TC_19920150 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 150/92[1]

Processo: n.º 95/91.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1 — Em 29 de Maio de 1989 o agente do Ministério Público na comarca de Cascais promoveu o julgamento, sob a forma de processo comum e por tribunal singular, de A. e B., o primeiro por autoria material de um crime previsto e punível pelo artigo 515.º do Código das Sociedades Comerciais e os dois, em co-autoria, pela prática de um crime previsto e punível pelo artigo 518.º do mesmo Código.

Notificados da acusação, requereram os arguidos a abertura da instrução, começando por suscitar a inconstitucionalidade de «todas as normas penais insertas no Decreto-Lei n.º 184/87, de 21 de Abril, particularmente dos citados artigos 515.º e 518.º do Código das Sociedades Comerciais» com fundamento em que, tratando-se de matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, nos termos do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, o referido Decreto-Lei, emitido embora no uso de autorização legislativa — a autorização conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 41/86, de 23 de Setembro —, só foi publicado em 21 de Abril de 1987, ou seja, para além do prazo de 180 dias constante dessa Lei.

Realizadas as diligências de prova e encerrado o debate instrutório, proferiu o juiz de instrução criminal, em 21 de Janeiro de 1991, o despacho de fls. 148, em que, conhecendo antes de mais da questão de inconstitucionalidade suscitada, concluiu pela inconstitucionalidade orgânica das normas contidas no citado Decreto-Lei — entre as quais se contam os artigos 515.º e 518.º do Código das Sociedades Comerciais — por o mesmo ter sido publicado «quando o Governo já não dispunha de autorização legislativa válida», e, em consequência, decidiu não pronunciar os arguidos.

É desse despacho que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

Alegando neste Tribunal, o representante do Ministério Público sustentou, porém, a não inconstitucionalidade do questionado diploma, pois, «para que uma autorização legislativa seja utilizada dentro do prazo da respectiva duração, basta que, antes de o mesmo expirar, o Governo haja aprovado, em Conselho de Ministros, o correspondente decreto-lei, sendo irrelevante que este só venha a ser promulgado, referendado e publicado para além do termo de tal prazo», e «o Decreto-Lei n.º 184/87, de 21 de Abril, aprovado em Conselho de Ministros de 19 de Março de 1987, foi-o antes de expirado o prazo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 41/86, de 23 de Setembro».

Cumpre decidir.

2 — Como se disse, o juiz de instrução conheceu da questão de inconstitucionalidade antes de apreciar se do inquérito e da instrução resultaram indícios de facto suficientes para justificar a submissão dos arguidos a julgamento.

Pode, por isso, perguntar-se se se verificam os pressupostos de que a Constituição da República Portuguesa — no artigo 280.º, n.º 1, alínea a) — e a Lei n.º 28/82 — no artigo 70.º, n.º 1, alínea a) — fazem depender o recurso para o Tribunal Constitucional. Na verdade, de acordo com esse preceito, o recurso para o Tribunal Constitucional cabe das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade e, se se entendesse não resultarem do inquérito e da instrução aqueles indícios de facto, não haveria que pôr a questão da inconstitucionalidade das normas em que, na promoção para julgamento, os factos imputados ao arguido foram subsumidos.

A questão não é nova. Foi anteriormente examinada no Acórdão deste Tribunal n.º 19/83, de 3 de Novembro (no Diário da República, II Série, de 31 de Janeiro de 1984, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., p. 161). Aí se escreveu, em abono do conhecimento do recurso:

No caso em apreço, o juiz a quo entendeu dever considerar e questão de inconstitucionalidade como uma questão prévia, autonomizando-a, e, julgando inconstitucionais as normas incriminadoras, ordenou, sem mais, o arquivamento dos autos.

E mais adiante:

[…], ainda que se entendesse que a suscitada questão de inconstitucionalidade só deveria ser julgada caso se tivesse previamente feito prova dos factos constantes da acusação, porque só então haveria lugar à eventual aplicação ou desaplicação das normas incriminadoras, a verdade é que estamos perante um caso decidido por um tribunal com fundamento exclusivamente no facto de haver julgado inconstitucionais certas normas jurídicas.

Ora, não parece que, em tal caso, se possa negar a possibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional. Se assim fosse, poderia vir a permitir-se que transitassem em julgado decisões de tribunais que, ao julgarem casos concretos, recusassem, se não a aplicação, pelo menos a aplicabilidade — o que, na prática redundaria no mesmo —, de normas jurídicas com fundamento na sua inconstitucionalidade, sem possibilidade de se interpor ­recurso de tais decisões para o Tribunal Constitucional.

Só que […] tal contraria, em definitivo, uma das finalidades constitucionalmente atribuídas ao recurso para o Tribunal Constitucional: a de assegurar que, em matéria de constitucionalidade, a este caiba sempre a última palavra.

Por isso, mesmo que se entenda que em casos como o dos autos não existe verdadeira «recusa de aplicação» de uma norma jurídica, mas tão só de uma recusa da sua aplicabilidade, há-de considerar-se esta como equivalente àquela para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição, pelo menos quando tal juízo haja sido determinante na decisão do caso concreto.

A mesma orientação veio a ser seguida em caso semelhante no Acórdão n.º 146/85, de 31 de Julho (nos citados Acórdãos, 6.º Vol., p. 327).

Há, pois, que conhecer da questão de constitucionalidade.

3 — O Decreto-Lei n.º 184/87, de 21 de Abril, introduziu no Código das Sociedades Comerciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de Setembro, um novo capítulo — capítulo VII —, contendo disposições penais e de mera ordenação social, nas quais se incluem os artigos 515.º e 518.º, em que foram subsumidos os factos imputados aos arguidos.

Preceituam eles:

Artigo 515.º

(Irregularidade na convocação de assembleias sociais)

1 — Aquele que, competindo-lhe convocar assembleia geral de sócios, assembleia especial de accionistas ou assembleia de obrigacionistas, omitir ou fizer omitir por outrem a convocação nos prazos da lei ou do contrato social, ou a fizer ou mandar fazer sem cumprimento dos prazos ou das formalidades estabelecidos pela lei ou pelo contrato social, será punido com multa até 30 dias.

2 — Se tiver sido presente ao autor do facto, nos termos da lei ou do contrato social, requerimento de convocação de assembleia que devesse ser deferido, a pena será de multa até 90 dias.

3 — Se for causado dano grave, material ou moral, e que o autor pudesse prever, a algum sócio que não tenha dado o seu assentimento para o facto, a sociedade, ou a terceiro, a pena será a da infidelidade.

Artigo 518.º

(Recusa ilícita de informações)

1 — O gerente, administrador ou director de sociedade que recusar ou fizer recusar por outrem a consulta de documentos que a lei determine sejam postos à disposição dos interessados para preparação de assembleias sociais, ou recusar ou fizer recusar o envio de documentos para esse fim, quando devido por lei, ou enviar ou fizer enviar esses documentos sem satisfazer as condições e os prazos estabelecidos na lei, será punido, se pena mais grave não couber por força de outra disposição legal, com prisão até três meses e multa até 60 dias.

2 — O gerente, administrador ou director de sociedade que recusar ou fizer recusar por outrem, em reunião de assembleia social, informações que esteja por lei obrigado a prestar, ou, noutras circunstâncias, informações que por lei deva prestar e que lhe tenham sido pedidas por escrito, será punido com multa até 90 dias.

3 — Se, no caso do n.º 1, for causado dano grave, material ou moral, e que o autor pudesse prever, a algum sócio que não tenha dado o seu assentimento para o facto, ou a sociedade, a pena será a da infidelidade.

4 — Se, no caso do n.º 2, o facto for cometido por motivo que não indicie falta de zelo na defesa dos direitos e dos interesses legítimos da sociedade e dos sócios, mas apenas compreensão errónea do objecto desses direitos e interesses, o autor será isento da pena.

Tratando-se de normas que definem crimes, estamos no domínio da «exclusiva competência da Assembleia da República», nos termos do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.

Mas, ainda de acordo com o mesmo preceito, o Governo podia legislar sobre a matéria com autorização da Assembleia. E, ao legislar, o Governo invocou a autorização conferida pelo artigo 1.º da Lei n.º 41/86, de 23 de Setembro.

Na verdade, essa lei autorizou o Governo a definir, no âmbito do Código das Sociedades Comerciais, ilícitos criminais e a determinar as respectivas sanções. Diz o seu artigo 1.º:

É concedida ao Governo autorização legislativa para, no Código das Sociedades Comerciais:

a) Definir ilícitos criminais correspondentes à violação de normas legais constantes do mesmo Código;

b) Definir as reacções criminais aplicáveis àqueles ilícitos, bem como os respectivos pressupostos.

Simplesmente, a «duração» dessa autorização (n.º 2 do citado artigo 168.º) foi fixada, no artigo 4.º da Lei, em 180 dias — «a autorização legislativa concedida pela presente lei caduca, caso não seja utilizada, no prazo de 180 dias» — e, tendo o Decreto-Lei n.º 184/87 sido publicado só em 21 de Abril de 1987, ou seja, mais de 180 dias depois da data da publicação da autorização —, discute-se se nessa data esta já teria caducado.

A tal questão deu-se resposta afirmativa no despacho recorrido, por se ter entendido que o momento relevante para se saber se a duração da autorização é respeitada é a publicação do diploma governamental.

Certo que o artigo 122.º da Constituição, na sua redacção primitiva, ao tratar da publicidade dos actos — v. g., os decretos do Governo [n.º 2, alínea f)] —, estabelecia no seu n.º 4 que a falta de publicidade implicava a «inexistência jurídica» do acto.

Mas já no domínio desse preceito se entendia que a publicação de um decreto-lei não era elemento de validade, mas sim de eficácia, do acto: nesse sentido, e para se citar a jurisprudência (pacífica) deste Tribunal, vejam-se os Acórdãos n.os 37/84, de 4 de Abril (no Diário de República, II Série, de 6 de Julho de 1984, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º Vol., p. 69), 59/84, de 19 de Junho (no Diário, II Série, de 14 de Novembro de 1984, e nos Acórdãos, 3.º Vol., p. 309), 60/84, de 19 de Junho (no Diário, II Série, de 15 de Novembro de 1984, e nos Acórdãos, 3.º Vol., p. 317), e 80/84, de 18 de Julho (no Diário, II Série, de 29 de Janeiro de 1985, e nos Acórdãos, 4.º Vol., p. 217).

E a solução que era defendida na jurisprudência veio e ser consagrada no texto do n.º 2 do citado artigo 122.º, resultante, quer da 1.º revisão da Constituição (Lei n.º 1/82, de 30 de Setembro), quer da 2.ª revisão (Lei n.º 1/89, de 8 de Julho).

Tem-se, pois, como seguro que a publicação de um decreto-lei não é um seu elemento de validade.

Sendo assim, e passando para o caso concreto de que nos ocupamos, pode afirmar-se que não é pelo facto de o Decreto-Lei n.º 184/87 ter sido publicado só em 21 de Abril que foi excedido o prazo de 180 dias fixado pela lei de autorização legislativa n.º 41/86, de 23 de Setembro.

Mas, excluída, para o efeito tido em vista, a publicação do diploma, ainda há a considerar, para além da aprovação em Conselho de Ministros, outros dois elementos: a referenda do Governo e a promulgação pelo Presidente da República. É que tanto a falta de promulgação dos decretos-leis, como a falta de referenda, implicam a sus inexistência jurídica [artigos 140.º e 143.º, com referência à alínea b) do artigo 137.º].

Importa aqui tomar posição na questão de saber se, para a autorização legislativa ser usada em tempo, basta que a aprovação do decreto-lei em Conselho de Ministros ocorra dentro do prazo fixado ou se é preciso que também a promulgação e porventura a referenda se verifiquem dentro desse prazo, já que, no caso, tanto a referenda (em 8 de Abril de 1987), como a promulgação (em 7 de Abril), são posteriores ao termo do prazo, só a aprovação (em 19 de Março) se situando dentro desse prazo.

J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed. revista e ampliada, 1985, nota XXVII ao artigo 168.º, sem considerarem a solução «evidente», propendem para que «a aprovação não basta para que se dê por existente um diploma legislativo e não é publicamente controlável a sua data».

O Professor Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., totalmente refundida e aumentada, 1991, parte IV, capítulo 18, padrão V, 3.º, DI, 6.2., depois de ponderar que «militaria e favor da última posição, ou seja, a suficiência da simples aprovação dos decretos-leis pelo Governo, fazendo uso das autorizações legislativas, o facto de que, tal como uma lei se considera aprovada depois da sua aprovação pelo órgão parlamentar, também o decreto-lei do Governo, no exercício de autorizações legislativas, se consideraria perfeito com a simples aprovação pelo Governo», continua a entender que «a simples aprovação não é condição suficiente de existência de um acto legislativo», apenas admitindo, para o Governo não cometer a fraude de ‘antedatar’ diplomas, que se tenha em conta o momento de recepção pelo Presidente da República para efeitos de promulgação».

O Professor Jorge Miranda, «Autorizações Legislativas» (na Revista de Direito Público, ano I, n.º 2 — Maio de 1986), n.º 7 (nota 46), e Funções, órgãos e actos do Estado, Apontamentos de Lições, 1990, n.º 91, VI (nota de p. 476), dizendo que «a subsistência da competência do Governo apura-se no momento da aprovação (ou da 2.ª aprovação) em Conselho de Ministros ou, porventura, para maior objectividade, no momento da recepção pelo Presidente da República para efeito de promulgação», mostra a sua preferência pelo momento da aprovação, isto é, para considerar que é respeitado o prazo da autorização se o diploma é aprovado dentro desse prazo.

No mesmo sentido se pronunciam Isaltino Morais, José Mário Ferreira de Almeida e Ricardo Leite Pinto, Constituição da República Portuguesa anotada e comentada, 1983, comentário ao artigo 168.º, António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas, Constituição da República Portuguesa — Texto e Comentários à Lei n.º 1/82, 1983, nota 3 ao artigo 168.º, e o mesmo António Vitorino, As autorizações legislativas na Constituição Portuguesa, capítulo III, n.º 2.5. Conclui este último autor:

Fica-nos, pois, como mais aceitável a tese da utilização com a aprovação em Conselho de Ministros. Não só pelo paralelo que se pode estabelecer com a aprovação parlamentar (a lei considera-se definitivamente aprovada quando o Parlamento vota o seu texto final em termos globais) mas também porque, sendo a autorização legislativa um instituto que assenta no relacionamento directo e especialmente vinculante entre o Parlamento e o Governo, um dado e concreto Governo, este cumpre o ónus que para ele decorre da lei de autorização com a aprovação do acto delegado, desonerando-se assim da incumbência que se lhe encontra cometida pela lei de delegação, cessando aí, nessa aprovação, a sua responsabilidade quanto à efectiva utilização da autorização conferida.

É esta a tese que se perfilha. Por um lado, não constituindo a promulgação um acto da competência do Governo, não é de exigir que ela ocorra dentro do prazo concedido ao Governo para legislar em determinada matéria.

Por outro lado, e quanto à possibilidade de o Governo anteparar os diplomas, sempre se poderia estabelecer a presunção de que a sua aprovação ocorreu na data que deles consta (com admissão de prova em contrário).

Finalmente, deve entender-se que o decreto-lei aprovado dentro do prazo da autorização legislativa «existe» para o efeito de se considerar respeitado esse prazo, como «existe» qualquer decreto do Governo enviado ao Presidente da República para promulgação e que este resolve enviar ao Tribunal Constitucional para efeito de apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas normas.

Em conclusão:

1.º para que se considere respeitado o prazo da autorização legislativa, basta que ocorra dentro desse prazo a aprovação pelo Conselho de Ministros do decreto-lei emitido no uso dessa autorização;

2.º o Decreto-Lei n.º 184/87, de 21 de Abril, publicado no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 41/86, de 23 de Setembro, deve considerar-se emitido dentro do prazo de 180 dias fixado nessa Lei, uma vez que foi aprovado em Conselho de Ministros em 19 de Março;

3.º assim, não são inconstitucionais os artigos 515.º e 518.º do Código das Sociedades Comerciais (na redacção daquele Decreto-Lei).

4 — Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, ordena-se que os autos sejam remetidos ao Tribunal de Instrução Criminal de Cascais, a fim de que este reforme o despacho recorrido em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade.

Lisboa, 8 de Abril de 1992.

Mário de Brito

Fernando Alves Correia

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra

Messias Bento (revendo, quanto à questão prévia, a posição que assumi no Acórdão n.º 19/83)

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Julho de 1992, pp. 6971 e segs.