TC_19920123 · Tribunal Constitucional

Acórdão 123/92

ACÓRDÃO Nº 123/92[1]

Processo: n.º 22/91.

1ª Secção

Relator: Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — Por despacho da Secretária-Adjunta para a Administração de Macau, de 28 de Março de 1984, proferido em cumprimento do disposto no artigo 353.º, § 2.º, do Decreto n.º 46 982, de 27 de Abril de 1966, na redacção do artigo único do Decreto-Lei n.º 80/72, de 10 de Março, foi determinada a suspensão do exercício e vencimento do notário, com cartório notarial no território de Macau, A., em virtude de, em processo de querela pendente no tribunal judicial de Macau, haver sido pronunciado como autor de dois crimes previstos e punidos pelo artigo 218.º, n.º 5, do Código Penal de 1886.

Deste despacho, interpôs o interessado, recurso contencioso de anulação, acompanhado do pedido de suspensão de executoriedade do respectivo acto administrativo, para o Supremo Tribunal Administrativo, encerrando o requerimento de interposição do recurso com o seguinte quadro de conclusões:

I — O artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental impede que qualquer pena criminal produza como efeito necessário a perda de direitos civis, profissionais ou políticos.

II — Este princípio constitucional aplica-se a fortiori às decisões não definitivas proferidas em processo criminal, nomeadamente aos despachos de pronúncia não transitados em julgado.

III — Deste modo, a doutrina dos §§ 2.º e 4.º do artigo 353.º do Estatuto do Funcionalismo em vigor em Macau, ofendendo os princípios consignados na Constituição, deve considerar-se revogada, ex vi do artigo 293.º da Lei Fundamental.

IV — O despacho recorrido da Sr.a Secretária-Adjunta de Macau está ferido de nulidade absoluta por efeitos do dispositivo constitucional constante do n.º 1 do artigo 18.º da Constituição da República e violação dos dispositivos legais citados nos números precedentes.

V — Deverá, assim, ser anulado o despacho recorrido, com as legais consequências e dado provimento ao presente recurso e decretada a suspensão requerida.

O requerimento de interposição do recurso fazia-se acompanhar de diversos documentos e de um parecer da autoria do Prof. Jorge Miranda.

2 — O Supremo Tribunal Administrativo, por acordão de 28 de Junho de 1984, desatendeu o pedido de suspensão de executoriedade do acto recorrido.

Entretanto, a autoridade requerida apresentou a sua resposta, sustentando que a norma do artigo 353.º, § 2.º, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino não briga com os artigos 30.º, n.º 4, e 32.º, n.º 2, da Constituição, devendo assim ser recusado provimento ao recurso.

Encerrada a fase da produção da prova, as partes produziram as respectivas alegações, nas quais foram mantidas e reiteradas as posições processuais já defendidas nos anteriores articulados.

Neste interim, o representante do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 39.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), promoveu no sentido de os autos de recurso em causa, serem apensados a outros autos de recurso interposto pelo mesmo recorrente do despacho da Secretária-Adjunta para a Administração de Macau, de 21 de Agosto de 1984, que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade pelo período de doze meses, invocando para tanto que a decisão dos dois recursos dependerá da apreciação dos mesmos factos.

Todavia, por acórdão de 13 de Outubro de 1988, o Supremo Tribunal Administrativo, recusou a apensação requerida com base na consideração de que os factos e fundamentos de direito dos dois recursos não são os mesmos nem dependem da aplicação das mesmas regras de direito.

Finalmente, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 25 de Outubro de 1990, desaplicou, com fundamento em inconstitucionalidade, a norma do artigo 353.º, § 2.º, do Decreto n.º 46 982, na redacção do artigo único do Decreto-Lei n.º 80/72, na parte em que priva o funcionário do vencimento, por violação do disposto nos artigos 18.º, n.º 2, e 32.º, n.º 2, da Constituição, concedendo, consequentemente, parcial provimento ao recurso.

3 — Em obediência ao disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 71.º e 75.º-A, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, o Ministério Público trouxe, daquela decisão, recurso de constitucionalidade a este Tribunal.

Nas alegações depois produzidas pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto, formularam-se as seguintes conclusões:

1.º É inconstitucional, por violação do artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, a norma do § 2.º do artigo 353.º do Decreto n.º 46 982, de 27 de Abril de 1966, na redacção do artigo único do Decreto-Lei n.º 80/72, de 10 de Março, no segmento em que determina que o despacho de pronúncia definitivo ou equivalente pelos crimes enunciados no § 4.º do artigo 12.º do mesmo diploma implica automaticamente a suspensão da totalidade do vencimento do funcionário indiciado;

2.º Deve, assim, ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

Passados que foram os vistos legais, caberia agora apreciar e decidir. Antes porém, importa deixar sublinhadas algumas considerações acerca da competência deste Tribunal para conhecer da questão que vem posta no recurso e se reporta à fiscalização concreta da constitucionalidade de um diploma aprovado pelo Governo e vigente no território de Macau, único lugar aliás em que essa vigência se mantém.

3 — Este tema foi já objecto de longa indagação na jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr. os Acórdãos n.os 284/89, 245/90 e 292/91, Diário da República, II Série, de, respectivamente, 12 de Junho de 1989, 22 de Janeiro e 30 de Outubro de 1991), traduzindo-se os desenvolvimentos subsequentes em mera recessão das linhas essenciais da doutrina definida aqueles arestos.

Vejamos então.

Em conformidade com o disposto na Constituição (artigo 5.º, a silentio, e artigo 292.º, n.º 1, da versão ora vigente), e de acordo também, com a Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 38-A/87, de 14 de Dezembro, ­Macau não é território português: é unicamente território «sob administração portuguesa», regendo-se por «estatuto adequado à sua situação especial».

Significa isto que, salvo quando ela própria o diga, «a Constituição não rege directa e automaticamente para o território de Macau e que este tem a sua ‘Constituição’, verdadeiramente, no respectivo Estatuto»: só, pois, onde o Estatuto «devolva», explícita ou implicitamente, para a Constituição da República a mesma se aplicará a Macau (cfr. acórdãos cit. e Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, 1976, pp. 382 e segs.).

Há-de ser, pois, no Estatuto Orgânico de Macau (Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 53/79, de 14 de Setembro e pela Lei n.º 13/90, de 10 de Maio) que, em primeira linha terá de se procurar o regime não apenas de produção de normas jurídicas no próprio território, mas igualmente do seu controlo: só subsidiariamente, e por devolução (explícita ou implícita) do Estatuto, a Constituição intervirá na regulamentação de tal matéria.

Em anotação ao artigo 296.º da Constituição, na versão saída da revisão de 1982 (na actualidade, por força da revisão de 1989, esta norma que foi objecto de ressistematização e aditamentos, corresponde ao artigo 292.º), Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., pp. 578 e 579, escreveram o seguinte:

As normas emanadas dos órgãos de governo próprio do território devem respeitar a Constituição e o Estatuto, bem como as leis da República, nas áreas em que não exista reserva legislativa do território. Se infringirem a Constituição ou o Estatuto (que é uma lei constitucional), serão inconstitucionais (…).

Resta saber qual é o regime de controlo. Embora o Estatuto seja bastante obscuro quanto à matéria, é possível encontrar algumas regras. Em matéria de fiscalização da constitucionalidade, existe fiscalização judicial concreta, mas só se prevê a fiscalização da inconstitucionalidade material (artigo 41.º, n.º 3); prevê-se a fiscalização preventiva da constitucionalidade das leis da Assembleia, mas apenas quando o Governador as tenha vetado por motivo de inconstitucionalidade e aquela as confirme por maioria de 2/3 (art. 40.º, n.º 3); prevê-se, finalmente, a fiscalização sucessiva abstracta, de quaisquer normas emanadas dos órgãos do território, a requerimento da própria Assembleia Legislativa [artigos 31.º, n.º 1, alínea c), e também 14.º, n.º 3] (…).

O Estatuto não identifica, porém, qual é o «tribunal competente» a que se refere [artigos 31.º, n.º 1, alínea c), e 40.º, n.º 3], para efectuar a fiscalização preventiva ou sucessiva abstracta, cabendo portanto pôr a questão de saber se esse silêncio não deve ser integrado com recurso à Constituição, considerando competente o Tribunal Constitucional, isto apesar de a Constituição e a própria Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro) serem omissas a respeito.

No domínio da fiscalização concreta, o artigo 41.º, n.º 3, do Estatuto Orgânico (na versão que aqui importa considerar, ou seja, a resultante das Leis n.os 1/76 e 53/79), dispunha que «se em qualquer dos casos previstos nos números anteriores [casos de divergência entre normas dimanadas dos órgãos de soberania da República e normas dimanadas dos órgãos legislativos do território] as normas dimanadas fossem materialmente inconstitucionais, os tribunais poderão declarar a respectiva inconstitucionalidade». Deste modo, a atribuição, em termos genéricos, da competência fiscalizadora aos tribunais significa uma atribuição dessa competência a todos e quaisquer tribunais que, para resolução dos litígios propostos, houverem de aplicar aquelas normas.

O facto de, nas diferentes versões do Estatuto Orgânico, não se fazer referência aos diplomas emanados dos órgãos de soberania da República, vigentes no território de Macau, não pode significar que, quanto a eles, e no que toca à fiscalização concreta, não hajam de valer as disposições constitucionais sobre o controlo da constitucionalidade das normas jurídicas, admitindo-se assim à consagração implícita da competência, em tais matérias, do Tribunal Constitucional (cfr., neste sentido, Barbosa de Melo e Cardoso da Costa, «Projecto de Lei sobre Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional», separata do vol. LX do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, p. 17).

É que, como decorre desde logo do artigo 1.º da respectiva Lei Orgânica, «o Tribunal Constitucional exerce a sua jurisdição no âmbito de toda a ordem jurídica portuguesa», o que potencia uma intervenção fiscalizadora sobre todo o espaço geográfico onde domina a ordem jurídica portuguesa.

Por outro lado, as diversas competências judiciárias previstas no Estatuto Orgânico de Macau (cfr. artigos 18.º, n.º 5, 19.º, n.º 3, 51.º, 64.º, 65.º e 66.º da Lei n.º 1/76) condensam-se numa comum linha orientadora: a de que essas diversas competências, haveriam de ser atribuídas a órgãos judiciários preexistentes, e dentro de quadros de competência genérica predefinidos. Ora, essa linha orientadora, haverá de impôr a valência, dentro do particular ordenamento jurídico do território, do sistema de controlo de constitucionalidade que, ao nível de cúpula, viesse a ser instituído — e essa competência foi atribuída pela revisão constitucional de 1982 ao Tribunal Constitucional.

De tudo o exposto, não pode deixar de se concluir como tem sido entendimento jurisprudencial pacífico e uniforme, no sentido de se aceitar a competência deste Tribunal para conhecer da matéria do presente recurso, por forma a que se aprecie a conformidade material das normas em apreço, à luz dos preceitos e princípios da Constituição neste domínio invocáveis, nomeadamente os que respeitam aos direitos fundamentais, maxime, aos direitos, liberdades e garantias.

II — A fundamentação

1 — O Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (EFU), aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 46 982, de 27 de Abril, dispunha no artigo 353.º, § 2.º, na redacção dada pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 80/72, de 10 de Março, do modo que segue:

O despacho de pronúncia definitiva, ou equivalente, pelos crimes enunciados no § 4.º do artigo 12.º deste diploma determina, independentemente do seu trânsito em julgado, a suspensão de exercício e vencimento do funcionário até decisão final.

Assim, por força desta norma, então aplicável aos funcionários e agentes dos serviços públicos civis da administração do território de Macau, o funcionário ou agente contra o qual seja proferido despacho de pronúncia ou equivalente, pelos crimes enunciados no § 4.º do artigo 12.º daquele estatuto (mais concretamente, os crimes de furto, roubo, burla, abuso de confiança, falsidade, difamação ou calúnia, provocação pública ao crime, prevaricação, peculato, concussão, peita, suborno, corrupção, inconfidência, incitamento à indisciplina, auxílio a desertores ou outros que devem considerar-se desonrosos) e independentemente do seu trânsito em julgado, fica suspenso do exercício das suas funções e do respectivo vencimento até decisão final.

O acórdão recorrido recusou a aplicação da norma do artigo 353.º, § 2.º, na parte em que priva o funcionário do vencimento, com fundamento na violação do disposto nos artigos 18.º, n.º 2, e 32.º, n.º 2, da Constituição.

Para tanto, além de outra, abonou-se na seguinte fundamentação:

Entendido o princípio (presunção da inocência do arguido) com a compreensão bastante para abranger não só o princípio in dubio pro reo, como a proibição de presunção de culpabilidade, e a validade para definir a condição de arguido, há que reconhecer, na norma do EFU, comandos que, não podendo deixar de traduzir uma condenação antecipada, violam o princípio constitucional.

Com efeito, se são de admitir medidas cautelares que visam proteger a imagem e o prestígio dos serviços públicos e que, por esse motivo, exigem o afastamento do funcionário pronunciado por determinados crimes (cfr. acórdão de 4 de Novembro de 1987, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 371, pp. 171 e segs.) elas não podem extravasar esse fim de interesse público.

Ora, não se comporta nestes limites uma medida como a privação total do vencimento do pronunciado: não se vê que a salvaguarda do prestígio e idoneidade do serviço público demande um tal efeito.

Diferentemente, ela representa um efeito sancionatório que se produz sobre um arguido, numa fase processual em que, por força constitucional, ele é presumivelmente inocente.

Não pode deixar de se sufragar o entendimento que assim se sustentou na decisão recorrida, em termos de agora, e por isso, se lhe conceder confirmação.

Vejamos.

2 — O artigo 32.º da Constituição, que define os mais importantes princípios materiais do processo criminal e consagra as garantias que lhe são próprias, dispõe assim no n.º 2:

Todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa.

Hoje em dia, deve ter-se por restritivo o entendimento tradicional do princípio da presunção de inocência do arguido em termos de o equiparar ao princípio in dubio pro reo. Com efeito, para além de uma regra válida em matéria de prova, é irrecusável que o princípio consagrado naquela norma constitucional contém implicações ao nível do próprio estatuto ou da condição do arguido em termos de, seguramente, tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou a restrição de direitos que, de algum modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação.

A este respeito, bem pode dizer-se, acompanhando Mário Torres, «Suspensão e demissão de funcionários ou agentes como efeito de pronúncia ou condenação criminais», Revista do Ministério Público, n.º 26, Abril/Junho, 1986, pp. 161 e segs., que «a sujeição do arguido a uma medida que tenha a mesma natureza de uma pena e que se funde num juízo de probabilidade de futura condenação viola intoleravelmente a presunção de inocência que lhe é constitucionalmente garantida até à sentença definitiva, pois tal antecipação de pena basear-se-á justamente numa presunção de culpabilidade. É porque se julga o arguido culpado — antes de a sua culpa ser firmada em sentença transitada — que se lhe aplicam antecipadamente verdadeiras penas (eventual­mente a descontar na pena definitiva)».

Na situação em apreço, por força da aplicação da norma questionada, o recorrente ficou privado, na sequência da prolação do despacho de pronúncia, e durante a suspensão da mesma decorrente, da totalidade do seu vencimento, isto é, não só do vencimento de categoria, mas também do vencimento de exercício (nos termos dos artigos 16.º do Decreto n.º 19 478, de 18 de Março de 1931, e 12.º, § 1.º, do Decreto n.º 26 115, de 23 de Novembro de 1935, o vencimento dos funcionários civis do Estado divide-se em vencimento de categoria e vencimento de exercício, correspondendo aquele a 5/6 e este a 1/6 do vencimento total).

Ora, com semelhante configuração — ocasionando a perda integral do vencimento por tempo concretamente indeterminado (até ao trânsito em julgado da decisão final) — a suspensão resultante da pronúncia apresenta-se como uma antecipação dos efeitos da pena de demissão sendo certo que nem sequer se acha, no diploma em causa, explicitamente garantida a reparação do lesado na hipótese de, por força de recurso, o despacho de pronúncia vir a ser revogado.

Trata-se, verdadeiramente, de uma aplicação provisória da pena de demissão (cfr. artigos 354.º e 356.º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino) com base num mero juízo indiciário, não judicialmente firmado, que não pode deixar de se considerar incompatível com o princípio da presunção de inocência consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição.

Não se ignora que este princípio constitucional «na sua desimplicação histórica, assume uma pluralidade de sentidos que exigem a sua concretização e o seu detalhamento progressivos perante as diversas situações processuais que para ele apelam; mas sentidos, também, que não podem ser arbitrária ou desrazoavelmente multiplicados ou estendidos, atento o perigo de que, assim possam vir a entrar em contradição com a razão de ser do princípio como um dos fundamentos do processo penal do Estado de direito democrático» (cfr. Acórdão n.º 168 da Comissão Constitucional, apêndice ao Diário da República, de 3 de Julho de 1980, e ainda Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 1.º vol., 2.ª ed., pp. 215 e segs., e Pinheiro Farinha, Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pp. 29 e segs.).

Com efeito, o princípio sob análise não proíbe a antecipação de certas medidas cautelares e de investigação (de outro modo, numa visão radical do seu alcance, concluir-se-ia pela inconstitucionalização da instrução criminal em si mesma) ou, como no caso da instauração de processo disciplinar, a suspensão do exercício de funções e a suspensão do vencimento de exercício, esta, enquanto lógica consequência da cessação da actividade profissional.

É que, medidas cautelares desta natureza — suspensão do exercício de funções e do respectivo vencimento de exercício — não colidiriam com o princípio da proporcionalidade ancorado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição e componente essencial do Estado de direito democrático (cfr. neste sentido o Acórdão n.º 282/86, Diário da República, I Série, de 11 de Novembro).

Simplesmente, a norma do artigo 353.º, § 2.º, na parte em que consente a perda total do vencimento do funcionário suspenso por força do despacho de pronúncia contra ele proferido, para além de se traduzir na antecipação de um quadro de efeitos semelhantes aos da pena disciplinar de demissão, revela-se também afrontadora do princípio da proporcionalidade, dada a manifesta desconformidade entre a medida cautelar assim imposta e o fim que através dela se pretendia atingir — meras considerações de ordem funcional, orientadas na defesa do prestígio dos serviços públicos [cfr., sobre matéria similar à presente, o Acórdão n.º 198/90, Diário da República, II Série, de 17 de Janeiro de 1991, e também Teresa Pizarro Beleza, Direito Penal, 1.º vol., 2.ª ed., 1985, n.º 1.5.2.1, e João Castro Neves, «O Novo Estatuto Disciplinar (1984) — Algumas Questões», Revista do Ministério Público, vol. 20, p. 7, e vol. 21, p. 9].

De tudo isto decorre, com evidência, a inconstitucionalidade da norma em causa, por violação do disposto nos artigos 32.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, da Constituição.

III — A decisão

Nestes termos, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se, consequentemente, na parte impugnada a decisão recorrida.

Lisboa, 31 de Março de 1992.

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992, pp. 7677 e segs.