TC_19920312 · Tribunal Constitucional

Acórdão 312/92

ACÓRDÃO Nº 312/92

Proc. nº 111/90

2ª Secção

Rel.: Consº Sousa e Brito

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

Relatório

1. A A., interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de despacho proferido pelo Sub-Secretário de Esta­do do Orçamento, em 11 de Fevereiro de 1983, com competência de­legada, originária do Ministro das Finanças, que indeferiu o recurso hierárquico que apresentara, nos termos do disposto no § 1º do artigo 138º do Código da Contribuição Industrial, contra a fixação da matéria colectável, para efeito desse imposto, refe­rente ao ano de 1979, realizada ao abrigo do disposto no artigo 51º-A do mesmo código.

2. Tendo-lhe sido distribuído o processo, a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo declarou-se incompetente, por acórdão de 5 de Março de 1987, para conhecer o recurso. Entendeu, para tanto, que a determinação ou fixação da matéria colectável constitui uma questão fiscal e que seria competente para o seu conhecimento a Secção do Contencioso Tributário (artigos 26º, nº 2, 32º e 33º, nº 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Adminis­trativos e Fiscais - os dois últimos na redacção da Lei nº 4/86, de 21 de Março).

Este entendimento foi confirmado por acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, proferido em 26 de Outubro de 1989, na sequência de recurso interposto pela A..

3. A requerimento do recorrente, o processo transitou para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Adminis­trativo que, por acórdão de 28 de Março de 1990, concedeu provi­mento ao recurso e anulou o despacho recorrido por vício de forma (fundamentação insuficiente). Pronunciando-se sobre a questão da admissibilidade do recurso (e, consequentemente, sobre a sua com­petência para o conhecer), aquele acórdão teceu as seguintes con­siderações:

"Pode, desde já, levantar-se uma questão de competência deste Supremo Tribunal para apreciar o presente recurso, dado que a com­petência é de ordem pública e o seu conheci­mento precede o de outra matéria (artigo 3º da Lei de Processo dos Tribunais Administra­tivos).

É que o § 3º do artigo 138º do Código da Contribuição Industrial preceitua:

"Do despacho do Ministro das Finanças não haverá recurso".

Portanto, face a este normativo, não poderia este Supremo Tribunal apreciar o pre­sente recurso, visto o despacho ministerial de 11 de Fevereiro de 1983 - o despacho re­corrido - ser irrecorrível.

Todavia, a inconstitucionalidade desta norma já há muitos anos era considerada muito duvidosa. Os autores (Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Coimbra, Almedina, 1972, 2ª ed., págs. 401 e 411; Alberto Pinheiro Xavier, Conceito e natureza do acto tributá­rio, Coimbra, Almedina, 1972, págs. 258, 374 e 375, e Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1974, págs. 129 e seguintes), com base na revisão constitucional de 1971, consideravam que tal norma era inconstitucional.

Publicada a Constituição de 1976, pri­meiro, o artigo 269º, nº 2, e, depois, o ar­tigo 268º, nº 3 (revisão de 1982) e 268º, nº 4 (revisão de 1989), quer a doutrina (Vítor Faveiro, Noções Fundamentais de Direito Fis­cal Português, II, Coimbra Editora, 1982, págs. 676/677; Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão, Código de Processo das Con­tribuições e Impostos Anotado, 2ª ed., Coim­bra, Almedina, pág. 39, nota 17; José Martins Barreiros, M. Costa Teixeira e H. Quintino Ferreira, Código da Contribuição Industrial Anotado, 2ª ed., Lisboa, Rei dos Livros, 1986, pág. 873), quer a jurisprudência (acór­dão deste Supremo Tribunal de 4 de Maio de 1988 - recurso nº 5547 - na Ciência e Técnica Fiscal, pág. 193, e no Apêndice ao Diário da República, de 30 de Novembro de 1989, pág. 626; acórdão de 10 de Janeiro de 1990 - re­curso nº 10526; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção), de 10 de Julho de 1986 - recurso nº 20846; Acórdão do Tribunal Constitucional nº 114/89, de 12 de Janeiro de 1989, no Diário da República, II Série, nº 95, de 24 de Abril de 1989, especialmente a declaração de voto do Dr. Juiz Conselheiro Cardoso da Costa) entendem que o § 3 do arti­go 138º do Código da Contribuição Industrial é inconstitucional pelo que mesmo no caso do "tipo específico de recurso hierárquico" con­sagrado no mencionado artigo 138º é possível recorrer directamente para a Secção de Con­tencioso Tributário do Supremo Tribunal Admi­nistrativo das decisões do Ministro das Fi­nanças (artigo 32º, nº 1, alínea c), do Esta­tuto dos Tribunais Administrativos e Fis­cais).

Deste modo, face ao artigo 268º, nº 3 (Revisão de 1982) ou 268º, nº 4 (Revisão de 1989) da Constituição da República Portugue­sa, o artigo 138º, § 3º, do Código da Con­tribuição Industrial tem de considerar-se inconstitucional por infringir o disposto na Constituição e os princípios nela consignados (artigo 207º da Constituição da República Portuguesa; ver artigo 4º, nº 3, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

Daqui resulta que este Supremo Tribunal é competente para conhecer do recurso do des­pacho ministerial que apreciou o recurso hie­rárquico deduzido pela recorrente."

4. É deste acórdão que vem o presente recurso, inter­posto, obrigatoriamente, pelo Ministério Público, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nºs 1, alínea a), e 3, da Constitui­ção e 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nºs 1, alínea a), e 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com a redacção dada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro. O recurso fundamenta-se na "desa­plicação" da norma constante do § 3º do artigo 138º do Código da Contribuição Industrial, com fundamento em inconstituciona­lidade material (violação do disposto no nº 4 do artigo 268º da Constituição, pelo tribunal a quo.

5. No Tribunal Constitucional, apenas o Procurador-Geral Adjunto apresentou alegações, que concluiu assim:

1º - É inconstitucional, por violação da ga­rantia de recurso contencioso, consagra­da no nº 4 do artigo 268º da Constitui­ção, a norma constante do § 3º do artigo 138º do Código da Contribuição Indus­trial, que considera irrecorrível o des­pacho do Ministro das Finanças no caso aí previsto;

2º - Deve, assim, confirmar-se a decisão re­corrida.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II

Fundamentação

6. A questão em análise já foi apreciada pelo Tribu­nal Constitucional, através do Acórdão nº 437/89 (D.R., II Sé­rie, de 21 de Setembro de 1989), em sede de fiscalização con­creta de constitucionalidade.

Este tribunal julgou, então, inconstitucional a norma contida no § 3º do artigo 138º do Código da Contribuição In­dustrial, por entender que ela contraria o disposto no nº 3 do artigo 268º da Constituição, na versão dada pela Lei Constitu­cional nº 1/82, de 30 de Setembro.

7. A constitucionalidade da norma em crise era já posta em dúvida à luz do nº 21º do artigo 8º da Constituição de 1933, aditado pela Lei nº 3/71, de 16 de Agosto, que consa­grava, entre os "direitos, liberdades e garantias individuais dos cidadãos portugueses", o de "haver recurso contencioso dos actos administrativos definitivos e executórios, independente­mente da sua forma" (cfr. Alberto Xavier, Conceito e natureza do acto tributário, 1972, pp. 258 e 374-5, e Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2ª ed., 1972, pp. 400 e 411).

8. Na sua redacção originária, a Constituição de 1976 garantia aos interessados, no nº 2 do seu artigo 269º, "recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos e executórios". A primeira revisão cons­titucional inseriu esta garantia no nº 3 do artigo 268º, expli­citando que ela respeita a actos administrativos definitivos e executórios, "independentemente da sua forma".

Ante estas disposições, a doutrina entendeu que era inconstitucional o § 3º do artigo 138º do Código da Contribui­ção Industrial, ao preceituar que "Do despacho do Ministro das Finanças (indiscutivelmente um acto administrativo definitivo e executório) não haverá recurso (cfr. Vítor Faveiro, Noções Fun­damentais de Direito Fiscal Português, II, 1982, pp. 676-7, Alfredo de Sousa e José Paixão, Código de Processo das Contri­buições e Impostos Comentado e Anotado, 2ª ed., 1986, p. 39, Martins Barreiros, Costa Teixeira e Quintino Ferreira, Código da Contribuição Industrial Anotado, 2ª ed., 1986, p. 873, e Teixeira Ribeiro, "Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Ad­ministrativo (Contencioso Tributário) de 7 de Outubro de 1987, R.L.J., ano 121º, p. 80). E o Tribunal Constitucional julgou, como se referiu, inconstitucional a norma, por contrariar o disposto no nº 3 do artigo 268º da Constituição (versão da 2ª revisão), através do Acórdão nº 437/89.

9. A garantia de recurso contencioso foi mantida na 2ª revisão constitucional, promovida pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho. O legislador substituiu então a noção de "actos administrativos definitivos e executórios" pela de "ac­tos administrativos lesivos", determinando, no nº 4 do artigo 268º, que "É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos adminis­trativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos."

Esta evolução legislativa já foi entendida como uma "ampliação da possibilidade de recurso contencioso contra actos ilegais (mesmo que não definitivos e não executórios) lesivos de direitos legalmente protegidos ..." e como uma quebra da "... barreira formalista que impediu durante anos os adminis­trados de atacarem um acto claramente ilegal, antes de a Admi­nistração ter concluído todas as 'fases preparatórias' e antes de ao mesmo ser conferido carácter executório" (cfr. José Maga­lhães, Dicionário da Revisão Constitucional, 1989, p. 20; sobre a matéria, cfr. Rogério Soares, Scientia Iuridica, XXXIX, p. 25 e ss., Mário Torres, ibidem, p. 36 e ss., e Gomes Canotilho, Revista de Legislação e Jurisprudência, 123, p. 19).

Mas, mesmo sem averiguar se o novo conceito de "actos administrativos lesivos" é mais compreensivo, como parece, do que o antigo conceito de "actos administrativos definitivos e executórios - isto é, se são passíveis, de recurso contencioso, presentemente, actos administrativos não definitivos e executó­rios" -, facilmente se conclui, no caso em apreço, que o acto impugnado continua a caber no âmbito da garantia constitucio­nal. Na verdade, o despacho proferido pelo Ministro das Finan­ças, ou, mediante delegação, pelo Sub-Secretário de Estado do Orçamento, pelo qual se fixa a matéria colectável para efeito de contribuição industrial (§ 1º do artigo 138º do Código da Contribuição Industrial), constitui acto administrativo defini­tivo e executório e é, eventualmente, lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos.

Consequentemente, o § 3º do artigo 138º do Código de Contribuição Industrial padece de inconstitucionalidade mate­rial, por violar o disposto no nº 4 do artigo 268º da Consti­tuição.

III

Decisão

10. Pelo exposto, julga-se inconstitucional a norma constante do § 3º do artigo 138º do Código da Contribuição In­dustrial, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida, na parte respeitante à questão de inconstitucionali­dade suscitada.

Lisboa, 6 de Outubro de 1992

José de Sousa e Brito

Bravo Serra

Mário de Brito

Messias bento

Luís Nunes de Almeida