TC_19920316 · Tribunal Constitucional

Acórdão 316/92

ACÓRDÃO Nº 316/92

Procº nº 515/91

1ª Secção.

Relator: Consº Bravo Serra

I

1. Na expropriação declarada de utilidade pública urgente de três parcelas de terreno pertencentes a A. e mulher B., depois de ter sido realizada a vistoria "ad perpetuam rei memoriam", veio a expropriante C. a entrar na posse de tais parcelas e, como não tivesse havido acordo com os expropriados, promoveu a constituição e funcionamento da arbitragem.

Esta fixou, como valor da indemnização pela expropriação das ditas parcelas, o montante global de Esc. 2.722.580$00.

O Ministério Público, agindo em representação da expropriante, por seu turno, defendeu que aquele quantitativo não deveria exceder Esc. 677.500$00.

Efectuada a avaliação, os peritos do tribunal e da expropriante fixaram o valor da indemnização em Esc. 2.749.000$00, enquanto que o perito dos expropriados opinou por dever ser tal valor fixado em Esc. 23.107.320$00.

Notificadas as partes para alegarem, os expropriados defenderam que o justo valor a atribuir à expropriação se deveria situar nos aludidos Esc. 23.107.320$00 ou em Esc. 23.607.320$00, dado que, por entre o mais, tendo em conta a inconstitucionalidade do artº 30º do Código das Expropriações declarada pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional números 131/88 e 52/90, deixou de ter relevância a questão de saber se os terrenos se encontram ou não em aglomerado urbano para por aí se aferir a sua aptidão construtiva.

Por sentença de 31 de Outubro de 1990 o Juiz do 1º Juízo do Tribunal Cível da comarca do Porto fixou em esc. 19.938.000$00 o montante da indemnização a pagar.

2. Dessa sentença recorreu o Ministério Público para o Tribunal da Relação do Porto, apresentando, como uma das conclusões da alegação produzida, a violação, por parte da sentença impugnada, da norma contida no nº 2 do artº 83º do Código das Expropriações.

Aquele Tribunal de Relação, por acórdão de 28 de Outubro de 1991, concedeu parcial provimento ao recurso, fixando a indemnização em Esc. 7.659.320$00.

Para alcançar uma tal decisão, referiu-se em alguns dos passos de tal acórdão:

"Por força das disposições combinadas do artº 23, nº1 do C. das Expropriações e artº 62 nº 2 da Constituição da República, a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito a receber uma justa indemnização.

Para efeito da fixação desta justa indemnização devida por uma expropriação não basta, contudo, considerar uma qualquer potencial aptidão de edificabilidade do terreno a expropriar, mas sim aquela potencialidade edificativa que, relativamente à data da expropriação, se mostre muito próxima ou efectiva, com perspectivas de uma segura concretização, em termos de poder ser tida em conta por um comprador prudente desse terreno para fins de construção - cfr. Ac. T.C. nº 131/88, de 8.6.88, D.R. I Série, 29.6.88.

Ora, segundo o laudo maioritário dos peritos do tribunal e da expropriante, e as respostas aos quesitos apresentadas pelos mesmos peritos, só a parcela nº 607 tinha essa potencialidade edificativa, susceptível de ser concretizada num futuro relativamente próximo e isto independentemente da implantação da via rápida, a cuja construção se destinava a expropriação em causa.

As restantes parcelas - nºs 511 e 601 - são interiores, nitidamente rústicas, e, embora num raio de 300 m existam diversas construções, em relação a elas os peritos só admitiram uma mera possibilidade de virem a ser urbanizadas no futuro, facto em muito diferente de uma potencialidade edificativa em vias de uma muito próxima e efectiva concretização."

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"Na sua alegação de recurso o Mº Pº suscita a questão da aplicabilidade aos autos do princípio consagrado no artº 83º, nº 2 do C. das Expropriações, por força do qual a indemnização a atribuir nunca deveria ser inferior a Esc.4.123.500$00; e isto porque de acordo com aquele preceito o juiz decide depois de formar a sua convicção através da livre apreciação das provas, mas, a indemnização, variável entre o máximo e o mínimo indicados pelas partes, não pode ser fixada em valor superior ao do laudo maior entre os peritos designados pelo tribunal e o árbitro indicado pelo Presidente da Relação, acrescido de metade, nem inferior ao do menor desses laudos, diminuído de igual fracção.

Ora este dispositivo legal ao estabelecer limites que podem impedir uma justa indemnização deve ser considerada inconstitucional, na linha dos Acs. do Tribunal Constitucional nº 131/88, de 8. 6.88 e nº 52/90, de 7.3.90, publicados, respectiva- mente, no D.R. I Série, de 29. 6.88 e 30.3.90 e citados por Meneses Cordeiro e Teixeira de Sousa no parecer de fls. 23 e seguintes, da Col. Jur. XV, Tomo V.

Segundo estes Profs. nas expropriações por utilidade pública, para além da indemnização devida dever ser calculada no momento em que o expropriado a vai receber ou o mais próximo possível; de ser justa e corresponder ao valor normal do mercado; são inconstitucionais as normas que estabeleçam limites e impeçam a justa indemnização, não sendo os pedidos das partes limitativos quando decorram de normas inconstitucionais - ob. citada."

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3. É deste acórdão que vem, pelo Ministério Público, interposto recurso para o Tribunal Constitucional, restrito à questão da desaplicação, por inconstitucionalidade, das normas constantes dos números "2 e 3 do artº 83º do D.L. 845/85, de 11 de Dezembro", entidade que, nas alegações que formulou, concluiu no sentido de dever confirmar-se a decisão recorrida na parte impugnada, por isso que a norma insíta no nº 2 do artº 83º do Código das Expropriações é inconstitucional, por violação do nº 2 do artigo 62º da Constituição, na medida em que pode impedir que o tribunal arbitre ao expropriado a indemnização considerada justa, quando o respectivo valor for superior ao laudo maior entre os três peritos designados pelo tribunal e o árbitro indicado pelo presidente do Tribunal da Relação acrescido de metade, ou inferior, em igual percentagem, ao menor desses laudos, nos casos em que aos mesmos não pode ser imputada qualquer infracção à lei.

Os recorridos, por seu turno, defenderam a inconstitucionalidade das normas dos números 2 e 3 do citado artº 83º, "mantendo-se com ela o justo valor da indemnização que foi fixada aos expropriados de 7.659.320$00".

II

1. Não obstante o requerimento através do qual foi interposto o presente recurso mencionar que na decisão recorrida foi recusada a aplicação das normas dos números 2 e 3 do artº 83º do Código das Expropriações, a verdade é que, como resulta da transcrição acima efectuada quanto ao acórdão "sub specie", se haverá de entender que no mesmo se efectuou tão-só recusa de aplicação do nº 2 daquele artigo.

Efectivamente, como diz o Ex.mo Procurador-Geral-Adjunto em funções neste Tribunal, a referência ao nº 3 do artº 83º do Código das Expropriações efectuada no acórdão recorrido é "lateral e feita com o objectivo de não truncar o conteúdo de uma citação jurisprudencial, não com a intenção de estabelecer entre esta e o acórdão recorrido um total paralelismo, que não existe".

E assim é, na verdade.

1.2. De facto, tendo em consideração que o acórdão não faz a mínima menção à circunstância de qualquer dos laudos dos peritos ou dos árbitros ter sido efectuado com infracção à lei - o que, por força do nº 3 do artº 83º em questão afastaria a limitação imposta no seu nº2 - então resulta que aquela limitação foi, no caso, afastada pelo dito aresto somente com base na desaplicação da norma contida no citado nº 2, não tendo sido, seja por que forma fosse, convocado para o juízo decisório o referido nº3.

Ora, devendo o recurso de constitucionalidade previsto na alínea a) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, cingir-se à norma cuja recusa de aplicação foi efectuada na decisão recorrida, ponderando que no presente caso a recusa incidiu e só sobre o nº 2 do artº 83º do Código das Expropriações, haverá este Tribunal de debruçar-se unicamente sobre tal norma, que é, afinal, o objecto deste recurso. E, quanto a ela, somente na parte em que não permite que a indemnização seja fixada em valor superior ao do laudo maior entre os três peritos designados pelo tribunal e o árbitro indicado pelo presidente do Tribunal de Relação, acrescido de metade.

III

1. Dispõe-se na norma em apreço:

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"2. O juiz decide segundo a sua convicção, formada sobre a livre apreciação das provas, mas a indemnização, variável entre o máximo e o mínimo indicados pelas partes, na petição de recurso e na resposta, não pode ser fixada em valor superior ao do laudo maior entre os três peritos designados pelo tribunal e o árbitro indicado pelo presidente do Tribunal da Relação, acrescido de metade, nem inferior ao do menor desses laudos, diminuído de igual fracção".

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2. Este normativo suscita desde logo uma dúvida, qual seja a de saber se o mesmo visa o estabelecimento directo de um limite ao montante indemnizatório ou, antes, não será seu escopo efectuar uma limitação aos poderes cognitivos do juiz, só indirectamente, por força desta última limitação, se chegando à compressão do montante indemnizatório.

É que - dir-se-ia - sendo a avaliação do valor de um bem expropriado uma questão as mais das vezes de natureza técnica específica, e logo não acessível a um juiz que porventura não terá os necessários conhecimentos, os dados de facto que são susceptíveis de determinar aquele valor são fornecidos ao julgador precisamente pelos árbitros e peritos.

Ora, se assim é - continuar-se-á na senda de um tal raciocínio - a matéria de facto apresentada ao juiz, constituída pelos laudos apresentados, é que balizará os seus poderes cognitivos.

2.1. Para se saber tanto quanto possível a intenção do legislador, convirá que se efectue uma perfunctória incursão na história do preceito.

Antes da segunda regulamentação da Lei nº 2030, de 22 de Junho de 1948, operada pelo Decreto nº 43.587, de 8 de Abril de 1961, nenhum diploma tinha sido editado que limitasse o valor da indemnização contido na decisão judicial referentemente aos valores constantes dos laudos.

Porém, com o dito Decreto nº 43.587, ficou estabelecido que, embora o juiz tivesse de decidir segundo a sua livre convicção formada quanto às provas produzidas, o valor da indemnização (que era variável entre os valores indicados pelas partes - norma que já vinha do § 1º do artº 31º do Decreto nº 37.758, de 22 de Fevereiro de 1950, decreto esse que constituiu a primeira regulamentação da referida Lei nº 2030) não podia ser superior ao valor constante do laudo maior entre os três peritos designado pelo tribunal e pelo presidente da Relação, acrescido de metade, nem inferior ao do menor desses laudos, diminuido de igual fracção (cfr. seu artº 41º, nº 2).

Da leitura do trabalho de Gonçalves Pereira publicado na separata ao nº 109 do Boletim do Ministério da Justiça e onde se dá conta do ante-projecto e do projecto de diploma que, posteriormente, foi editado como sendo o Decreto nº 43.587, extrai-se que com a norma em que se veio a tornar o seu artº 41º, nº 2, se intentou pôr cobro ao regime anterior que, só limitando aos valores indicados pelas partes o montante da indemnização a arbitrar, criava pretensões processuais inteiramente arbitrárias e sem bases objectivas.

Para se alcançarem essas bases, dizia o citado autor, haveria desde logo que avançar "que, num processo onde substancialmente" estava "em causa uma avaliação, não" repugnava "aceitar que a apreciação do julgador se" reconduzisse "a uma correcção de valor, tomando como base o máximo e o mínimo indicados pelos peritos", enumerando ele algumas hipóteses que desenvolviam esta ideia.

Numa dessas hipóteses contava-se a de a limitação do montante indemnizatório ter por balizas os laudos dos três peritos do tribunal e do árbitro designado pelo presidente da Relação, com a adição ou a subtracção de uma margem de vinte por cento relativamente aos maior e menor dos valores constantes desses laudos.

Foi essa hipótese a vertida no texto do projecto do editando diploma a qual, todavia, não mereceu a concordância da Câmara Corporativa, que entendeu que isso reduzia em termos incomportáveis a liberdade apreciativa do juiz, exemplificando que a avaliação pericial poderia não atender ao valor virtual dos bens expropriados, valor esse a que a jurisprudência atendia na fixação indemnizatória e que, no fundo, constituía uma questão jurídica fora do âmbito pericial (cfr. Pareceres da Câmara Corporativa, 1960, I Vol., 94 e segs.).

Esta posição da Câmara Corporativa foi alvo de refutação por banda de Gonçalves Pereira, o qual obtemperou que a própria liberdade apreciativa do juiz já se encontrava limitada pelos valores pretendidos conferir pelas partes ao montante indemnizatório e que, estando em causa a descoberta do valor real da coisa expropriada, o que inculcava a detenção de conhecimentos de ordem essencialmente técnica, afigurava-se desrazoável que o juiz pudesse decidir desligando-se inteiramente dos resultados, quer da arbitragem, quer da avaliação.

No entanto, ponderando a aludida posição tomada pela Câmara Corporativa, Gonçalves Pereira acedeu a que, "para obviar à excessiva limitação da liberdade de julgar", fosse alargada de um quinto para metade, relativamente aos laudos periciais, o que já representaria limites muito amplos, a margem decisória do juiz tocantemente à fixação da indemnização.

2.2. Tendo em atenção que a redacção do preceito ora em análise não se afasta daquela que foi consagrado no artº 41º, nº 2, do Decreto nº 43.587 e no nº 2 do artº 80º do Código das Expropriações imediatamente antecedente ao aprovado pelo D.L. nº 845/76 ( Código esse aprovado pelo Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro), pode-se concluir, perante a história legislativa que acima se deixou efectuada, que a intenção desse preceito reside não directamente na limitação do valor da indemnização devida pela expropriação, à semelhança, "verbi gratia", do que acontecia nos então vigentes números 1 e 2 do artº 30º e no artº 33, nº 1, mas antes numa limitação da liberdade cognitiva do juiz perante os dados de facto de ordem técnica - e que por isso devem merecer credibilidade - que lhe são presentes pelos laudos (cfr. Goucha Soares e Sá Pereira, Código das Expropriações, Solos e Construções, pag. 89 e 90).

3. Seja como for, o que é certo é que a limitação que deflui da norma em análise pode conduzir, em certos casos, a que o valor da «justa indemnização» do bem expropriado se não atinja.

Na realidade, é perfeitamente pensável que o valor que se alcança pela adição de metade ao maior dos laudos dos três peritos designados pelo tribunal e do árbitro indicado pelo presidente da Relação seja inferior àquele que se deve considerar como «justo» em virtude do desapossamento ocasionado pela expropriação.

É justamente perante esses casos que se tornam certeiras as afirmações de Alves Correia quando diz que "... a nossa lei não concede ao juiz uma liberdade completa, na medida em que estatui que a indemnização, variável entre o máximo e o mínimo indicado pelas partes, na petição de recurso e na resposta, não pode ser fixada em valor superior ao do laudo maior entre os três peritos designados pelo Presidente do Tribunal da Relação, acrescido de metade, nem inferior ao do menor desses laudos, diminuído de igual fracção (art 83.º, n.º 3)" (cfr. As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Dissertação para o exame do curso de pós-graduação de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Separata do Vol. XXIII do Suplemento ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1982, 156).

E tornam-se certeiras porque, como diz o mesmo autor curando da garantia judicial que cobre a indemnização a atribuir ao expropriado, esta garantia se revela "deveras importante, sobretudo pelo facto de a nossa lei seguir um critério material na determinação do montante da indemnização, de acordo com o valor real e corrente dos bens", levando o juiz a "avaliar ele mesmo o prejuízo suportado pelo expropriado, fixando o montante da indemnização" de harmonia com aquele valor. Ora, expende-se no raciocínio de Alves Correia, para que esta fiscalização judicial se alcançasse, necessário seria que ao juiz fosse atribuído um poder decisório baseado na sua convicção e por intermédio da livre apreciação das provas, o que, todavia, não acontece em face da norma em apreciação.

4. Perante a limitação decorrente de tal norma, seguir-se-á a questão de saber se a mesma é conflituante com a Constituição.

De acordo com o seu artigo 62º, nº 2, a "requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização".

Não é definido no texto constitucional o que integra o conceito de «justa indemnização», igualmente sendo tal texto omisso relativamente a qualquer critério indemnizatório.

O que, porém, se não pode duvidar é que, atento o teor do falado nº 2 do artigo 62º, a indemnização a arbitar pela expropriação há-de ser «justa».

Esta ideia postulará, desde logo, tendo em conta o Estado de direito democrático que é a República Portuguesa (cfr. artigo 2º da Constituição), que os critérios legais que regem a indemnização não podem ser ofensivos dos princípios materiais da igualdade e da proporcionalidade enformadores da Lei Fundamental, o que conduz a que o montante indemnizatório não possa, por um lado, ser irrisório relativamente ao bem de que o proprietário ficou desapossado e, por outro, que atinja um quantitativo tal que seja considerado desproporcionado em face de um tal desapossamento (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 1º vol.,337).

Alves Correia (ob. cit., 128 e 129) expende a propósito que "[A] indemnização por expropriação visa compensar o sacrifício especial suportado pelo expropriado, ou, por outras palavras, garantir a observância do princípio da igualdade (die Einhathung des Gleichheitsgrundsatzes), que tinha sido violado com a expropriação, apresentando-se como uma reconstituição em termos de valor da posição de proprietário que o expropriado detinha".

E, mais adiante, lê-se na citada obra:

"De uma maneira geral entende-se que o dano patrimonial suportado pelo expropriado é ressarcido de uma forma integral e justa, se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado, ou, por outras palavras, ao respectivo valor de mercado ou ainda ao seu valor de compra e venda".

E acrescenta-se:

"Sendo concedida ao expropriado uma indemnização correspondente ao valor de mercado do bem, aquele é teoricamente colocado na situação de poder voltar a adquirir uma coisa de igual espécie e qualidade, um objecto de valor equivalente" (pag.130).

Este autor, em obra posterior (O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1989), tocantemente ao conceito de justa indemnização, apontou três parâmetros fundamentais, justamente os que se consubstanciam na proibição de atribuição de indemnização simplesmente nominal, simbólica ou irrisória, na atribuição de uma indemnização respeitadora do princípio da igualdade de encargos (observância de tal princípio tanto na relação interna como na relação externa da expropriação) e na atribuição de uma indemnização que tenha em conta o interesse público existente na expropriação (cfr. pags.532 e segs).

A seguir, demonstrando a natureza aporética do conceito constitucional de «justa indemnização», escreveu (pag 562):

"Com efeito, a ideia de 'justa indemnização' encerra em si mesma exigências contraditórias. Referimos que uma indemnização para ser justa deve, em correspondência ao princípio da igualdade de encargos, traduzir-se numa indemnização integral do prejuízo infligido ao expropriado. Adiantámos que o critério de indemnização mais adequado para dar corpo ao princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos - com base num juízo comparativo do tratamento jurídico dos proprietários expropriados e dos proprietários de terrenos contíguos ou vizinhos não expropriados - é o do valor de mercado do bem" [Note-se que este critério, para o autor, é aquele que, no plano da sua adequação ou da sua aptidão para cumprir os desideratos constitucionais da indemnização, leva a melhor sobre os demais critérios - cfr. pag. 546 - embora deva apenas funcionar "como padrão geral ou como ponto de referência do cálculo do montante da indemnização, estando sujeito, em alguns casos, a correcções, as quais são editadas por exigências de justiça" - cfr. pag. 550].

4.1. Crê-se que, sem ser necessário entrar agora na questão concreta de saber se a ideia de «justa indemnização» está indissoluvelmente ligada ao ressarcimento do valor de mercado do bem expropriado, o que é necessário reter é que a indemnização, para ser justa, há-de implicar a cobertura da totalidade ou da integralidade dos prejuízos suportados pelo expropriado em consequência da expropriação (cfr., sobre esta postura, o posicionamento de inúmeros arestos deste Tribunal, dos quais se citarão, por mais recentes, os Acórdãos números 52/90, no Diário da República, 1ª Série, de 30 de Março de 1990 e 37/91, na 2ª Série do mesmo jornal oficial, de 26 de Junho de 1991).

Ora, se a legislação infraconstitucional, por via directa ou indirecta, vai consagrar uma solução que, de modo objectivo, traça limites externos à partida determinados por ela relativamente à assunção da integralidade dos prejuízos suportados pelo expropriado, então concluir-se-á que essa legislação é afastadora do conceito de «justa indemnização» constitucionalmente consagrado.

E sê-lo-á se não existirem circunstâncias ligadas ao interesse público que a expropriação serve que justifiquem correcções ao princípio segundo o qual a indemnização deverá cobrir a totalidade dos prejuízos infligidos ao expropriado em consequência dela, circunstâncias essas que, perante a norma em análise, se não descortinam.

4.2. Figurar-se-ia uma flagrante desigualdade nas hipóteses em que, por um lado, o real [emprega-se aqui esta expressão por aproximação daqueloutra utilizada no nº 1 do artº 28º do Código das Expropriações] prejuízo de um expropriado fosse plenamente coberto por uma indemnização que se postava num patamar situado entre o quantitativo maior dos laudos dos peritos designados pelo tribunal ou do árbitro indicado pelo presidente da Relação e o montante a que se chegasse pela adição de metade a esse quantitativo (caso em que o juiz se não encontrava limitado na atribuição do ressarcimento devido pelo bem expropriado) e em que, por outro, o mesmo prejuízo se colocasse acima de tal patamar (caso em que, mercê da limitação efectuada pelo artº 83º, nº 2, do citado Código, não era possível ao juiz decidir pela dita atribuição) [Note-se que no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, já não existe norma de teor semelhante à em apreço - cfr. seu artº 64º, nº 1].

É que em causa estava nessas duas hipóteses uma só realidade substancialmente idêntica, precisamente o estabelecimento do "quantum" indemnizatório. O tratamento diferenciado daquela realidade (com a desenhada forma de identidade substancial) e a inexistência de circunstâncias de interesse público ligadas à própria expropriação justificadoras de qualquer correcção ao princípio de reparação integral dos prejuízos advindos da expropriação apontam , pois, para que a norma "sub judicio" seja ofensiva da «justa indemnização» consagrada no artigo 62º, nº 2, conjugado com artigo 13º, nº 1, ambos da Lei Básica, na medida em que pode impedir, mercê da limitação dela constante, aquela reparação integral.

IV

Perante o exposto, decide o Tribunal:

a) - Julgar inconstitucional, por ofensa do nº 2 do artigo 62º da Constituição, a norma constante do nº 2 do artº 83º do Código das Expropriações na parte em que impede o juiz de fixar a indemnização em valor superior ao do laudo maior entre os três peritos designados pelo tribunal e o árbitro indicado pelo presidente do Tribunal da Relação acrescido de metade;

b) - Negar, em consequência, provimento ao recurso.

Lisboa, 6 de Outubro de 1992

Bravo Serra

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Mário de Brito

Luís Nunes de Almeida