro de 1988 e mais recentemente o Acórdão nº 162/90, de 22 de Maio de 1990, ainda inédito ), se é certo que o acórdão impugnado, para concluir como concluiu quanto à natureza do acto em crise enquanto acto de mera execução, teve que proceder a uma interpretação da disposição contida no ponto 1º, nº 2, da Portaria nº 302-B/84, não é menos verdade que " no plano das condições de admissibilidade do recurso, não basta o facto de o tribunal recorrido partir para a caracterização do acto do presidente da direcção do I.A.P.O. como mero acto de execução, da prévia qualificação do conteúdo da norma controvertida como acto administrativo definitivo e executório. Mesmo a aceitar-se que se fez com tal operação interpretativa uma aplicação indirecta da norma cuja inconstitucionalidade se suscitou - e a questão não é segura - o esquema processual dos recursos de constitucionalidade impõe que a decisão recorrida resulte da utilização directa de uma norma constitucionalmente viciada, o que no caso presente não se verifica" (cfr. Acórdão nº 446/87 já citado).

Donde resulta que o S.T.A., ao decidir que o acto em causa do presidente do I.A.P.O. não era sindicável, não fez aplicação do preceito cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada pela reclamante, pelo que não se podem ter por preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade a que alude o artigo 70º da Lei nº 28/82.

A que acresce, como este Tribunal tem sucessivamente chamado a atenção, que um eventual julgamento de inconstitucionalidade relativamente ao referido preceito da Portaria não comportaria qualquer efeito útil sobre a decisão recorrida. Com efeito, se o ponto 1º, nº 2, da Portaria nº 302-B/84 viesse a ser julgado inconstitucional, daí não resultaria forçosamente que o S.T.A. passasse a considerar o acto do presidente do I.A.P.O. como contenciosamente recorrível, já que não será a eventual inconstitucionalidade da disposição que fundamenta o acto que, por si só, permitirá a abertura da via do recurso contencioso quando esta se encontra fechada por força da natureza material do acto de que se pretende recorrer, por não preencher os requisitos de "acto administrativo definitivo e executório" (cfr. Acórdãos nº 315/86 e 162/90 já citados).

III

Nestes termos, o Tribunal decide indeferir a reclamação em apreço e confirmar consequentemente o acórdão recorrido no sentido da não admissão do recurso. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC's.

Lisboa, 8 de Outubro de 1992

António Vitorino

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

José Manuel Cardoso da Costa