TC_19920158 · Tribunal Constitucional

Acórdão 158/92

ACÓRDÃO Nº 158/92[1]

Processo: n.º 103/91.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — O Conselho da Concorrência, por decisão de 28 de Outubro de 1989, condenou a A., Lda., com sede em …, Guimarães, por infracção ao disposto nos artigos 3.º, alínea a), e 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro — recusa injustificada de venda de bens — na coima de 200 000$00, nos termos dos artigos 16.º, n.º 2, e 17.º do mesmo diploma.

A arguida impugnou judicialmente esta decisão havendo, além do mais, suscitado nas respectivas alegações a questão da inconstitucionalidade dos artigos 20.º, alínea a), e 32.º do Decreto-Lei n.º 422/83 e dos artigos 33.º, 34.º e 58.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na medida em que atribuem às autoridades administrativas, no caso concreto, ao Conselho da Concorrência, competência para aplicação de coimas, com violação dos princípios da reserva da função jurisdicional aos tribunais e da proibição de categorias especiais de tribunais com competência criminal especializada, consagrados, respectivamente, nos artigos 205.º, n.º 1, e 211.º, n.º 4, da Constituição.

2 — O senhor juiz do tribunal judicial da comarca de Guimarães, tribunal competente para conhecer do recurso, por sentença de 23 de Abril de 1990, não concedeu atendimento à questão de inconstitucionalidade, confirmando por inteiro a decisão que vinha impugnada.

A arguida levou então os autos, por via de recurso, ao Tribunal da Relação do Porto, reiterando a questão de constitucionalidade já antes suscitada e, partindo da proposição de que as coimas correspondentes às contra-ordenações têm a natureza de pena criminal, alargando mesmo o seu âmbito a outras normas, o que fez com base na argumentação seguinte:

— as normas dos artigos 20.º a 27.º, 31.º, 32.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 422/83, violam o disposto nos artigos 164.º, 168.º e 169.º da Constituição, pois que versam matéria não compreendida no objecto definido pelas autorizações legislativas conferidas ao Governo através das Leis n.os 21/83, de 6 de Setembro, e 27/83 de 8 de Setembro;

— as normas dos artigos 18.º, 19.º e 28.º a 31.º do mesmo Decreto-Lei, por violação do princípio da judicialização da instrução previsto no artigo 32.º, n.º 4, da Constituição, enquanto atribuem à Direcção-Geral de Concorrência e Preços competência para «instruir os processos de contra-ordenação instaurados por práticas restritivas de concorrência»;

— as normas dos artigos 33.º, 34.º e 58.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, nos termos já anteriormente aduzidos, por violação do disposto nos artigos 205.º, n.º 1, e 211.º, n.º 4, da Constituição, na medida em que a sua aplicação subsidiária ao processo de contra-ordenações por práticas restritivas de concorrência permite atribuir a uma autoridade administrativa — no caso, o Conselho da Concorrência — competência para o julgamento dessas contra-ordenações insti­tuindo-se, por essa via, em verdadeiro tribunal com competência criminal especializada.

Por acórdão de 24 de Outubro de 1990, o Tribunal da Relação do Porto negou provimento ao recurso e, na íntegra, confirmou a sentença recorrida.

3 — Deste acórdão, foi interposto recurso, pela arguida, para o Supremo Tribunal de Justiça, o qual, porém, por despacho de 19 de Dezembro de 1990, não foi admitido com fundamento em irrecorribilidade.

A mesma arguida, sob a invocação do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, trouxe então os autos a este Tribunal, em ordem à fiscalização concreta da constitucionalidade das diversas normas, relativamente às quais, durante o processo, fora suspeitada a sua legitimidade constitucional.

Nas alegações entretanto produzidas, a arguida e ora recorrente, formulou o seguinte elenco de conclusões:

1 — A autorização legislativa concedida pelas Leis n.os 21/83, de 6 de Setembro, e 27/83, de 8 de Setembro, não permitiu ao Governo legislar sobre a criação de um órgão com competência para decidir sobre os processos instaurados por práticas restritivas de concorrência, pelo que são inconstitucionais os artigos 20.º, 21.º, 22.º, 23.º, 24.º, 25.º, 26.º, 27.º, 31.º, 32.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro, por violação do disposto nos artigos 164.º, 168.º e 169.º da Constituição da República Portuguesa.

2 — Os artigos 18.º, 19.º, 28.º, 29.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro, não atribuem a um juiz competência para a instrução dos processos instaurados por prática restritiva de concorrência, sendo por isso inconstitucionais, por violação do n.º 4 do artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa.

3 — Da inconstitucionalidade que resulta da conclusão anterior, resulta a NULIDADE de todo este processo.

4 — A Constituição da República Portuguesa fixa, no seu artigo 211.º, as categorias de Tribunais e em nenhuma das suas disposições permite a criação de um tribunal com a competência e composição do Conselho de Concorrência.

5 — O Conselho de Concorrência é um Tribunal com competência exclusiva para julgar em matéria de direito penal sendo certo que o direito das contra-ordenações é direito de natureza criminal, constando da Constituição da República Portuguesa no artigo 32.º, que tem por título «garantias do processo criminal».

6 — O n.º 4 do artigo 211.º da Constituição proíbe expressamente a «existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes».

7 — Por força do disposto nos artigos 207.º e 277.º da Constituição, não podem ser aplicadas por este Tribunal as disposições da alínea a) do artigo 20.º e do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro.

8 — Nem as disposições do artigo 33.º, do artigo 34.º e do n.º 2 do artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.

9 — As citadas disposições dos Decretos-Leis referidas nas conclusões anteriores, infringem os princípios consignados na Constituição da República Portuguesa, bem como o disposto nos seus artigos 205.º e 211.º

10 — Em consequência da declaração de inconstitucionalidade da categoria de Tribunal designado por Conselho da Concorrência criado pelo Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro.

Contralegando no presente recurso, o senhor Procurador-Geral Adjunto concluiu as suas alegações do modo seguinte:

1.º Não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação dos artigos 205.º, n.º 1, e 211.º da Constituição, as normas dos artigos 33.º e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na medida em que atribuem às autoridades administrativas competência para o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas.

2.º Não são organicamente inconstitucionais as normas dos artigos 20.º, alínea a), 31.º, n.º 1, 32.º, n.º 1, alínea c), e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro, pois as soluções legislativas nelas adoptadas enquadram-se no regime geral das contra-ordenações previsto no Decreto-Lei n.º 433/82, não se verificando, por isso, ofensa dos artigos 164.º, alínea e), 168.º, n.º 1, alínea d), e 169.º, n.º 2, da Constituição.

3.º Não são materialmente inconstitucionais, por pretensa violação do artigo 32.º, n.º 4, da Constituição, as normas dos artigos 18.º, alínea c), 19.º, n.º 1, 28.º e 29.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 422/83, na medida em que atribuem a determinada autoridade administrativa competência para organizar e instruir os processos por contra-ordenações previstas naquele Decreto-Lei.

4.º Termos em que, negando-se provimento ao recurso, deve confirmar-se a decisão recorrida.

Passados que foram os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir, começando-se porém, por delimitar com o necessário rigor o objecto do presente recurso.

4 — Em conformidade com o disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

Este específico tipo de fiscalização concreta de constitucionalidade exige, além do mais, que a questão de constitucionalidade da norma ou normas em controvérsia haja sido suscitada durante o processo, acrescendo ainda que a decisão recorrida venha depois, dela ou delas, a fazer aplicação como fundamento normativo do seu próprio conteúdo.

Todavia, para que estes requisitos de admissibilidade do recurso — e são aqueles que no caso em apreço interessa considerar — se possam ter por verificados, importa, por um lado, que o recorrente haja suscitado a questão de constitucionalidade de modo directo e perceptível com indicação do preceito legal posto em crise, e por outro lado, se faça a demonstração de que essas normas foram aplicadas na decisão impugnada como seu suporte normativo (cfr., neste sentido, a jurisprudência pacífica e uniforme deste Tribunal, citando-se, por todos, os Acórdãos n.os 62/85, 105/85, 94/88 e 123/89, Diário da República, II Série, respectivamente, de, 31 de Maio de 1985, 6 de Agosto de 1988, 22 de Agosto de 1985 e 29 de Abril de 1989).

Ora, na situação em apreço, algumas das normas arguidas do vício de inconstitucionalidade pela recorrente, não vieram depois a ser objecto de aplicação pelo tribunal a quo, sendo, assim, de todo alheias ao quadro normativo que serviu de suporte à respectiva decisão.

Com efeito, no acórdão recorrido, apenas se utilizaram, explícita ou implicitamente, as normas dos artigos 18.º, alínea c), 19.º, n.º 1, 20.º, alínea a), 28.º, 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, 32.º, n.º 1, alínea c), e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 422/83 e artigos 33.º e 34.º n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, as quais, por força daquela dupla circunstância — questão de inconstitucionalidade suscitada durante o processo e efectiva aplicação na decisão impugnada — se há-de assim circunscrever o objecto do presente recurso.

Deste modo, os desenvolvimentos subsequentes incidirão apenas sobre este elenco de normas, intentando-se, quanto a elas, averiguar da respectiva legitimidade constitucional.

II — A fundamentação

1 — O juízo de inconstitucionalidade formulado pela recorrente relativamente às normas que aqui se questionam assenta, essencialmente, na consideração de que o ilícito de mera ordenação social dispõe de natureza idêntica à do ilícito criminal, devendo assim, quanto a ele, valer o quadro de princípios e garantias constitucionais próprias do direito e do processo criminal.

Todavia, como a seguir se verá, semelhante entendimento não tem razão de ser.

Vejamos.

Atendendo a que «a necessidade de dotar o nosso país de um adequado ‘direito de mera ordenação social’ vem sendo, de há muito e de muitos lados, assinalada», e porque «tanto no plano da reflexão teórica como no da aplicação prática do direito se sente cada vez mais instante a necessidade de dispôr de um ordenamento sancionatório alternativo e diferente do direito criminal», o Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho, aprovado sob o impulso do Prof. Eduardo Correia, Ministro da Justiça do IV Governo Constitucional, veio instituir no nosso ordenamento jurídico o regime geral do ilícito de mera ordenação social.

E logo houve ensejo, no respectivo texto preambular, de se deixarem assinalados alguns traços essenciais caracterizadores da natureza própria do direito de mera ordenação social, especialmente no plano da sua relacionação com o direito criminal.

A este respeito, assim se escreveu:

Sabe-se, por outro lado, como o direito de mera ordenação social tem sido, na última década, objecto de cuidada e persistente reflexão tanto por parte da doutrina estrangeira como da doutrina portuguesa. Por isso é que, a par de alguns pontos de controvérsias que persistem, se registam já consideráveis áreas de consenso ou mesmo de unanimidade. Como acontece, manifestamente, quanto à distinção entre o direito de mera ordenação social e o direito penal.

Hoje é pacífica a ideia de que entre os dois ramos de direito medeia uma autêntica diferença: não se trata apenas de uma diferença de quantidade ou puramente formal, mas de uma diferença de natureza. A contra-ordenação «é um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em que o respectivo ilícito e as reacções que lhe cabem não são directamente fundamentáveis num plano ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitas aos princípios e corolários do direito criminal» (Eduardo Correia, «Direito penal e direito de mera ordenação social», in Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra, 1973, p. 268).

Entretanto, porque o Presidente da Assembleia da República e o Procurador-Geral da República solicitaram, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, da versão originária da Constituição, ao Conselho da Revolução a apreciação e declaração da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 232/79 (o qual, aliás, foi parcialmente revogado pelo Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 1 de Outubro), veio aquele diploma a ser objecto de um parecer da Comissão Constitucional, concretamente o Parecer n.º 4/81, publicado em Pareceres da Comissão Constitucional, 14.º vol., pp. 205 a 272, no qual se tratou longamente daquele tema, fazendo-se minuciosa referência às posições mais significativas da doutrina portuguesa e estrangeira.

E, na linha de orientação já traçada no preâmbulo do respectivo diploma, a Comissão Constitucional, a propósito da natureza do ilícito de mera ordenação social, ponderou o seguinte:

Historicamente, a designação e regulamentação das contraordenações e do chamado ilícito de mera ordenação social tem a sua origem na evolução da dogmática penal alemã e da evolução legislativa no período subsequente à II Guerra Mundial, coroando a teorização que vinha sendo feita desde o início do século, em matéria do chamado direito penal administrativo. Como escreve Jescheck: «Depois de 1945 surgiu, ao lado dos crimes, delitos e contravenções, uma quarta categoria de violações, que são cominadas com sanção estadual repressiva: as contra-ordenações. Estas retomam o velho direito penal administrativo de uma forma mais alargada e adequada às exigências do Estado de Direito».

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As observações sumárias que deixámos acima referidas acerca da evolução legislativa e doutrinal alemãs, ajudam-nos a encarar a natureza do ilícito de mera ordenação social entre nós.

Para o legislador português — ao que parece único legislador europeu que seguiu até agora a solução germânica — o direito de mera ordenação é um aliud relativamente ao direito penal, um ramo diverso, um «ordenamento sancionatório alternativo e diferente do direito criminal».

Como se afirma em múltiplos passos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 232/79, as infracções às leis vigentes nos domínios da economia, saúde, habitação, cultura e ambiente normalmente não atingirão relevo penal, antes configurando «uma forma autónoma de ilicitude que reclama um quadro próprio de reacções sancionatórias e um novo tipo de processo».

Para o legislador português, as contravenções «tradicional e indevidamente integradas no ordenamento jurídico-penal», deverão passar a ter a sua sede natural no direito de mera ordenação social. Quer dizer, com a instituição do ilícito de mera ordenação social visou-se descriminalizar muitas infracções, apontando-se para a aplicação administrativa das sanções pecuniárias cominadas para as contravenções. Repare-se que doutrinalmente, mesmo antes da publicação do Decreto-Lei n.º 232/79, já era corrente o ensinamento de que as contravenções pertenciam substancialmente ao direito de mera ordenação.

Em vez das sanções administrativas — vulgarmente entendidas como as «reacções impostas sem quaisquer garantias processuais, independentemente de toda a ideia de culpa, de tipicidade ou de ponderação de circunstâncias que possam excluir a ilicitude ou a censura, mesmo social, de um comportamento humano» — as coimas ou sanções pecuniárias correspondentes às contra-ordenações pressupõem uma censura social a qual não implica na sua expressão um sentido de retribuição ou expiação ética, ligado a uma finalidade de recuperação do delinquente, mas exprime, apenas, uma advertência de que está ausente o pensamento de qualquer mácula ético-social.

Com o material carreado podemos formular o juízo de que o direito de mera ordenação social pretende ser entre nós um ramo de direito sancionatório público com autonomia legal.

Entretanto, e porque após a publicação do Decreto-Lei n.º 411-A/79, o regime das contra-ordenações introduzido pelo Decreto-Lei n.º 232/79 havia ficado desprovido de qualquer eficácia directa e própria, tornou-se mais instante a necessidade de reafirmar a vigência do direito de mera ordenação social, introduzindo-se, do mesmo passo, algumas alterações no respectivo regime.

Em ordem à prossecução deste objectivo, foi publicado o Decreto-Lei n.º 433/82, revogando o Decreto-Lei n.º 232/79, e instituindo o quadro geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, que ainda hoje se mantém em vigor.

E, no preâmbulo deste diploma, de novo se reafirmam as grandes linhas de separação e distinção entre os crimes e as contra-ordenações, no plano da sua regulamentação substantiva e processual.

Esta progressiva autonomização do direito de mera ordenação social, em termos de lhe ser conferida efectividade distinta e autónoma do direito penal, veio a ser confirmada no novo Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, no qual se aderiu decididamente «ao movimento de descriminalização», projectando-se, por fim, num conjunto de transformações do próprio quadro jurídico-constitucional.

Com efeito, na sequência da revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, a Constituição acolheu expressamente o direito das ordenações e o ilícito contra-ordenacional, em termos de se poder dizer que o ilícito criminal stricto sensu e o ilícito contra-ordenacional passaram a ser os únicos ilícitos sociais constitucionalmente referidos [cfr. os artigos 168.º, n.º 1, alínea d), 229.º, alínea m), e 282.º, n.º 3, da versão de 1982, e artigos 168.º, n.º 1, alínea d), 229.º, alínea p), e 282.º, n.º 3, da versão actual].

Nesta linha de continuidade da crescente institucionalização do direito de mera ordenação social, a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, veio assegurar aos arguidos, nos processos por contraordenação, os direitos de audiência e defesa, em termos similares aos que já eram garantidos nos processos disciplinares instaurados no âmbito da função pública (cfr. artigos 32.º, n.º 8, e 269.º, n.º 3, da Constituição).

De tudo o exposto pode dizer-se, acompanhando Figueiredo Dias, «Movimento da Descriminalização e o ilícito de Mera Ordenação Social», Centro de Estudos Judiciários, Jornadas de Direito Criminal — O Novo Código Penal Português e Legislação Complementar, 1983, p. 328, que são diferentes, com efeito, os princípios jurídico-constitucionais, materiais e orgânicos, a que se submetem entre nós a legislação penal e a legislação das contra-ordenações (cfr., sobre este tema, Hans-Heinrich Jescheck, Tratado de Derecho Penal, vol. 1, Barcelona, 1981, pp. 78 e segs.).

2 — Aqui chegados e adquirido que está a distinta e diversa natureza doutrinal do ilícito criminal e do ilícito de mera ordenação social, há-de dizer-se que semelhante distinção não pode deixar de se reflectir e projectar no domínio do exercício da competência para legislar sobre tais matérias.

O Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 56/84, Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984, tratando de uma matéria próxima da que agora se sindica, teve oportunidade de definir a linha de demarcação das competências do Governo e da Assembleia da República no domínio do direito sancionatório público, fazendo-o do modo seguinte:

1 — É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos;

c) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta;

2 — É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82.

Esta doutrina veio a ser sufragada por uma orientação jurisprudencial sempre constante e uniforme não havendo até hoje sofrido qualquer desvio (cfr., por todos, os Acórdãos n.os 269/87, 345/87 e 412/87, Diário da República, II Série, de, respectivamente, 3 de Agosto e 28 de Novembro de 1987 e 2 de Janeiro de 1988).

Assim, salvo autorização ao Governo, pertence à Assembleia da República a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo [artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição], cabendo ao Governo, com respeito pelos limites estabelecidos nesse regime geral e constantes, presentemente, do Decreto-Lei n.º 433/82, definir contra-ordenações e proceder à sua alteração e eliminação, assim como modificar a sua punição.

3 — Vem sustentado pela recorrente que as normas dos artigos 33.º e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, atentam contra o disposto nos artigos 205.º e 211.º da Constituição que regem, respectivamente, sobre a função jurisdicional e sobre as diversas categorias de tribunais.

Mas ver-se-á a seguir que não tem razão.

Os preceitos agora em causa contêm a seguinte formulação:

Artigo 33.º

(Regra da competência das autoridades administrativas)

O processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas competem às autoridades administrativas, ressalvadas as particularidades previstas no presente decreto-lei.

Artigo 34.º

(Competência em razão da matéria)

1 — A competência em razão da matéria pertencerá às entidades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.

2 — ………………………………………………………………

Desta forma, é confiada às autoridades administrativas competência para o processamento e a aplicação das coimas; todavia, quando se verifique concurso de crime e contra-ordenação ou quando a autoridade administrativa considere que a infracção em causa constitui um crime, deverão os autos respectivos ser remetidos à autoridade competente para a instrução criminal ou ao Ministério Público (cfr. artigos 37.º, 38.º e 40.º do mesmo diploma).

Simplesmente, este facto, em si mesmo considerado, não determina a ocorrência do vício de inconstitucionalidade.

Na verdade, o que releva em especial neste domínio, é a garantia concedida pelo artigo 59.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, no qual se assegura que «a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial, sendo assegurados aos infractores no respectivo recurso, os direitos de audiência e de defesa» (cfr. artigos 64.º e seguintes do mesmo diploma).

Neste sentido se pronunciou a Comissão Constitucional no já referido Parecer n.º 4/81, no qual, a este propósito se escreveu, nomeadamente:

Considerando apenas a decisão de confiar às autoridades administrativas a aplicação de sanções às contra-ordenações, entendidas tais sanções e o correspondente ilícito como matéria especialmente administrativa, afigura-se-nos possível entender que não ocorre qualquer inconstitucionalidade neste caso. Tal afirmação, porém, tem de ser interpretada em conjugação com o disposto nos artigos 20.º, n.º 1, e 269.º, n.º 2, da Constituição. Inconstitucional seria o entendimento, que o legislador porventura tivesse acolhido, de confiar o conhecimento das contra-ordenações a autoridades administrativas, com expressa proibição de recurso contencioso.

Garantido com efectividade e permanência o direito de impugnação judicial das decisões das autoridades administrativas aplicadoras de uma coima, há-de concluir-se no sentido de as normas agora sob análise não atentarem por qualquer forma contra o princípio da reserva da função jurisdicional aos tribunais consagrado no artigo 205.º da Constituição.

E, do mesmo modo, tais normas, também não afectam o disposto no artigo 211.º do texto constitucional, uma vez que aquelas autoridades administrativas não dispõem, em caso algum, de uma competência criminal especializada, limitando-se a efectuar o processamento das contra-ordenações por forma a tornar-se possível a imposição das respectivas coimas que, como já se viu, detêm natureza distinta da dos ilícitos criminais.

Convém aqui recordar a lição de Eduardo Correia a que já se fez referência (Boletim da Faculdade de Direito, cit.). Assim: «uma coisa será o direito criminal, outra coisa o direito relativo à violação de uma certa ordenação social, a cujas infracções correspondem reacções de natureza própria. Este é, assim, um aliud que, qualitativamente se diferencia daquele, na medida em que o respectivo ilícito e as reacções que lhe cabem não são directamente fundamentáveis num plano ético-jurídico, não estando, portanto, sujeitos aos princípios e corolários do direito criminal».

Do exposto, impõe-se concluir no sentido da não violação dos artigos 205.º e 211.º do texto constitucional, por parte das normas dos artigos 33.º e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82.

4 — Considerando que a defesa da concorrência constitui «um dos instrumentos essenciais da política económica, sendo-lhe comummente reconhecidas duas grandes virtualidades: a de garantir aos consumidores uma escolha diversificada de bens e serviços, nas melhores condições de qualidade e de preço e a de estimular as empresas a racionalizar ao máximo a produção e a distribuição dos bens e serviços e a adaptarem-se constantemente ao progresso técnico e científico», o Decreto-Lei n.º 422/83, editado ao abrigo da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 21/83, de 6 de Setembro, e pela Lei n.º 27/83, de 8 de Setembro, e nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, veio estabelecer disposições relativas à defesa da concorrência no mercado nacional.

A Lei n.º 21/83 (autorização legislativa ao Governo em matéria de práticas restritivas de concorrência), sob invocação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, concedeu no artigo 1.º autorização ao Governo para «no exercício da competência legislativa própria e da que resulta da presente lei, elaborar normas sobre práticas restritivas da concorrência no sentido de garantir o seu são funcionamento, evitando o seu falseamento, ou restrição, tendo como objectivo a aproximação da legislação portuguesa à vigente em países da Comunidade Europeia».

Por seu turno, a Lei n.º 27/83 (autorização legislativa ao Governo para definir em geral ilícitos criminais e penas), sob invocação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, concedeu no artigo 1.º, autorização ao Governo para «definir em geral ilícitos criminais ou contravencionais, no exercício da sua actividade legislativa normal ou no caso de autorizações legislativas da Assembleia da República» [alínea a)] e para «definir as correspondentes penas e doseá-las, tomando como ponto de referência as que, no Código Penal e na demais legislação penal, correspondam a ilícitos de gravidade semelhante» [alínea b)].

Ora, no entendimento da recorrente, e considerando já a delimitação que se concedeu ao objecto do presente recurso, as normas dos artigos 20.º, alínea a), 31.º, n.º 1, 32.º, n.º 1, alínea c), e 34.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 422/83, sofrem de inconstitucionalidade orgânica por colisão com o disposto nos artigos 164.º, 168.º e 169.º, mais precisamente, 164.º, alínea e), 168.º, n.º 1, alínea d), e 169.º, n.º 2, da Constituição.

Será efectivamente assim?

As normas que agora se analisam dispõem do modo seguinte:

Artigo 20.º

É criado no Ministério do Comércio e Turismo o Conselho da Concorrência, ao qual incumbe:

a) Decidir os processos relativos a práticas restritivas da concorrência que lhe sejam remetidas;

Artigo 31.º

1 — Concluída a instrução do processo, a entidade instrutora remetê-lo-à, acompanhado de um relatório, ao Conselho da Concorrência, para decisão.

……………………………………………………………………

Artigo 32.º

1 — O Conselho da Concorrência na sua decisão poderá:

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c)Aplicar uma das coimas previstas neste diploma;

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Artigo 34.º

1 — Das decisões do Conselho da Concorrência que apliquem coimas cabe recurso nos termos da lei geral.

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Pode seguramente dizer-se que a norma constitucional invocada nas leis da autorização legislativa — artigo 168.º, n.º 1, alínea c) — não abarca a matéria respeitante aos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo, pois que, como longamente se averiguou, estes dispõem de natureza distinta dos crimes e do correspondente processo criminal.

Mas, ainda assim, aquelas normas não podem ter-se por organicamente inconstitucionais, pois que o Governo para as editar não carecia de qualquer credencial parlamentar, movimentando-se ainda na esfera da sua própria competência legislativa.

Com efeito, recordando-se agora o que se deixou dito a propósito das normas dos artigos 33.º, 34.º e 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, há-de reconhecer-se que a criação, no âmbito do Ministério do Comércio e Turismo, do Conselho da Concorrência, ao qual é conferida competência para decidir os processos relativos a práticas restritivas da concorrência e para proceder à aplicação das respectivas coimas, cabendo porém, das suas decisões, recurso nos termos da lei geral, se traduz numa solução legislativa inteiramente harmónica com a lei quadro dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, e do mesmo passo, numa solução legislativa totalmente conforme com a regra constitucional.

Assim sendo, também aqui não pode falar-se em desrespeito da Constituição.

5 — A recorrente, por fim, sustenta ainda que as normas dos artigos 18.º, alínea c), 19.º, n.º 1, 28.º e 29.º, n.º 1, do mesmo Decreto-Lei n.º 422/83, violam o princípio da judicialização da instrução contido no artigo 32.º, n.º 4, do texto constitucional.

Os preceitos, agora suspeitados de inconstitucionais, rezam assim:

Artigo 18.º

Compete à Direcção-Geral de Concorrência e Preços:

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c) Identificar as práticas susceptíveis de infringirem a presente lei e proceder à organização e instrução dos respectivos processos.

Artigo 19.º

1 — Para efeito do disposto no artigo anterior, pode a Direcção-Geral de Concorrência e Preços solicitar o envio dos elementos julgados necessários a quaisquer empresas ou associações de empresas, bem como às entidades que com elas tenham ligações comerciais, financeiras ou outras, dentro dos prazos que se mostrem convenientes.

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Artigo 28.º

Salvo o disposto nos artigos seguintes, o processo relativo às contra-ordenações previstas neste decreto-lei rege-se pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.

Artigo 29.º

1 — Sempre que a Direcção-Geral de Concorrência e Preços tome conhecimento, por qualquer via, das práticas proibidas por este diploma, deverá organizar e instruir os respectivos processos.

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Como já se observou em passo anterior, o artigo 32.º, n.º 8, da Constituição, assegura ao arguido «nos processos por contra-ordenação os direitos de audiência e de defesa».

Esta norma, aditada pela Lei Constitucional n.º 1/89, ao estabelecer como princípios materiais do processo contraordenacional, no âmbito das respectivas garantias processuais, os direitos de audiência e de defesa, consente que se afaste a aplicação directa e global a este tipo de processo dos princípios constitucionais próprios do processo criminal, designadamente, o princípio da judicialização da instrução consagrada no n.º 4 daquele artigo 32.º

Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 219, comentando o texto do artigo 32.º da Constituição, na versão saída da revisão de 1982, já se orientam, de algum modo, no sentido que veio a obter consagração aquando da revisão de 1989. Sobre este ponto escreveram:

Quanto a estes últimos, mesmo excluindo a sua aplicação directa ou global, há-de porém, admitir-se que algumas das garantias de defesa fazem parte do cerne do princípio do Estado de direito democrático, pelo que não podem deixar de ter-se por inerentes a todos os processos sancionatórios, qualquer que seja a sua natureza. É o que sucede, pelo menos, com o princípio da audiência e defesa do arguido (cfr. artigo 269.º, n.º 3, para o processo disciplinar) e com o princípio do recurso aos tribunais quando a sanção seja de aplicação administrativa (cfr. artigo 20.º, n.º 2).

Também Eduardo Correia (ob. loc. cit.), acentua que nos processos por contra-ordenação «não teria sentido uma base prática de instrução, e nomeadamente de uma instrução contraditória, destinada a defender os arguidos contra o vexame de um julgamento criminal, que no caso não tem lugar».

De tudo isto decorre, patentemente, que as normas agora apreciadas, ao atribuirem à Direcção-Geral da Concorrência e Preços competência para organizar e instruir os processos por contra-ordenações a que se reportam, não ofendem o disposto no artigo 32.º, n.º 4, da Constituição.

III — A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar, consequentemente, o acórdão recorrido.

Lisboa, 23 de Abril de 1992.

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Setembro de 1992, pp. 8166 e segs.