TC_19920299 · Tribunal Constitucional

Acórdão 299/92

ACÓRDÃO Nº 299/92[1]

Processo: n.º 266/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro António Vitorino.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1 — Na 5.ª Delegação da Procuradoria da República nos Juízos Correccionais da Comarca de Lisboa, o Ministério Público deduziu acusação contra A., B. e C. L.da, imputando a cada um dos dois primeiros arguidos a prática de um crime de especulação, previsto e punido nas disposições conjugadas dos artigos 1.º, 2.º, 3.º e 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, e 6.º, alíneas e), g) e h), e 35.º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, e à terceira arguida um crime previsto e punido nos artigos 2.º e 3.º do referido Decreto-Lei n.º 28/84.

Requerida pelos arguidos A. e C., L.da instrução contraditória foi esta realizada, tendo no final o Ministério Público mantido a acusação anteriormente deduzida.

O Juiz do 6.º Juízo Correccional de Lisboa recebeu a acusação e marcou dia para se proceder ao julgamento.

Na contestação apresentada pelos réus A. e C., foi, desde logo, levantada a questão da inconstitucionalidade da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, imputando-lhe um vício de inconstitucionalidade orgânica, porque, conforme se pode ler na referida contestação, «nos termos do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa (artigo 167.º da Constituição anterior) é da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República legislar sobre definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, salvo autorização ao Governo. Ora, salvo melhor opinião, da citada Portaria não consta que a mesma tenha nascido do uso da necessária autorização legislativa, pelo que deve ser considerada ferida de inconstitucionalidade, para todos os efeitos».

2 — Realizado o julgamento, foi proferida sentença onde o Juiz analisou a referida questão de inconstitucionalidade suscitada pelos aludidos réus, tendo chegado à conclusão que a mesma era inconstitucional, com base na seguinte argumentação:

A legalidade em Direito Penal (nullum crimen sine lege), enunciada em vários aspectos, traduz-se na exigência de norma positiva para que o Estado manifeste o seu poder de punir. Mas não só. O princípio da legalidade significa também que só a lei em sentido formal e material, como acto da função legislativa, pode criar infracções, considerar ilícitos e culposos certos comportamentos, estabelecer tipos de crimes. O postulado da separação de poderes tem aqui uma posição privilegiada.

Enquanto o Decreto-Lei n.º 329-A/74, estabelecia os regimes a que podiam ser submetidos os preços dos bens e serviços no mercado interno, a Portaria 416/82 veio sujeitar ao regime de preços declarados os bens ou serviços produzidos ou importados constantes das listas anexas, em que se incluem as águas de mesa e mineromedicinais.

E a violação destas, e de outras, disposições consubstanciam actividades delituosas contra a economia nacional, actividades estas a propósito das quais é igualmente reiterado o princípio da legalidade: são definidas por lei e objecto de sanções adequadas à sua gravidade — artigo 88.º, n.º 1, da Constituição.

Neste preceito constitucional visa-se o acto legislativo no exercício de poderes legislativos (lei da Assembleia da República, decreto-lei, lei delegada, lei de bases) ou em sentido formal.

(…) Assim, das actividades delituosas contra a economia nacional não está afastado o princípio da legalidade, como aliás já referimos.

Acontece que a Portaria n.º 416/82, no seu artigo 10.º, n.º 1, declara que constitui crime de especulação a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da sua aplicação.

Ora, a Portaria é um acto normativo publicado no Diário da República mas que se consubstancia num regulamento governamental emanado em nome do Governo por ministro(s) ou por secretário(s) de Estado quando actuam com competência delegada ou mediante a competente autorização.

Não se põe em dúvida que, no caso da Portaria de que nos ocupamos, houve a competente autorização (v. artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho). O que se questiona é o facto de tal regulamento governamental (que sujeita ao regime de preços declarados certos bens ou serviços) determinar ou definir um ilícito criminal quando tal definição se situa no âmbito da competência exclusiva da Assembleia da República e quando não existe qualquer autorização legislativa ao Governo para o efeito.

Assim, porque o artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82 define um crime e porque, nesse domínio, a competência legislativa pertence à Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), Constituição da República], tal disposição legal é inconstitucional, razão pela qual recuso a sua aplicação.

Nestes termos, o Juiz recusou a aplicação daquela norma e «consequentemente» absolveu os réus da acusação.

É, pois, desta decisão que vem interposto pelo Ministério Público o presente recurso.

3 — Recebido o recurso e fixado prazo para alegações, apenas as apresentou o representante do Ministério Público neste Tribunal.

Nestas, o Procurador-Geral Adjunto, embora reconhecendo que a norma do n.º 1 do artigo 10.º da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, define um crime, entende que de tal facto não resulta inelutavelmente a sua inconstitucionalidade, tendo em atenção a abundante jurisprudência da Comissão Constitucional e do Tribunal Constitucional sobre a matéria.

A este propósito, recorda o sentido da evolução da jurisprudência constitucional e, reportando-se aos arestos mais recentes, conclui que «o núcleo da questão da inconstitucionalidade orgânica de uma norma, passou da análise da norma em si para a análise do diploma em que ela está inserida e de que faz parte integrante».

Com efeito, sendo a norma em causa uma norma definitória de um crime, ela está abrangida pela competência legislativa da Assembleia da República, mas a Portaria em que se insere não versa, como um todo, matéria que pertence à competência reservada da Assembleia da República.

Em abono desta tese, refere o Procurador-Geral Adjunto:

Efectivamente, a Portaria n.º 416/82 foi emitida ao abrigo do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, que dispõe que «fica o Secretário de Estado do Abastecimento e Preços autorizado a estabelecer, por portaria, novos regimes de preços de bens e serviços».

Ora a Portaria n.º 416/82 o que veio estabelecer foi um regime especial de preços, tal como autorizava aquele artigo 17.º

Mas, e mesmo que não existisse tal autorização, a matéria em causa nunca seria da competência reservada da Assembleia da República, pois não vislumbramos que ela caia em qualquer das alíneas do artigo 167.º da Constituição, na versão originária.

Temos, pois, que no caso em análise e de acordo com o que já anteriormente se disse, a apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82 terá de ser feita cortejando essa norma, e só, com o sistema anterior, para no final se concluir se ela é ou não inovatória.

Depois de proceder a uma exaustiva análise da questão, o representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional acaba por concluir que «a norma constante do artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, não é inovatória quer em relação ao artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, quer em relação ao artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro, quer em relação ao artigo 24.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 41 204, de 14 de Julho de 1957», pelo que não deverá ser julgada inconstitucional.

Corridos os vistos legais, cumpre, pois, decidir.

II

1 — O artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, dispõe que «constitui crime de especulação a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação desta Portaria».

Estando questionada a inconstitucionalidade orgânica deste normativo, e sendo o diploma em causa anterior à primeira revisão constitucional, o parâmetro de aferição da validade da norma em causa terá que ser o disposto na alínea e) do artigo 167.º da Lei Fundamental na sua redacção originária, que dispunha ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre «definição de crimes, penas e medidas de segurança e processo criminal».

2 — Conforme refere o Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações, a Portaria n.º 416/82 foi emitida ao abrigo do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, o qual dispõe que «fica o Secretário de Estado do Abastecimento e Preços autorizado a estabelecer, por portaria, novos regimes de preços de bens e serviços».

Este Decreto-Lei constitui diploma integrante do direito ordinário anterior à vigência da Constituição de 1976, tendo sido emitido pelo Governo Provisório no uso dos poderes que lhe eram conferidos pelo n.º 1, alínea 3, do artigo 16.º da Lei Constitucional n.º 3/74, de 14 de Maio.

Sendo um diploma de direito ordinário anterior à Constituição (já que o sistema de órgãos de soberania previsto na Lei Fundamental só passou a entrar em funcionamento com a posse do primeiro Presidente da República eleito, verificada em 14 de Julho de 1976), aplica-se-lhe o disposto no artigo 293.º da Constituição na redacção originária, ou seja, mantém-se em vigor desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados.

Importa, por isso, começar por analisar o enquadramento legal dos regimes de preços criados pelo Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho.

3 — O Decreto-Lei em causa estabeleceu quais os regimes de preços a que os bens ou serviços vendidos no mercado interno estavam sujeitos (artigo 1.º, n.º 1) a saber, regime de preços máximos [alínea a)], de preços controlados [alínea b)], de preços declarados [alínea c)], de preços contratados [alínea d)], de margens de comercialização fixadas [alínea e)] e de preços livres [alínea f)].

No seu artigo 15.º, o diploma em causa dispunha que «a venda de bens ou prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação do presente diploma constitui crime de especulação».

Finalmente, como já se referiu, o artigo 17.º do mesmo diploma dispunha que o Secretário de Estado do Abastecimento e Preços ficava autorizado a estabelecer, por portaria, novos regimes de preços de bens e serviços.

Regulando o regime de preços declarados (que é aquele que ora nos interessa) dispunha-se (artigo 1.º, n.º 4) que tal regime determinava a obrigatoriedade da comunicação dos preços praticados ou das suas alterações com a antecedência mínima de trinta dias.

A sujeição de bens ou serviços aos regimes de preços previsto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74 era determinada por portaria do Secretário de Estado do Abastecimento e Preços, com base quer na natureza dos bens e serviços em causa quer na dimensão das empresas (artigo 2.º do citado Decreto-Lei).

Sem prejuízo das alterações que viessem a ser introduzidas no uso da faculdade conferida pelo aludido artigo 2.º, dispunha o artigo 4.º [alínea d)] que ficavam sujeitos ao regime de preços declarados «os bens ou serviços produzidos ou importados por empresas cuja facturação bruta total correspondente a vendas no mercado interno no ano anterior tenha sido superior a 30 000 000$00 e inferior ou igual a 50 000 000$00, mas somente aquelas cuja facturação tenha sido superior a 5 000 000$00, quando tais bens ou serviços não estejam abrangidos pelos regimes indicados nas alíneas a), b), d) e e) do artigo 1.º» [referentes aos regimes de preços máximos, controlados, contratados e de margens de comercialização fixadas].

As empresas produtoras ou importadoras dos bens ou serviços sujeitos ao regime de preços declarados deveriam proceder à declaração à Direcção-Geral de Preços dos preços por elas praticados no prazo máximo de trinta dias (artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329-A/74), sendo os preços a declarar pelas empresas abrangidas pela já citada alínea d) do artigo 4.º os praticados em 24 de Abril de 1974 [artigo 6.º, n.º 2].

A falta da declaração referida no artigo 6.º dentro do prazo nele fixado era punida com multa de 10 000$00 a 100 000$00, consoante o volume de vendas efectuado (artigo 15.º, n.º 2) e as empresas que, depois de notificadas pelos serviços competentes para procederem à declaração a não fizessem no prazo estabelecido para o efeito incorreriam na pena aplicável ao crime de desobediência (artigo 15.º, n.º 3), constituindo crime punido nos termos do artigo 242.º do Código Penal a prestação de falsas declarações nas comunicações referidas no artigo 6.º (artigo 15.º, n.º 4).

4 — O Decreto-Lei n.º 329-A/74 viria a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro, o qual revogou expressamente os preceitos da alínea b) do n.º 1 e dos n.os 3 e 4 do artigo 1.º, do artigo 2.º, das alíneas b), c) e d) do artigo 4.º, do artigo 7.º, com excepção do seu n.º 3, e dos artigos 9.º, 10.º, 11.º e 14.º do di­ploma de 1974.

O Decreto-Lei n.º 75-Q/77 dispunha no seu artigo 1.º, n.º 1, que «a sujeição de bens e serviços aos regimes de preços previstos no Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, com as alterações constantes do presente diploma, será determinada em portaria do Ministro do Comércio e Turismo, com base quer na natureza dos bens ou serviços, quer na dimensão das empresas, por iniciativa própria ou mediante proposta do Ministério da Tutela».

No artigo 3.º alterava-se o regime de preços declarados previs­to na alínea c) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, o qual passava «a consistir na possibilidade de as empresas prati­carem novos preços, mediante comunicação prévia, reservando-se à Administração a faculdade de se opor a esses preços, se não os considerar justificados, perante os elementos de que dispõe e que as empresas são obrigadas a apresentar».

Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º ficavam sujeitas ao regime de preços declarados «os bens ou serviços produzidos ou importados por empresas cuja facturação bruta total correspondente a vendas no mercado interno no ano anterior tenha sido superior a 50 000 contos, mas somente aquelas cuja facturação tenha sido superior a 10 000 contos, quando tais bens ou serviços não estejam abrangidos naquele estádio de produção ou comercialização por qualquer outro regime». Os restantes números do mesmo artigo e os artigos 5.º e 6.º dispunham sobre o processo de comunicação dos preços, sobre os elementos dos estudos justificativos da pretendida alteração, sobre o processamento de apreciação dos pedidos pelas Direcções-Gerais do Comércio Alimentar e do Comércio Não-Alimentar e sobre o respectivo regime de aprovação pelo Ministro do Comércio e Turismo.

Nos termos do artigo 7.º dispunha-se (n.º 1) que «a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação do Decreto-Lei n.º 329-A/74, com as alterações introduzidas pelo presente diploma, constitui crime de especulação», regulando os restantes números do mesmo artigo as falsas declarações e a falta de declaração.

5 — O n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77 viria a ser alterado pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 531/79, de 31 de Dezembro, que passou a dispor que «ficam sujeitos ao regime de preços declarados os bens ou serviços produzidos ou importados por empresas cuja facturação bruta total correspondente e vendas no mercado interno no ano anterior tenha sido superior a 100 000 contos, mas somente aqueles cuja facturação tenha sido superior a 20 000 contos, quando tais bens ou serviços não estejam abrangidos naquele estádio de produção ou comercialização por qualquer outro regime».

Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 531/79, de 31 de Dezembro, viria a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 29/80, de 29 de Fevereiro, que no seu artigo 1.º dispunha que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro, passava a ter a seguinte redacção:

Artigo 4.º

1 — Ficam sujeitos ao regime de preços declarados os bens ou serviços produzidos ou importados por empresas cuja facturação bruta total correspondente a vendas no mercado interno no ano anterior tenha sido superior a 150 000 contos, mas somente aqueles bens ou serviços enquadrados numa posição da Classificação das Actividades Económicas (C.A.E.) a seis dígitos cuja facturação tenha sido superior a 30 000 contos, quando tais bens ou serviços não estejam abrangidos naquele estádio de produção ou comercialização por qualquer outro regime.

2 — ...............................................................................................

3 — ...............................................................................................

4 — ...............................................................................................

5 — Os limites de facturação previstos no n.º 1 poderão ser alterados por portaria do Ministro do Comércio e Turismo sempre que tal se julgue conveniente para posições determinadas da Classificação das Actividades Económicas (C.A.E.) a seis dígitos.

6 — Os bens ou serviços enquadrados numa dada posição da Classificação das Actividades Económicas (C.A.E.) a seis dígitos poderão ser excluídos ou incluídos no regime de preços declarados por portaria do Ministro do Comércio e Turismo, ou por portaria conjunta com o Ministro da tutela, no caso dos bens constantes da lista anexa à Portaria n.º 1/78, de 2 de Janeiro.

6 — Verificado o enquadramento legal do regime de preços, importa agora reverter à questão de constitucionalidade colocada pela decisão recorrida.

Conforme se viu, no entendimento do tribunal a quo, a norma do n.º 1 do artigo 10.º da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, definiu um crime e por isso está ferida de inconstitucionalidade orgânica, por ter regulado matéria que, nos termos da Lei Fundamental, está reservada à Assembleia da República.

Diversa é, conforme já se assinalou, a opinião do representante do Ministério Público junto deste Tribunal, para o qual, partindo da jurisprudência constitucional, sendo embora a matéria em causa reservada à Assembleia da República, mas não revestindo a norma natureza inovatória, está a mesma isenta do alegado vício de inconstitucionalidade.

Ponderemos mais detalhadamente esta vertente da argumentação do Ministério Público.

7 — O Decreto-Lei n.º 329-A/74 dispunha no seu artigo 15.º, conforme já se referiu, que a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultassem da aplicação daquele diploma constituía crime de especulação.

Igual estatuição foi retomada pelo n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, atrás também transcrito.

Face a este quadro legal refere o Procurador-Geral Adjunto que «posteriormente, surge a Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, que, no fundo, acaba por ser mais uma alteração do regime de preços declarados, alterações que, no entanto, dizem respeito ao processo a seguir, aos documentos que acompanham as declarações, à competência das entidades públicas (Direcções-Gerais, Ministério da Agricultura e Pescas) na apreciação das declarações etc.…

Na parte que aqui nos interessa, a Portaria n.º 416/82 nada alterou, e tal como os outros diplomas, no seu artigo 10.º, n.º 1, estabelece que:

Constitui crime de especulação a venda de bens ou prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação desta portaria.

De tudo isto extrai-se necessariamente que desde que surgiu o regime de preços declarados, com o Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultavam da aplicação dos respectivos diplomas (Decretos-Leis n.os 329-A/74 e 75-Q/77 e Portaria n.º 416/82) sempre constituiu crime de especulação, não sendo, portanto, a norma em apreciação inovatória.

Aliás, se não existisse a Portaria n.º 416/82 e os arguidos tivessem praticado os mesmos factos de que vêm sendo acusados, contra eles teria sido deduzida acusação pelo crime de especulação, e isto por força do disposto no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 75-Q/77.

A demonstração da natureza não inovatória da Portaria n.º 416/82 releva, na óptica do Procurador-Geral Adjunto, para fazer aplicar ao caso o quadro analítico que o Tribunal Constitucional tem vindo a construir a este respeito, que cumpre recordar.

Com efeito, numa primeira fase o Tribunal Constitucional apenas julgou inconstitucionais as normas que, versando sobre matéria integrada na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, fossem inovatórias.

Uma tal visão das coisas decorria do entendimento já perfilhado pela Comissão Constitucional (cfr. Pareceres n.os 2/79, 31/79, 24/80, 29/80, 3/82, 12/82 e 17/82, publicados nos volumes que coligiram os Pareceres daquela Comissão, respectivamente, 7.º vol., p. 189, 10.º vol., p. 59, 13.º vol., pp. 129 e 249, 18.º vol., p. 141, e 19.º vol., pp. 113 e 253) e reiterado pelo Tribunal Constitucional, entre outros, nos seus Acórdãos n.os 1/84 (publicado no Diário da República, II Série, de 26 de Abril de 1984), 56/84 (publicado no Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984), 142/85 (publicado no Diário da República, I Série, de 7 de Setembro de 1985), 212/86 (publicado no Diário da República, I Série, de 4 de Julho de 1986), 254/86 (publicado no Diário da República, II Série, de 26 de Novembro de 1986), 67/87 (publicado no Diário da República, II Série de 16 de Abril de 1987) e 423/87 (publicado no Diário da República, I Série, de 26 de Novembro de 1987) segundo o qual não originaria inconstitucionalidade orgânica a produção pelo Governo de decretos-leis não autorizados em matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, desde que o Governo se limitasse a compilar e reproduzir a legislação vigente. Nestes casos, em que o Governo se limitava a reproduzir o texto de disposições em vigor, em nada alterando, acrescentando ou retirando ao que antes já estava legislado, tudo se passaria como se o legislador governamental se tivesse mantido inactivo em tal matéria, abstendo-se de legislar.

Desenvolvendo e precisando os contornos de tal entendimento, o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 77/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 29 de Abril de 1988), introduziu uma nuance na formulação daquele entendimento, ao sublinhar, num enfoque mais sensível a argumentos de ordem sistemática, a relevância da «vocação global» do diploma onde as normas reproduzidas se inserem para efeitos do juízo de constitucionalidade. Aí se escreve que «se é inegável que num conjunto não despiciendo de disposições do diploma em apreço o legislador governamental se limitou a reproduzir e ‘sistematizar’ direito vigente, não é menos certo que o que sobreleva nessa intervenção legislativa é, por um lado, o seu propósito de modificar pontos de fundamental relevância no regime jurídico em causa e, por outro lado, o seu significado e alcance global.

(…) Ora, nestas condições não faz sentido aplicar na espécie a orientação jurisprudencial atrás citada e restringir o juízo de inconstitucionalidade apenas às normas desse diploma efectivamente modificadoras do regime legal anterior: a verdade é que se está perante uma intervenção global, e de fundo, do legislador governamental em matéria que entra por inteiro na reserva parlamentar».

Esta argumentação viria a ser retomada no Acórdão n.º 111/88 (publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Setembro de 1988), no Acórdão n.º 8/89 (publicado do Diário da República, II Série, de 13 de Abril de 1989), no Acórdão n.º 407/89 (publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Setembro de 1989), no Acórdão n.º 414/89 (publicado na I Série do jornal oficial, de 3 de Julho de 1989) e mais recentemente nos Acórdãos n.º 372/91 (publicado no Diário da República, I Série, de 7 de Novembro de 1991) e n.º 373/91 (publicado no Diário da República, I Série, de 6 de Novembro de 1991), embora neste último caso com dois votos de vencido, um dos quais o do Relator deste processo.

8 — Chegados a este ponto, e seguindo a óptica do Procura­dor-Geral Adjunto, a questão a dilucidar consistiria, pois, em saber se a norma do artigo 10.º, n.º 1, da Portaria, integrada no complexo que este diploma constitui, teria ou não natureza inovatória.

Contudo, uma tal linha de abordagem do problema parece não dever ser seguida, uma vez que estamos perante um caso onde não terá pleno cabimento o alegado paralelismo com as aludidas decisões do Tribunal Constitucional.

Com efeito, nos casos atrás referenciados, o Tribunal defrontava-se com a questão da delimitação das esferas de competência legislativa da Assembleia da República e do Governo, e o entendimento definido em sucessivas ocasiões situou-se exclusivamente no estrito domínio do exercício de poderes legislativos.

Ora, o que aqui está em causa, não é a reprodução, pelo Governo, de normas legislativas que incidam sobre matéria da reserva parlamentar, mas antes, o alegado uso, pelo Governo, de poderes normativos regulamentares (portaria) para disciplinar matérias que versem a reserva de competência legislativa do Parlamento (crimes e penas).

Neste contexto, a questão da natureza inovatória ainda se coloca, mas apenas no específico enfoque de saber se o disposto na Portaria, quanto à tipificação criminal e quanto à moldura de punição, se encontra totalmente coberto pelo regime legal em vigor à data da sua emissão ou se, pelo contrário, não o estando, a portaria contém definições inovatórias em domínios de matérias reservadas ao Parlamento.

Sobre esta questão, embora com enfoque diverso, como vimos, o representante do Ministério Público junto deste Tribunal é de entendimento que a Portaria n.º 416/82 não tem natureza inovatória porquanto «no fundo, acaba por ser mais uma alteração ao regime de preços declarados», alteração essa que se reportaria ao processo a seguir, aos documentos que acompanham as declarações e à competência das entidades públicas que apreciam as referidas declarações. E por isso acaba por concluir que «se não existisse a Portaria n.º 416/82 e os arguidos tivessem praticado os mesmos factos de que vêm sendo acusados, contra eles teria sido deduzida acusação pelo crime de especulação, e isto por força do disposto no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 75-Q/77».

Mas um tal entendimento não nos parece de sufragar, porquanto não se nos afigura que estejamos perante um acto normativo que contemple uma mera especificação de um regime de preços pré-existente (o dos preços declarados), antes sim perante um diploma de natureza regulamentar emitido com a expressa intenção de criar um novo regime de preços, como resulta desde logo e determinantemente do facto de a sua edição se fazer ao abrigo do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, o qual confere, como atrás se referiu, ao Secretário de Estado do Abastecimento e Preços autorização para estabelecer, por portaria, novos regimes de preços de bens e serviços.

É que, como já atrás se viu, as sucessivas alterações introduzidas no Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, nunca produziram a revogação da faculdade nele conferida de criação de novos regimes de preços nos termos do seu artigo 17.º, e foi precisamente tal habilitação legislativa que foi invocada para emissão da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril.

E que não se trata de uma «adaptação» ou «aperfeiçoamento» do regime de preços declarados resulta claro, de igual forma, do disposto no seu artigo 1.º, quando se estatui que «ficam sujeitos, no continente, ao regime especial de preços previsto neste diploma os bens ou serviços produzidos ou importados constantes das listas anexas a esta portaria» (itálico nosso), bem como do teor do seu artigo 2.º, onde se dispõe que «o regime especial de preços previsto neste diploma determina a obrigatoriedade de declaração pelas empresas dos novos preços que pretendem pôr em vigor» (itálico nosso).

É bem certo que este «regime especial de preços» apresenta, na sua lógica interna e até em vários dos seus pressupostos de aplicação, diversas similitudes com o regime de preços declarados constante do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, mas ponto irrefutável é que a sua criação se destinou a regular inovatoriamente o sistema de preços de um dado conjunto de bens, introduzindo, nos termos da sua tabela anexa, em, pelo menos, três casos, uma nova lógica de correlação entre a facturação bruta total no ano anterior das empresas visadas e a facturação por bem da Classificação das Actividades Económicas a seis dígitos no ano anterior.

9 — Com efeito, quanto ao regime processual, podem identificar-se as seguintes diferenças substanciais em relação ao regime dos preços declarados constante do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro:

a) nos termos do Decreto-Lei de 1977 a declaração de novos preços a praticar deveria ser enviada em carta registada com aviso de recepção com a antecedência mínima de quinze dias da data em que se pretenda sejam aplicados (artigo 4.º, n.º 2), enquanto que, de acordo com a Portaria de 1982, tal comunicação deveria ser feita com a antecedência mínima de noventa dias da data em que se pretenda sejam aplicados (artigo 3.º);

b) nos termos do Decreto-Lei, da decomposição dos custos de produção e venda das empresas deveria constar discriminadamente referência às respectivas amortizações e provisões (artigo 4.º, n.º 3), enquanto que tais elementos não constam do elenco da alínea b) do artigo 4.º da Portaria;

c) nos termos do Decreto-Lei (artigo 4.º, n.º 4), e por força do reenvio para o disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, podia a Direcção-Geral competente, para efeitos de apreciação da alteração dos preços, recorrer ao exame directo da contabilidade das empresas, bem como inquirir responsáveis dos quadros das empresas, assim como solicitar o envio de elementos às entidades que com a requerente tivessem ligações comerciais, financeiras ou outras, faculdades a que não faz referência a Portaria;

d) nos termos do Decreto-Lei, se a Direcção-Geral competente considerasse não justificados os preços declarados pelas empresas poderia propor novos preços, a fixar por despacho do Ministro do Comércio e Turismo até sessenta dias após a recepção da declaração de alteração dos preços enviada pelas empresas (artigo 6.º, n.os 1 e 2), enquanto que, para efeitos da Portaria (artigo 7.º, n.º 2), o despacho do Ministro da Agricultura, Comércio e Pescas deveria ser proferido até à data limite prevista no artigo 3.º, isto é, até noventa dias após a recepção da declaração de alteração dos preços por parte da empresa;

e) nos termos do Decreto-Lei, os preços constantes deste despacho deveriam começar a ser praticados no terceiro dia útil a contar da data da recepção por carta registada pelas empresas do referido despacho ministerial (artigo 6.º, n.º 4), enquanto que de acordo com a Portaria os preços constantes do despacho ministerial poderiam entrar em vigor no dia de recepção da carta registada com aviso de recepção por parte da empresa.

10 — Acresce ainda que, se é inegável que para a maioria dos bens ou serviços a que se refere a tabela anexa à Portaria se estabelecem, como limite mínimo para efeitos de aplicação deste regime especial de preços, reportável ao exercício do ano anterior, os valores de 150 000 contos para a facturação bruta total da empresa e de 30 000 contos para a facturação por bem da C.A.E. a seis dígitos (em termos coincidentes, aliás, com o regime aplicável aos bens e serviços abrangidos pelo regime dos preços declarados, nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 29/80, de 29 de Fevereiro), não é menos verdade que para os casos integrados na posição C.A.E. 11.10.00. (galos, galinhas e frangos) tais valores já seriam de 100 000 contos e de 30 000 contos, respectivamente, para os casos integrados na posição 11.10.00 (ovos) tais valores seriam, respectivamente, e 20 000 contos e de 10 000 contos e para os casos integrados na posição C.A.E. 31.11.12. (galos, galinhas e frangos e miudezas comestíveis) tais valores seriam, respectivamente, de 100 000 e 30 000 contos.

Nestes termos, conjugando a invocação do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74 com a expressa designação de «regime especial de preços» adoptada pela Portaria em apreço, com as especificidades de regime criadas face ao regime dos preços declarados e ainda com as variantes introduzidas pelo diploma de 1982 em termos de valores atendíveis quanto a, pelo menos, três classificações de bens ou serviços face ao regime dos preços declarados, haverá que concluir que a Portaria em apreço reveste-se globalmente de natureza inovatória.

E se tal natureza inovatória não suscita qualquer problema de constitucionalidade quanto às competências governamentais para criação de novos regimes de preços, já o mesmo se não poderá dizer quanto ao estabelecimento de regras atinentes à tipificação das condutas criminalizáveis dela constantes.

É que o Governo, ao estatuir que a infracção ao disposto naquela Portaria constituía crime de especulação, invadiu a esfera de reserva parlamentar já que, embora reproduzindo em múltiplos aspectos normação previamente existente, o fez com a clara intenção de, ao introduzir no ordenamento um novo regime de preços, adoptar um quadro sancionatório, também ele novo e a tal regime de preços especificamente aplicável.

É que, na realidade, se a Portaria em causa apenas tivesse por vocação modular, para contados casos, os limites de facturação das empresas cujos bens ou serviços produzidos ou importados estavam sujeitos ao regime dos preços declarados, então a norma habilitadora invocada não poderia ser a do já citado artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, mas sim a do n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 29/80, de 28 de Fevereiro, que dispõe que «os limites de facturação previstos no n.º 1 poderão ser alterados por portaria do Ministro do Comércio e Turismo sempre que tal se julgue conveniente para posições determinadas da Classificação das Actividades Económicas (C.A.E.) a seis dígitos», e isto mesmo sem curar agora, porque irrelevante para a resolução do caso em apreço, da constitucionalidade deste normativo, pelo menos, face ao disposto no n.º 5 do artigo 115.º da Constituição decorrente da primeira revisão constitucional.

11 — Assim sendo, contemplando a Portaria n.º 416/82 um novo regime de preços, distinto do regime de preços declarados, forçoso se torna reconhecer que o regime legal quanto ao tipo e quanto ao quadro sancionatório deste último não pode ter-se por aplicável àquele outro, não sendo possível, por isso, recorrer-se ao Decreto-Lei n.º 75-Q/77 para esse efeito.

De igual forma, não se pode ter o regime da Portaria por compreendido no Decreto-Lei n.º 41 204, de 14 de Julho de 1957, na medida em que, de acordo com o disposto no seu artigo 24.º, n.º 1, o crime de especulação constitui a moldura criminal aplicável às infracções cometidas aos regimes de preços nele previstos, já não podendo relevar para as infracções cometidas aos regimes de preços que o Governo possa criar de forma avulsa ao abrigo do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74.

Do exposto resulta, pois, que a Portaria n.º 416/82 cria um novo regime de preços em termos que contêm inovatoriamente a definição de elementos relevantes do próprio tipo de crime aplicável às infracções referentes a esse novo regime de preços, e, ao assim proceder, invadiu a esfera de competência legislativa reservada à Assembleia da República, desta forma violando o disposto no artigo 167.º, alínea e), da versão originária da nossa Constituição.

III

Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional o n.º 1 do artigo 10.º da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, por violação do artigo 167.º, alínea e), da Constituição (redacção originária) e, embora por fundamentos diversos, confirmar a decisão recorrida.

Lisboa, 29 de Setembro de 1992.

António Vitorino

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida (vencido conforme declaração de voto que junto)

José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão não sem duvidar, e a benefício de melhor estudo quanto ao alcance da norma do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, entretanto substi­tuída pelo artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 74-Q/77, na sua relação com a possibilidade aberta pelo artigo 17.º daquele primeiro diploma).

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido quanto à fundamentação e à decisão apurada no presente acórdão pelas razões seguintes:

1 — Entendeu-se no acórdão que o artigo 10.º da Portaria n.º 416/82, de 26 de Abril, era inconstitucional por violar o preceituado na alínea e) do artigo 167.º da Constituição da República, na sua versão originária [«É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo (…) legislar sobre definição dos crimes, penas, medidas de segurança e processo criminal, salvo o disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 148.º»].

Para tal, alegou-se que a norma do referido artigo 10.º, ao introduzir um novo regime de preços para os bens ou serviços constantes da lista anexa àquela Portaria, estabeleceu um quadro sancionatório criminal aplicável especificamente a esse regime.

Discordo da fundamentação essencialmente porque entendo que não está em causa a fixação, a título de regulação inovatória, de um novo regime de preços, mas a reprodução, em acto infra-legislativo, de um regime pré-vigente contido em fonte normativa hierarquicamente superior.

2 — Convém desde já ter presente o teor da norma julgada inconstitucional: «constitui crime de especulação a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação desta Portaria».

Esta disposição tem de ser considerada dentro do contexto legal vigente à data de emissão da Portaria que a contém, designadamente por referência ao n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro, nos termos do qual «a venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação do Decreto-Lei n.º 329-A/74, com as alterações introduzidas pelo presente diploma, constitui crime de especulação», que surge, aliás, na sequência do que estabelecia o artigo 159.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, onde se determinara que: «A venda de bens ou a prestação de serviços por preços superiores aos que resultam da aplicação do presente diploma constitui crime de especulação».

É útil ter presente, igualmente, que a Portaria estabelece regras no âmbito de um regime legal que permitia regimes especiais quanto à fixação de preços (artigo 4.º, n.os 5 e 6, do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, na redacção do Decreto-Lei n.º 29/80, de 29 de Fevereiro). A especialidade reside apenas no estabelecimento de margens do limite de facturação e é diminuta a relevância da inovação introduzida.

Mas é no plano e quanto ao alcance do n.º 1 do artigo 10.º da Portaria que se situam as razões da minha discordância.

3 — Na verdade, com a disposição em causa não se pretende criar um novo tipo de ilícito criminal. Tanto assim é que, se a norma questionada não existisse, os comportamentos que se contêm na sua previsão, seriam da mesma forma incriminados ou por força dos preceitos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, ou por força do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 325-A/74, ou ainda ao abrigo do preceituado no artigo 24.º, n.º 1, primeira parte, do Decreto-Lei n.º 41 204, de 24 de Julho de 1957, preceito este que estabelece, em termos ainda mais gerais que «constitui crime de especula­ção (…) a venda de produtos e mercadorias por preço superior ao legalmente fixado (…)».

O interprete não deverá ser «escravo» do teor adoptado pelo legislador e, sob pena de incorrer no vício de um estrito radicalismo formalista, não deverá dar à reprodução pontual do regime sancionatório vigente, como no presente caso, outro valor que não seja o de uma mera reprodução.

A censura que, segundo a jurisprudência do Tribunal posterior ao Acórdão n.º 77/88, recai sobre a reprodução de legislação vigente tem sentido substancial. À primeira vista, visa atalhar às pretensões revogatórias de diploma desprovido da competente credencial orgânica e formal; contudo, numa análise mais profunda, tal censura visa obstar a que, sob pretextos compilatórios, se proceda à desgraduação da força formal das normas, à sua «transformação» formal, por via da recepção de determinadas normas em diploma insolvente do ponto de vista constitucional-formal.

4 — No caso em apreço, é manifesto que não existe qualquer intenção revogatória uma vez que a Portaria se limita a criar um «regime especial de preços declarados» para certos bens ou serviços, ao abrigo do que se preceitua no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, sendo certo que os limites de facturação que são referidos na lista anexa à Portaria são os mesmos que estavam já previstos no artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 29/90, de 29 de Fevereiro (150 000 e 30 000 contos).

Por outro lado, em causa está apenas a norma do artigo 10.º da Portaria n.º 416/82 e não uma situação similar àquela que, como se referiu, é susceptível de merecer censura da jurisprudência deste Tribunal.

Em minha opinião, o direito substantivo criminal consubstancia-se na previsão de uma norma cominatória de uma dada situação, cuja verificação o legislador considera violadora dos princípios ético-jurídicos que integram o acervo dos valores que aquele direito procura preservar, em cada momento, na sociedade a que se aplica.

No caso, apenas há, por essa razão, que averiguar se a Portaria, ao estatuir como o faz no seu artigo 10.º, está ou não a modificar a norma substantiva incriminadora.

A norma substantiva que institui o crime de especulação há-de estabelecer que comete crime de especulação quem vender bens ou serviços por preços superiores ao legalmente fixado.

Ora, esta norma, que prevê uma infracção criminal, não é, de forma nenhuma, nem (re)criada, nem modificada, nem revogada pela Portaria.

Esta, se alguma coisa faz, neste domínio, é criar os pressupostos de facto que hão-de permitir a aplicação da norma criminalizadora. Só que, ao criar tais pressupostos de facto, a Portaria não criminaliza: tal como não criminaliza a concepção comum que todos temos — e que a lei criminal não especifica — do que seja, por exemplo, para efeitos de tipo legal de crime, o conceito de «veneno», ou de «violência física», ou de «coacção». Para a norma criminal, tudo o que ela configura como pressupostos de facto da respectiva aplicação é em regra, do domínio factual. Se o direito aí intervém para, por exemplo, definir o que é a «vida» ou a «propriedade», não é, em princípio, por exigência do direito criminal. Na verdade, ninguém se lembrará de sustentar que as normas de direito civil sobre o direito das coisas são normas criminais para o efeito de se saber o que é furto ou roubo.

No Acórdão, não se atende a que o sentido da Portaria — cuja regulamentação, na parte relativa ao regime de preços e dos limites dos valores de vendas, tem credencial constitucional derivada dos diplomas legais habilitadores — é o de constituir uma disciplina global para todos quantos são abrangidos pelas actividades que nela se regulam.

Neste contexto, a norma do artigo 10.º há-de entender-se como mero elemento informativo dos agentes envolvidos nas actividades reguladas na Portaria. A previsão e punição das condutas ilícitas na matéria é especificamente objecto de norma de grau formal mais elevado. Portanto, do ponto de vista da conformidade constitucional, deverá entender-se que a reprodução da norma incriminadora não inova, tanto mais que a sua intenção nem sequer é substituir uma norma por outra.

Estamos perante o caso de uma técnica legislativa simétrica da remissão. Pela via da remissão, o legislador preenche lacunas, mas dispensa-se de reproduzir quaisquer normas. Ao remeter para elas não lhes atribui o valor formal da norma remitente, isto é, não as recebe, modificando-as do ponto de vista da força formal. Pelo processo da reprodução algo de semelhante se verifica, com a única diferença de que o legislador, em vez de remeter para a legislação aplicável, limita-se a repetir, a formulação daquela legislação, devidamente adaptada à situação concreta, mas sem modificar a sua substância.

Em última análise, nem mesmo o juiz deve entender-se como destinatário de tal norma: ela só vale na medida em que, nada acrescentando, se limita a reproduzir a lei de que emana, a qual seria aplicável se a norma regulamentar não existisse. Bem pode dizer-se, consequentemente, que o juiz, ainda aí, verdadeiramente o que aplica é a lei.

Nesta ordem de ideias, a aplicação do artigo 10.º da Portaria mais não é do que a aplicação de um preceito legal que continua em vigor, formal e materialmente intocado, a uma situação prevista em normas novas, mas que continua a caber na previsão das normas anteriores mais gerais.

Tal norma não é inconstitucional na medida em que se deve interpretá-la como pretendendo meramente reproduzir outra disposição legal, constitucionalmente solvente, sem pretender modificar o seu valor formal e muito menos revogá-la.

Por todas estas razões não votei o acórdão, entendendo que a norma não é inconstitucional. — Vítor Nunes de Almeida.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 287, de 14 de Dezembro de 1992, pp. 11 799 e segs.