TC_19920101 · Tribunal Constitucional

Acórdão 101/92

ACÓRDÃO Nº 101/92

Processo: n.º 223/90.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — A. intentou, no 1.º Juízo do Tribunal Cível da comarca de Lisboa, contra B., acção especial de despejo, ao abrigo do disposto nos artigos 1051.º, n.º 1, alínea d), do Código Civil e 970.º, n.º 1, ao Código de Processo Civil, a qual, por sentença de 8 de Julho de 1988, veio a ser julgada procedente e provada, com o consequente decretamento do despejo imediato do prédio locado.

2 — Contra esta decisão interpôs a Ré recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, atravessando depois o Autor, recurso subordinado para o mesmo tribunal.

Nas respectivas alegações suscitou aquela, além do mais, a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 1111.º, n.º 1, do Código Civil, havendo, a propósito, aduzido, nomeadamente, o seguinte:

(…) a redacção que o Decreto-Lei n.º 328/81 deu ao n.º 1 do artigo 1111.º do Código Civil é materialmente inconstitucional por violar o artigo 65.º, n.º 1, da Constituição de 1976, pelo que o artigo 1.º desse Decreto-Lei deve ser declarado inconstitucional e, portanto, inaplicável a redacção que esse preceito deu ao artigo 1111.º do Código Civil, repristinando-se a redacção do artigo 1111.º do Código Civil que o artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 293/77 estatuíra.

Por acórdão de 11 de Janeiro de 1990, a Relação de Lisboa negou provimento aos dois recursos e confirmou a sentença apelada, rejeitando do mesmo passo atendimento à invocada questão de constitucionalidade.

No domínio desta específica matéria aquele aresto desenvolveu a seguinte argumentação:

O facto de a Constituição reconhecer a todos o direito à habitação não implica que os proprietários de casas tenham de entregá-las a quem as não tem e muito menos que o tenham de fazer para todo o sempre, como se os seus verdadeiros donos fossem os respectivos arrendatários e seus sucessores, e não os que, quantas vezes com os maiores sacrifícios e privações, tiveram de dispender as suas economias para as adquirir.

O artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 293/77, ao alterar a redacção original do artigo 1111.º do Código Civil, que teve por fonte o artigo 46.º da Lei n.º 2030, de idêntico teor e alcance — nada relevando o que antes estabelecia a Lei n.º 1662, de 4 de Setembro 1924, quanto mais não seja por o contrato de arrendamento não ter sido celebrado durante o seu domínio — não teve, de resto, por objectivo qualquer adaptação da lei civil à Constituição com a qual se acha conforme, ao invés do que a recorrente refere. Uma tal alteração da lei deveu-se a razões bem conhecidas, tendo por pano de fundo uma filosofia sócio-política que então reinava. Alterada a situação, entendeu-se fazer voltar tudo ao princípio.

E mais adiante:

Todos têm — é certo — direito a habitação. E não só a habitação, mas a habitação condigna. Mas a todos é garantido também o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte (artigo 62.º, n.º 1, da CRP).

Assim, e por se não impor a nenhum particular a obrigação de suprir as carências habitacionais existentes, e a leitura que a recorrente faz da Constituição se mostrar de todo desajustada dos seus princípios, é evidente que o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 328/81, ao repor a inicial redacção do artigo 1111.º do Código Civil, se não pode haver como inconstitucional.

3 — Não conformada com o assim decidido trouxe a Ré, abrigando-se para tanto no disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição e 69.º, 70.º, n.os 1, alínea b), e 2, 71.º, n.º 1, 72.º, n.os 1, alínea b), e 2, e 75.º, n.º 1, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, recurso de constitucionalidade a este Tribunal, impetrando que se julgue materialmente inconstitucional a norma do artigo 1111.º, n.º 1, do Código Civil, na redacção actualmente em vigor.

Como suporte da solução propugnada no recurso alegou essencialmente o seguinte:

— A redacção que o Decreto-Lei n.º 328/81 deu ao n.º 1 do artigo 1111.º do Código Civil é materialmente inconstitucional e consubstancia uma inconstitucionalidade por acção ao violar o disposto no artigo 65.º, n.º 1, da Constituição;

— Ao reintroduzir a limitação da transmissibilidade do arrendamento ao cônjuge, parente ou afins do primitivo arrendatário, o que o Decreto-Lei n.º 328/81 fez foi voltar à concepção irrestrita da propriedade privada e à postergação da função social da propriedade, que caracterizava o Estado Novo;

— Deste modo, a norma em causa quebrou a harmonia e o equilíbrio entre o direito à propriedade e o direito à habitação, retornando a um regime jurídico do inquilinato que tutela menos o direito à habitação do que aquele que o antecedeu, retirando, consequentemente, aos cidadãos os direitos sociais que haviam adquirido.

4 — Na contralegação oferecida pelo recorrido sustentou-se a inexistência de qualquer inconstitucionalidade pedindo-se, consequentemente, a confirmação do acórdão impugnado.

Passados que foram os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

II — A fundamentação

1 — O Código Civil em vigor, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47 344, de 25 de Novembro de 1966, dispunha na sua versão originária, no que toca ao artigo 1111.º, do modo seguinte:

Artigo 1111.º

(Transmissão por morte do arrendatário)

1 — O arrendamento não caduca por morte do primitivo arrendatário ou daquele a quem tiver sido cedida a sua posição contratual, se lhe sobreviver cônjuge não separado judicialmente de pessoas e bens ou de facto, ou deixar parentes ou afins na linha recta que com ele vivessem, pelo menos, há um ­ano; mas os sucessores podem renunciar à transmissão, comunicando a renúncia ao senhorio no prazo de trinta dias.

2 — A transmissão da posição do inquilino, estabelecida no número anterior, defere-se pela ordem seguinte:

a) Ao cônjuge sobrevivo;

b) Aos parentes ou afins da linha recta, preferindo os primeiros aos segundos, os descendentes aos ascendentes e os de grau mais próximo aos de grau ulterior.

3 — A transmissão a favor dos parentes ou afins também se verifica por morte do cônjuge sobrevivo quando, nos termos deste artigo, lhe tenha sido transmitido o direito ao arrendamento.

Este normativo teve por fonte imediata a Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, que no seu artigo 46.º dispunha que a transmissão mortis causa da posição jurídica de arrendatário apenas se verificava relativamente às situações de primitivos arrendatários. Aliás, o regime instituído em 1948 afastou-se da disciplina contida na Lei n.º 1662, de 2 de Setembro de 1924, segundo a qual (cfr. artigos 1.º, 51.º, n.º 3), pela morte do arrendatário, era atribuído o direito de transmissão do arrendamento ao cônjuge sobrevivo ou a qualquer herdeiro legitimário, que com aquele estivesse habitando há mais de seis meses.

Existiu assim, o evidente propósito de restringir e limitar os efeitos decorrentes da lei de 1924 a qual, segundo o entendimento manifestado no parecer então emitido pela Câmara Corporativa, acabara por «transformar o arrendamento, à custa do senhorio, num vínculo perpétuo em benefício da família do arrendatário», criando-se «à volta do arrendamento, e à custa alheia, uma verdadeira instituição vincular» (cfr. Parecer n.º 16, Diário das Sessões, Suplemento ao n.º 83, de 5 de Fevereiro de 1947, p. 470-12).

2 — Entretanto, já na vigência do actual texto constitucional, foi editado o Decreto-Lei n.º 293/77, de 20 de Julho, através do qual, como expressamente se assinala na sua nota preambular, existiu o intuito essencial de encarar o chamado «problema dos despejos», buscando a conciliação dos dois princípios que neste domínio se perfilam: a garantia do direito à propriedade privada e a garantia do direito à habitação.

E este diploma veio conceder nova redacção ao n.º 1 do artigo 1111.º do Código Civil, a qual se traduziu na eliminação do adjectivo (primitivo) que, na formulação originária, procedia a palavra «arrendatário». Deste modo, onde se falava da morte do primitivo arrendatário, passou a aludir-­se, pura e simplesmente, a morte do arrendatário.

Houve, por conseguinte, a intenção de não limitar a transmissão ex lege do arrendamento ao cônjuge do primitivo arrendatário, estendendo-a sucessivamente ao cônjuge do segundo ou posterior beneficiário da locação.

Assim, se tiver havido uma transmissão para o cônjuge viúvo e este passar a novas núpcias, o arrendamento passa a transmitir-se para o segundo cônjuge do viúvo. Tal como pode transmitir-se para o cônjuge do parente ou afim da linha recta, que tenha sucedido ao primitivo arrendatário (cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, vol. ii, 3.ª ed., p. 629).

3 — Simplesmente, a alteração introduzida pelo diploma de 1977 no artigo 1111.º do Código Civil não desfrutou de uma longa vigência pois que, logo a seguir, o Decreto-Lei n.º 328/81, de 4 de Dezembro, veio recupe­rar integralmente, na parte que aqui interessa avaliar, o texto da sua versão originária.

Na verdade, como logo no seu preâmbulo se reconhece, atendo-se à consideração de que «o Decreto-Lei n.º 293/77, de 20 de Julho, ao regular a sucessão no arrendamento, alargou-o em termos de permitir transmissões sucessivas e praticamente ilimitadas, impondo, desse modo, injustificados sacrifícios aos senhorios (…)» entendeu dever repor em vigor o «regime inicialmente adoptado pelo legislador do Código Civil e que tem uma certa tradição no nosso direito (…)» o Decreto-Lei n.º 398/81, na nova redacção atribuída ao n.º 1 do artigo 1111.º do Código Civil, restringiu a transmissão do arrendamento por morte do arrendatário ao cônjuge do primitivo arrendatário e aos parentes ou afins deste, na linha recta.

A Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, relativa ao regimes de renda livre, condicionada e apoiada nos contratos de arrendamento para habitação, veio introduzir novas modificações no texto daquele preceito, ao qual Pires de Lima e Antunes Varela, ob. cit., p. 631, apelidaram de martirizada disposição, sem que porém, se projectem elas na situação que no presente processo se coloca.

4 — No entendimento da recorrente, a norma do n.º 1 do artigo 1111.º do Código Civil na sua actual versão, traduz uma concepção irrestrita da propriedade privada com postergação da sua função social, quebrando a harmonia e o equilíbrio entre o direito à propriedade privada e o direito à habitação, com o que se viola o disposto no artigo 65.º da Constituição.

Mas será efectivamente assim?

Vejamos.

O artigo 65.º da Constituição inscreve-se na Parte I (Direitos e deveres fundamentais), do Título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), do Capítulo II (Direitos e deveres sociais) e contém a seguinte formulação:

Artigo 65.º

(Habitação)

1 — Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.

2 — Para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado:

a) Programar e executar uma política de habitação inserida em planos de reordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equi­pamento social;

b) Incentivar e apoiar as iniciativas das co­munidades locais e das populações, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais e a formular a criação de cooperativas de habitação e a autoconstru­ção;

c) Estimular a construção privada, com subor­dinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria.

3 — O Estado adoptará uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.

4 — O Estado e as autarquias locais exercerão efectivo controlo do parque imobiliário, procederão às expropriações dos solos urbanos que se revelem necessários e definirão o respectivo direito de utilização.

O direito à habitação consagrado neste normativo, tal como outros direitos sociais, apresenta uma dupla natureza: (1) de um lado, consiste no direito de não ser arbitrariamente privado da habitação ou de não ser impedido de conseguir uma, revestindo então a forma de «direito negativo», ou seja, de direito de defesa, determinando um dever de abstenção do Estado e de terceiros apresentando-se, nessa medida, como um direito análogo aos «direitos, liberdades e garantias» (cfr. artigo 17.º); (2) de outro lado, o direito à habitação consiste no direito de a obter, traduzindo-se na exigência das medidas e prestações estaduais adequadas a realizar tal objectivo. Neste sentido, constitui um verdadeiro e próprio «direito social», implicando enquanto tal determinadas obrigações positivas do Estado (n.os 2, 3 e 4 do artigo 65.º) que conferem àquele a natureza de direito positivo que justifica e legitima a pretensão do cidadão a determinadas prestações (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., pp. 345 e 346).

A norma cuja constitucionalidade vem questionada retomou, após o interregno provocado pelo Decreto-Lei n.º 293/77, a orientação definida pela Lei n.º 2030 e mantida pelo Código Civil de 1967, segundo a qual a transmissão mortis causa da posição jurídica de arrendatário só se verifica em relação ao primitivo arrendatário ou ao seu cessionário, e não já em relação a qualquer outra pessoa a quem tenha sido transmitido, por morte, o respectivo direito.

Todavia, se é certo que o preceito em causa, na sua actual redacção, se deve considerar mais limitativo da transmissão ex lege do arrendamento por morte do arrendatário do que o regime definido pelo Decreto-Lei n.º 293/77, ainda assim, não pode, por tal facto, falar-se a seu respeito de inconstitucionalidade.

Com efeito, a vertente mais significativa do direito à habitação enquanto «direito económico, social e cultural» contém-se na sua dimensão positiva, isto é, no direito dos cidadãos às medidas e prestações estaduais adequadas concretização do objectivo ali enunciado — o direito a obter uma habitação adequada e condigna à realização da condição humana, em termos de preservar a intimidade pessoal e a privacidade familiar.

Gomes Canotilho e Vital Moreira (cfr. ob. e loc. cit.) a este respeito assinalam que «o incumprimento por parte do Estado e demais entidades públicas das obrigações constitucionais (…) indicadas constitui uma omissão inconstitucional, e pode e deve desencadear os mecanismos da inconstitucionalidade por omissão (artigo 283.º)».

Ao contrário, a chamada dimensão negativa do direito à habitação, traduz-se num mero dever de abstenção do Estado e de terceiros em ordem a não praticarem actos que possam prejudicar a efectiva realização daquele direito.

Ora, no plano desta vertente do direito à habitação não pode aceitar-se como constitucionalmente exigível que a realização daquele direito esteja dependente de limitações intoleráveis e desproporcionadas de direitos de terceiros (que não o Estado), direitos esses, porventura também constitucionalmente consagrados, como sucede, aliás, com o direito de propriedade privada, elencado no título constitucional correspondente aos direitos económicos, sociais e culturais.

Escreveu-se a este propósito no acórdão recorrido, que «o facto de a Constituição reconhecer a todos o direito à habitação não implica que os proprietários de casas tenham de entregá-las a quem as não tem e muito menos que o tenham de fazer para todo o sempre, como se os seus verdadeiros donos fossem os respectivos arrendatários e seus sucessores (…)».

Na verdade, não existe qualquer exigência constitucional impondo à lei ordinária o dever de consagrar uma transmissão sucessiva e ilimitada da posição jurídica de arrendatário mortis causa, sendo manifesto que a norma do artigo 65.º da Constituição não obriga a semelhante entendimento, mesmo quando se entenda que o direito à habitação deve prevalecer sobre o direito de uso e disposição da propriedade privada.

A isto acresce que a solução consagrada na norma sob controvérsia garante um quadro de transmissão do arrendamento no qual se contempla e protege suficientemente a dimensão social mais premente do direito à habitação, acautelando os interesses da cônjuge sobrevivo e dos parentes ou afins na linha recta do de cujus, os quais aliás, beneficiam, em certos casos, do regime de rendas subsidiadas instituído pela Lei n.º 46/85.

Há-de dizer-se, que neste domínio de particular sensibilidade social, uma dialéctica fundada nos interesses conflituantes que aqui se colocam (os do inquilino e do direito à habitação e os do senhorio e do direito de uso e disposição da propriedade privada), pode conduzir a opções de política legislativa diversas daquela que hoje se contêm na norma do artigo 1111.º do Código Civil. Simplesmente, deve reconhecer-se que a solução vigente poderá sofrer contestação neste domínio mas não já seguramente por vício de violação do artigo 65.º da Constituição.

5 — Sustenta a recorrente que o Decreto-Lei n.º 328/81, ao revogar uma norma que tinha vindo dar execução ao artigo 65.º da Constituição ignorou o chamado princípio da proibição do retrocesso, que de alguma sorte constitui a vertente positiva da eficácia jurídica dos direitos económicos, sociais e culturais.

Aquele diploma, segundo o seu entendimento, ao reintroduzir a limitação da transmissibilidade do arrendamento ao cônjuge, parentes ou afins do primitivo arrendatário, retomou a concepção irrestrita da propriedade privada com a consequente postergação da sua função social e quebrou o equilíbrio entre o direito à propriedade privada e o direito à habitação estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 293/77.

Por tudo quanto já se escreveu resulta claro não se acompanhar esta visão das coisas.

Na situação em apreço, e independentemente do alcance consistência constitucional daquele princípio (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, 1991, p. 87) não se pode, em bom rigor, falar em retrocesso social pois que a recorrente não viu diminuído ou afectado, com a edição do Decreto-Lei n.º 328/81, qualquer direito adquirido, em termos de se gerar violação do princípio da protecção da confiança e de segurança dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural.

Com efeito, a recorrente nunca poderia ter subjectivado qualquer direito à transmissão do arrendamento do locado em causa pois que, havendo o respectivo contrato de arrendamento sido celebrado em 9 de Novembro de 1956, ainda na vigência do artigo 46.º da Lei n.º 2030, viu depois falecer, sucessivamente, seu sogro e primitivo arrendatário, em 6 de Novembro de 1969, e seu marido, sucessor no arrendamento, em 4 de Setembro de 1986, isto é, aquele, quando a matéria era regida pela versão originária do artigo 1111.º do Código Civil, e este, já no domínio da redacção saída do Decreto-Lei n.º 328/81.

Deste modo, no caso concreto, não é legítimo falar-se em qualquer violação de «direitos prestacionais de propriedade» subjectivamente adquiridos nem em limites jurídicos desrespeitados pelo legislador.

III — A decisão

Nestes termos, e por força do desatendimento da questão de constitucio­nalidade que vem suscitada, decide-se recusar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar o acórdão impugnado.

Lisboa, 17 de Março de 1992.

Antero Alves Monteiro Diniz

António Vitorino

Vítor Nunes de Almeida

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves (afastando-me, porém, quanto à qualificação do direito à habitação como direito negativo. É que «o direito de não ser arbitrariamente privado da habitação ou de não ser impedido de conseguir uma», para usar as palavras do acórdão, radica, aqui, num princípio geral de inviolabilidade dos direitos e não num princípio de autonomia)

José Manuel Cardoso da Costa (devendo, declarar, porém, que não subscrevo, nos termos em que no acórdão é assumida, a qualificação dogmática do direito à habilitação como um direito de «dupla natureza», em parte «análogo aos direitos, liberdades e garantias»).