TC_19920121 · Tribunal Constitucional

Acórdão 121/92

ACÓRDÃO Nº 121/92[1]

Processo: n.º 269/90.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa.

1 — CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, EP, propôs contra A., L.da, uma acção declarativa com a pretensão de fazer condenar esta no pagamento de 3 477 076$00 com juros de mora legais desde a citação e até integral reembolso. O crédito resultaria de transportes efectuados no exercício da sua actividade e por conta da Ré.

Esta, sem pôr em causa a realização dos alegados transportes, opôs-se à pretensão, por entender ser a CTM responsável por prejuízos causados em uma máquina, que lhe pertence, e o montante destes danos ser superior à quantia pedida mas, a entender-se não poder operar-se a compensação entre o custo dos referidos transportes e aquele montante, então exerce, por reconvenção, o direito de ser indemnizada pelo total de 9 000 000$00. Terminou por pedir a procedência da reconvenção com a consequente condenação da autora a pagar-lhe os citados 9 000 contos, juros legais «e encargos do processo, operando-se, em face dessa condenação, compensação parcial entre o montante referido na petição (3 477 076$00) e o quantitativo emergente da condenação reconvencional da autora».

Na réplica, a CTM, para além de ter invocado a caducidade da pretensão da Ré e impugnado factos por esta alegados, invocou a extinção da instância em todas as acções judiciais pendentes contra ela, bem como a impossibilidade de propositura de novas acções judiciais tendentes à cobrança de créditos sobre a empresa [cfr. artigos 4.º, n.º 1, alínea b), e 8.º do Decreto-Lei n.º 137/85, de 3 de Maio].

Respondendo, a A. considerou, além do mais, não constituir o Decreto-Lei n.º 137/85 impedimento à formulação reconvencional.

No despacho-saneador, o Senhor Juiz, para além de não ter atendido a compensação excepcionada, não admitiu o pedido reconvencional, atento o disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Decreto­-Lei n.º 137/85 e, proferida sentença, foi a Ré A.condenada a pagar à CTM a quantia peticio­nada.

2 — Não tendo logrado provimento, também na segunda instância, apelou a A. para o Supremo Tribunal de Justiça, alegando, além do mais:

— ter sido surpreendida, após a publicação do Decreto-Lei n.º 137/85, pela propositura da acção (em 21 de Outubro de 1985) sem que a CTM lhe houvesse mandado qualquer notificação, pelo que não lhe será aplicável o disposto no artigo 3.º daquele diploma;

— muito antes da extinção da CTM, a ré reclamara à autora o seu crédito, o que conduz à inaplicabilidade dos artigos 3.º e 4.º do citado Decreto-Lei, preceitos estes inconstitucionais «por não possuírem o carácter geral e abstracto que a Constituição da República Portuguesa (CRP) impõe às disposições legais, violando consequentemente os artigos 13.º e 20.º» desta mesma CRP.

3 — Por acórdão de 3 de Julho de 1990, aquele Supremo Tribunal, pronunciando-se expressamente pela não inconstitucionalidade das normas dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 137/85, decidiu negar a revista, confirmando o acórdão recorrido.

Apreciando as questões de inconstitucionalidade levantadas, disse o Supremo Tribunal de Justiça:

(…) um outro argumento foi utilizado para a inadmissibilidade da reconvenção-excepção da compensação oposta pela ré: o disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea b), segunda parte, do Decreto­-Lei n.º 137/85, de 3 de Maio. Segundo este preceito, a extinção da CTM, operada pelo artigo 1.º, implica a impossibilidade de propositura de novas acções ou providências judiciais tendentes à cobrança de créditos sobre a empresa ou à garantia do seu pagamento, sem prejuízo do disposto no artigo 8.º, n.º 1.

Ora a reconvenção constitui uma acção e, por isso, a sua manifesta impossibilidade de procedência. Contudo e como se viu, a recorrente responde a isto com dois argumentos: antes da extinção da CTM já ela reclamava o seu crédito à recorrida e as decisões das instâncias admitiram a invocação da compensação pela A. por via de excepção e até ao montante da quantia peticionada pela autora; por outro lado, os artigos 3.º e 4.º do diploma de 1985 seriam manifestamente inconstitucionais.

Não parece que nenhuma das razões proceda.

Em primeiro lugar, não se provou que a recorrente tivesse exercido o seu direito de compensar, com o contracrédito de que se diz titular, o crédito da recorrida. Pelo contrário: só neste processo o fez ou pretendeu efectivar com a sua contestação apresentada em 25 de Junho de 1986 (muito depois do início da vigência do Decreto­-Lei n.º 137/85, de 3 de Maio). É certo que a ré pretendeu provar a compensação (…) e, para tanto, foram formulados os dois primeiros quesitos; só que ambos obtiveram resposta negativa.

Em segundo lugar, os citados preceitos não são inconstitucionais. Não violam nem o artigo 13.º, n.º 1, nem o artigo 20.º da CRP. O princípio da igualdade pressupõe que as situações também o sejam. Ora a situação da CTM não é igual à de qualquer outro devedor, já que ela teve o tratamento jurídico correspondente ao de qualquer empresa em estado de falência, conforme resulta do preâmbulo do Decreto­-Lei n.º 137/85. Por outro lado, não foi eliminado o acesso dos credores aos tribunais para defesa dos seus direitos. É que, embora a administração da justiça caiba em exclusivo aos tribunais, tal não significa, porém, que esse exclusivo diga apenas respeito aos tribunais estaduais; antes abrange, também, os tribunais arbitrais que, não podendo considerar-se órgãos de soberania, são verdadeiros tribunais. Ora a Comissão Liquidatária, criada pelo diploma de 1985 para julgar, verificar e graduar os créditos sobre a CTM, constitui um verdadeiro tribunal arbitral, permitindo o artigo 8.º, n.º 1, daquele Decreto-Lei o recurso ao tribunal comum dos credores que por aquela Comissão não vejam atendidos, pela forma pretendida, os seus direitos.

Em terceiro lugar, a recorrente insurge-se contra os artigos 3.º e 4.º do Decreto­-Lei n.º 137/85 por não terem as suas normas as características da generalidade e da abstracção requeridas por qualquer lei. A isto responde-se com o conteúdo de parte do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 26/85, de 15 de Fevereiro, onde se julgou a constitucionalidade do projecto de decreto-lei que determina precisamente a extinção da CTM. Aí se diz, transcrevendo certa doutrina, não poder partir-se da ideia clássica que liga ao mesmo conceito (o de norma jurídica) as notas da generalidade e da abstracção. De facto, acrescenta o Acórdão, assiste-se por toda a parte à proliferação do fenómeno ou figura jurídica das «leis-medida» ou «leis-providência», as quais traduzem a necessidade, porventura insuprível, da intervenção directa do poder legislativo na complexa gestão político-administrativa hoje exigida ao Estado, e as quais se caracterizam por uma índole concreta e individualizada. Embora, o Tribunal Constitucional, no citado Acórdão, tivesse, por maio­ria, limitado o seu poder de fiscalização preventiva ao artigo 1.º do que viria a ser o Decreto­-Lei n.º 137/85, o certo é que, os Conselheiros «vencidos», adeptos do conhecimento de todas as normas do projecto, não puseram em causa os artigos 3.º e 4.º, ou sejam, os visados pela ora recorrente.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (recurso de decisões que apliquem normas cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada durante o processo).

II

1 — Nas alegações de recurso para este Tribunal, a recorrente A. concluiu da seguinte forma:

A) As normas dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 137/85, aplicáveis restritamente à CTM, e colocando em manifesta situação de desfavor, perante ela, os seus credores, padecem de falta de generalidade e abstracção, a que devem obedecer todas as leis, e são manifestamente violadoras do princípio de igualdade previsto no artigo 13.º da Constituição, e do direito de protecção jurídica e acesso aos tribunais constitucionalmente assegurado a todos os cidadãos no artigo 20.º da mesma CR. Consequentemente;

B) A inconstitucionalidade de tais preceitos deve ser declarada, nos termos e para todos os efeitos legais.

A CTM, por seu lado, concluiu pela improcedência do recurso, pedindo a confirmação da decisão recorrida.

2 — As normas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada por este Tribunal são, pois, as dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 137/85, de 3 de Maio, por violação do princípio da igualdade e do direito de acesso aos tribunais, contidos, respectivamente, nos artigos 13.º e 20.º da Constituição da República (CR).

Haverá, no entanto, que precisar ou limitar o objecto do presente recurso, às normas do artigo 3.º e das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 4.º, uma vez que, quer a alínea c) do n.º 1, quer os n.os 2, 3 e 4 do artigo 4.º — ­versando matéria não discutida nos autos —, não foram objecto de aplicação pela decisão recorrida.

De facto, a alínea c) e os n.os 3 e 4 do artigo 4.º prevêem a extinção dos contratos de trabalho em que a CTM seja parte e dispõem sobre as situações de reforma e pré-reforma dos trabalhadores daquela empresa; e o n.º 2 dispõe sobre o cumprimento ou resolução de outros contratos entretanto celebrados pela CTM.

O Tribunal Constitucional teve já a oportunidade de se pronunciar sobre os poderes que lhe cabem na delimitação do objecto do recurso de constitucionalidade, nomeadamente no recente Acórdão n.º 31/91, publicado no Diário da República, II Série, n.º 143, de 25 de Junho de 1991, e nos termos que a seguir se transcrevem:

(…) o Tribunal Constitucional não pode julgar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade não haja sido suscitada. Mas é ao Tribunal Constitucional que compete, inequivocamente, determinar o objecto do recurso, identificando a norma ou normas legais efectivamente aplicadas ou cuja aplicação foi recusada. E essas normas serão as que, em concreto, foram relevantes para a decisão recorrida (cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 29/83, 24/84 e 148/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 217 e segs., 2.º Vol., pp. 415 e segs., e 6.º Vol., pp. 331 e segs., respectivamente).

Não obstante as referências aos artigos 3.º e 4.º no seu todo (quer nas alegações das partes, quer na decisão recorrida), nos autos, apenas as contidas no artigo 3.º e nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 4.º, foram em concreto relevantes para a decisão recorrida.

O objecto do presente recurso consiste, assim, melhor concretizando, na apreciação da constitucionalidade das normas contidas no artigo 3.º e nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 137/85.

Ou seja, a sua delimitação afere-se pelas normas impugnadas, exclusivamente nos termos em que a questão é posta no caso concreto submetido a julgamento, para seguir a formulação de Gomes Canotilho (Direito Constitucional, Coimbra, 5.ª ed., 1991 pp. 1047-1048), o que, desde logo, reduz o campo de incidência do juízo a formular sobre a normação em causa.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

III

1 — Depois de, no seu artigo 1.º, declarar extinta a CTM — Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, EP, que «mantém a sua personalidade jurídica, para efeitos de liquidação, até à aprovação final das contas a apresentar pela comissão liquidatária», o Decreto-Lei n.º 137/85, dispõe, na parte que aqui interessa:

Artigo 3.º

1 — É fixado num mês, a contar da entrada em vigor deste diploma, o prazo durante o qual os credores da CTM residentes no País podem reclamar os seus créditos, sendo tal prazo, para os credores não residentes no País, de 3 meses.

2 — Os credores residentes no País deverão reclamar os seus créditos na sede da empresa, podendo os credores não residentes fazer essa reclamação ou directamente na sede da empresa ou por intermédio de qualquer representação diplomática de Portugal.

3 — Sem prejuízo dos prazos previstos nos números anteriores, deverá a comissão liquidatária notificar os credores de que tenha conhecimento, dando-lhes a conhecer o disposto neste artigo.

Artigo 4.º

1 — A extinção da CTM implica:

a) O encerramento de todas as contas correntes, o vencimento de todas as dívidas e a cessação da contagem dos juros respectivos;

b) A extinção da instância, com isenção total de custas, em providências ou acções judiciais pendentes contra a CTM, nomeadamente nas de natureza fiscal, bem como a impossibilidade de propositura de novas acções ou providências judiciais tendentes à cobrança de créditos sobre a empresa ou à garantia do seu pagamento, sem prejuízo do disposto no artigo 8.º, n.º 1 (…).

Sustenta a recorrente que estas normas, padecendo da falta de generalidade e abstracção a que devem obedecer todas as leis, violariam, quer o princípio da igualdade contido no artigo 13.º da CR, quer o direito de protecção jurídica e de acesso aos tribunais, constitucionalmente assegurado a todos os cidadãos no artigo 20.º da mesma CR.

2 — As questões de constitucionalidade, aqui sub judicio, não são novas, tendo sido já analisadas por este Tribunal nos seus Acórdãos n.os 26/85, 358/86 e 137/88 (publicados no Diário da República, II Série, de 26 de Abril de 1985, 11 de Abril de 1987 e 8 de Setembro de 1988), precisamente a propósito dos diplomas que procederam à extinção, em termos idênticos, quer da CTM quer da CNN (Decretos-Lei n.os 137/85 e 138/85, de 3 de Maio).

Apesar de no Acórdão n.º 26/85 se ter apreciado, em sede de fiscalização preventiva, a constitucionalidade do artigo 1.º do que viria a ser o Decreto-Lei n.º 137/85 e de os Acórdãos n.os 358/86 e 137/88 se terem debruçado, em concreto, apenas sobre a alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do mesmo diploma, as questões de constitucionalidade aí apreciadas são idênticas às que se colocam no presente recurso pelo que passaremos a seguir de perto a respectiva fundamentação.

3 — Este Tribunal teve, ainda recentemente, ocasião de se pronunciar sobre a problemática das leis individuais tendo afirmado que não seria pela falta das características normais de generalidade e abstracção, usualmente atribuídas às leis, que esse tipo de normativo poderia ser considerado como violador de princípios constitucionais (cfr. Acórdão n.º 365/91, in Diário da República, II Série, n.º 196, de 27 de Agosto de 1991). E afirmou:

A problemática das leis individuais (leis-medida ou leis-providência), que não é nova na doutrina e jurisprudência constitucionais portuguesas, tem obtido nesta uma solução uniforme e pacífica no sentido da admissibilidade de tal figura (cfr. Parecer n.º 13/82 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., pp. 142 e segs., e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 63/91, in Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1991, e 157/88, in Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988, com referência ao Acórdão n.º 26/85, este publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º Vol., pp. 7 e segs.).

Na doutrina, Jorge Miranda não recusa («Sentido e conteúdo da lei como acto de função legislativa», in Nos Dez Anos da Constituição, p. 180) «a possibilidade de lei individual, de lei directa ou aparentemente individual, contanto que, por detrás do comando aplicável a certa pessoa possa encontrar-se uma prescrição ou princípio geral». E, mais adiante, «[…] Tudo parece estar em saber-se se a razão da medida concreta e individual que se decreta (tal como o da lei posta perante a Constituição flexível) leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um princípio geral, por virtude do qual se alarga o âmbito da lei de maneira a abranger aquela medida ou se, pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe (ou disporia), sem exprimir um novo juízo de valor legal.

Uma coisa é então a lei individual ainda reconduzível ao cerne da generalidade, implícita ou indirectamente; outra coisa o acto administrativo sob a forma de lei, simples decisão de um caso concreto e individual, simples aplicação de regra preexistente e só válida se com ela se conforma».

Mas a aceitação da figura da lei individual pela doutrina e jurisprudência não resolve todas as dificuldades.

Com efeito, a lei, por ser individual, não pode deixar de estar submetida ao enquadramento constitucional aplicável à lei geral; por sua vez, a determinabilidade dos seus destinatários e das situações que ela visa regular gera especiais exigências no plano da apreciação da constitucionalidade.

Ora, no que se refere às normas em apreço, importa saber se poderá a sua «natureza de solução legal para situações determinadas» fundamentar uma eventual violação do direito de acesso aos tribunais ou do princípio da igualdade.

4 — O direito de acesso aos tribunais.

O n.º 1 do artigo 20.º da CR, na redacção resultante da 2.ª revisão constitucional, dispõe que «a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos, interesses legítimos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».

Será este direito de acesso aos tribunais posto em causa pelas normas aqui objecto de apreciação?

Confrontado com idêntica questão, este Tribunal, no já citado Acórdão n.º 137/88, respondeu da seguinte forma (cfr., no mesmo sentido, o Acórdão n.º 358/86, citado supra):

Se tivermos em conta que o artigo 6.º do mesmo diploma (Decreto-Lei n.º 137/85) faculta aos credores da CTM a reclamação dos seus créditos perante a comissão liquidatária da empresa e que, nos termos do n.º 1 do artigo 8.º, «os credores cujos créditos não hajam sido reconhecidos pela comissão liquidatária, ou que não hajam sido gra­duados em conformidade com a lei, podem recorrer ao tribunal comum para fazer valer os seus direitos», a resposta à pergunta formulada não pode deixar de ser negativa: o acesso dos credores da CTM aos tribunais para defesa dos seus direitos está inteiramente assegurado pelo diploma em que se encontra inserido o questionado artigo 4.º, n.º 1, alínea b).

Não se vêem razões que permitam alterar este entendimento, que, assim, se reitera.

4 — O princípio da igualdade.

Para a recorrente (cfr., supra, II-1.), as normas sub judicio, «padecendo de falta de generalidade e abstracção, a que devem obedecer todas as leis, (…) são manifestamente violadoras do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º» da CR.

Como se ponderou no Acórdão n.º 39/88, deste Tribunal, em Plenário (in Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988), na esteira de orientação jurisprudencial firme, igualdade não é igualitarismo, mas sim igualdade proporcional. «Exige que se tratem por igual situações substancialmente iguais e que a situações substancialmente desiguais se dê tratamento desigual, mas proporcionado».

Isto é, o princípio da igualdade não proíbe que a lei estabeleça distinções, proíbe, sim, o arbítrio, as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivos constitucionalmente relevantes. Proíbe também se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda discriminação, ou seja, as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º da CR.

Respeitados estes limites, acrescenta-se no citado acórdão, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados.

E a concluir:

O princípio da igualdade, enquanto proibição ao arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas, contendo diferenciações de tratamento, se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento legal bastante.

Não é este o caso.

De facto, tendo a CTM sido extinta e entrado em liquidação, o seu regime passou a ser similar ao de uma empresa em estado de falência: tal como a declaração de falência implica o encerramento de contas e vencimento de todas as dívidas para com uma empresa privada, também a extinção da CTM implicou os efeitos análogos descritos na alínea a) ao n.º 1 do artigo 4.º ao diploma em análise; e tal como os credores do falido têm um prazo para reclamar os seus créditos, também o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 137/85 o previu.

E, finalmente, quanto à norma contida na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º ao mesmo diploma, já este Tribunal se pro­nunciou pela não violação do princípio da igualdade, nos já citados Acórdãos n.os 358/86 e 137/88. Disse-se neste último, em termos a que ora se adere:

(…) A extinção da instância aí decretada abrange um número indeterminado de «novas acções ou providências judiciais tendentes à cobrança de créditos sobre a empresa ou à garantia do seu pagamento».

E, justamente porque a todas as acções ou providências judiciais nas mesmas circunstâncias se dá o mesmo tratamento, não pode falar-se em violação do princípio da igualdade. Não é legítimo comparar o destino das acções contra a CTM com o destino das acções contra outra empresa — estas poderiam ser propostas, enquanto aquelas não — para se poder concluir, face ao preceito em análise, que há aí um tratamento desigual, ou, mais precisamente, que as primeiras são tratadas desfavoravelmente em relação às segundas. Como tem sido insistentemente repetido — neste sentido, veja-se, por exemplo, o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/79, de 27 de Março (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 7.º vol., p. 345) —, o princípio da igualdade não exige o tratamento igual de todas as situações, mas sim o tratamento igual de situações (substancialmente) iguais.

5 — Há, assim, que concluir no sentido de as normas do artigo 3.º e das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 137/85, de 3 de Maio, não violarem, nem o direito de acesso aos tribunais, nem o princípio da igualdade, consagrados, respectivamente, nos artigos 20.º e 13.º da CR.

IV

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.

Lisboa, 31 de Março de 1992.

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Agosto de 1992, pp. 7785 e segs.