72/91. · Tribunal Constitucional

Acórdão 51/92

ACÓRDÃO Nº 51/92[1]

Processo n.º 72/91.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Bravo Serra.

I

1 — A. solicitou ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a intimação do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a fim de o mesmo emitir certidão, que lhe solicitara, do requerimento que dera origem a um processo de licenciamento de obras no qual ele teria assumido termo de responsabilidade, referindo que tal certidão tinha por fim «poder apurar responsabilidades pela falsificação de assinaturas suas em processos da Câmara».

2 — No requerimento corporizador da intimação, o ora recorrente identicamente reiterou o fim a que se destinava a certidão, dizendo que o artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos era «o instrumento apropriado para o pedido tendo em consideração os artigos 267.º e 268.º da CRP».

3 — A Câmara Municipal de Lisboa, respondendo ao pedido, concluiu pelo seu indeferimento.

4 — Por sentença de 24 de Julho de 1990, proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi indeferida a pretensão deduzida, em síntese se discorrendo que, pretendendo o requerente a certidão para fins de investigação criminal, havendo já, como ele alegara, pendente na Polícia Judiciária um processo para apuramento de responsabilidades, e sendo que numa investigação policial, em princípio, são recolhidos oficiosamente todos os elementos necessários para aquele apuramento, então ficaria por perceber qual o interesse do requerente na obtenção da certidão, interesse esse que ele nunca concretizou.

5 — Não se conformando com esta decisão, o A. dela recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, concluindo, nas alegações que produziu, que: ­

a) Tinha todo o interesse em obter a certidão que requerera, amplamente o tendo justificado de facto e de direito;

b) Indicou a finalidade pretendida dar à certidão, sem que isso violasse o segredo de justiça rodeador do processo pendente pela Polícia Judiciária;

c) Que, perante os n.os 2 e 6 do artigo 268.º da Constituição, mesmo que se não indique a respectiva finalidade, qualquer cidadão pode ter acesso a documentos não confidenciais respeitantes a licenciamento de obras;

d) O artigo 82.º da LPTA não limita os meios contenciosos aos meios contenciosos administrativos;

e) os processos contenciosos que tenham por objecto a obtenção de documentos e certidões na posse de entidades administrativas não estão fora dos limites de jurisdição imposto pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, mesmo que tais documentos se destinem a ser juntos a processos contenciosos não administrativos;

f) O artigo 82.º da LPTA não impõe a demonstração da indispensabilidade ou da necessidade da certidão, nem que esta só deva ser emitida quando outra entidade judiciária tenha recusado a diligência;

g) «Há inconstitucionalidade (artigos da CRP: 37.º, 207.º, 267.º e 268.º) e, por violação do ETAF (artigos 3.º e 4.º), a ilegalidade da demonstração da indispensabilidade ou necessidade da certidão, que se inclui no âmbito criminal e obsta ao eventual desenvolvimento da queixa-crime…» (sic).

6 —O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 27 de Novembro de 1990, negou provimento ao recurso, o que fez, em síntese, pela seguinte ordem de razões:

a) As entidades públicas deviam, de harmonia com o n.º 1 do artigo 82.º da LPTA, facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado, no prazo de dez dias, a fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos salvo em matérias secretas ou confidenciais, possibilitando o n.º 2 daquela disposição legal que o requerente, decorrido aquele prazo sem que houvesse sido deferida a consulta ou passada a certidão, peça ao tribunal administrativo, no prazo de um mês, a intimação da autoridade para satisfazer a sua solicitação;

b) A questão que se levantava no presente caso consistia em saber se no requerimento de intimação o ora recorrente demonstrou o seu interesse na obtenção da certidão, como o impunha o falado artigo 82.º, pois que no tocante à concretização da pretensão e da finalidade a que ela se destinava não se levantavam dúvidas;

c) Todavia, o que no caso acontecia era que a certidão em causa não se destinava a permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, mas sim o apuramento de responsabilidade criminal, sendo certo que o aludido artigo 82.º não contempla outros fins, nomeadamente cíveis e criminais, por a cabida lei adjectiva já prever o modo de obtenção dos documentos de prova indispensáveis;

d) Daí que, perante o fim a que o recorrente destinava a certidão, que não era nenhum dos legalmente consagrados, faltasse, in casu, um dos pressupostos do próprio direito previsto no citado artigo 82.º, direito do qual ele, recorrente, em consequência não era titular.

7 — Deste acórdão recorreu o A. para o Tribunal Constitucional, expressis verbis dizendo no requerimento em que consubstanciou a sua vontade de recorrer:

Para o efeito estabelece, os termos dos artigos: 70.º/1 e 1.º, respectivamente, Leis n.os 28/82 e 85/89, o seguinte:

A) Da sua alínea b)

Implicitamente, o Digno STA, aplicou o artigo 82.º da LPTA (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho), com interpretação contrária ao disposto nos artigos 37.º e 268.º, da CRP, no âmbito dos direitos «a ser informado» e de «acesso ao arquivo».

Tal foi implicitamente suscitado nos requerimentos PI e recurso para o STA.

B) Da sua alínea f)

O Recorrente tem direito «a ser informado» (artigo 37.º, da CRP) pela Autoridade, conforme pedido (Docl, PI). Ou seja,

O pedido de certidão corresponde a «receber informações por qualquer meio de expressão» (artigo 19.º do DUDH, Diário da República, I Série, n.º 57/78, de 9 de Março). Assim,

Como a Entidade é administrativa o Tribunal Administrativo é o competente para a intimação correspondente. E

O recorrente tem o direito a poder apreciar documentos, em acesso ao arquivo, antes de se dirigir a outros Tribunais, como forma de se garantir a igualdade de direitos.

Mesmo admitindo que o artigo 82.º da LPTA, impõe a invocação da finalidade para o acesso ao arquivo não confidencial, a finalidade contenciosa não se poderá restringir à contenciosa administrativa.

Portanto, há ilegalidade reforçada, correspondente ao previsto no ETAF (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril), artigos 3.º e 4.º

A questão foi implicitamente suscitada no requerimento de interposição do recurso para o STA.

8 — Neste Tribunal alegaram o recorrente e a Câmara Municipal de Lisboa, tendo o primeiro concluído do seguinte jeito:

a) A) Ao recorrente não foi fornecida a certidão, requerida à autoridade administrativa Presidente da CML, de matéria não confidencial, correspondente à reprodução de peça processual folha 1 do 246/OB/81, que passou ao arquivo documental após a respectiva decisão definitiva, anterior ao licenciamento. E também;

b) B) Há prejuízos do recorrente pelo facto da certidão não ter sido fornecida no prazo;

c) C) Pelo exposto, no âmbito dos artigos 207.º da CRP e 70.º/b), Leis n.os 28/82, de 15 de Novembro, e 85/89, de 7 de Setembro, foi aplicado o artigo 82.º da LPTA, em contrário do disposto nos artigos 37.º (ou 19.º do DUDH) e 268.º/2 e 6 da CRP, sem ter em conta o previsto no artigo 290.º/2 da CRP. Pois;

d) D) A LC n.º 1/89, de 8 de Julho, é posterior à LPTA (artigo 82.º) e no artigo 268.º/2 e 6 da CRP, não se consigna a exigência da finalidade para o acesso, mas só o prazo;

e) E)Também é aplicável o artigo 37.º da CRP, pois a certidão é para todos os efeitos uma informação obtida através de um determinado «meio de expressão»;

f) F) Existindo inconstitucionalidade, em conformidade com o anterior C), há ilegalidade reforçada no âmbito dos artigos 4.º/3 da ETAF (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) e 70.º/f), Leis n.os 28/82 e 85/89, tendo em consideração a igualdade de direitos quanto ao acesso ao arquivo documental e não confidencial;

g) G) Considerando que nos Tribunais Administrativos as Conclusões não delimitam o recurso, artigos 110.º da LPTA e 10.º do DUDH, foi suscitada a inconstitucionalidade e ilegalidade reforçada no recurso para o STA (5893/90, de 13 de Agosto, no TACL).

Por seu turno, a agora recorrida veio defender que não se deveria tomar conhecimento do recurso, visto que o recorrente jamais arguiu nestes autos a inconstitucionalidade de qualquer norma, sendo certo, por outro lado, que, quer no TAC de Lisboa quer no STA, nunca se recusou a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua desconformidade constitucional.

9 — Ouvido sobre esta questão, o A. veio dizer que se deveria tomar conhecimento do objecto do recurso.

II

Impõe-se, antes do mais, tomar conhecimento sobre a questão prévia suscitada pela recorrida.

1 — Perante o que se dispõe nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, incumbe averiguar se, no caso sub specie, se encontram reunidos os pressupostos permissores de recurso para o Tribunal Constitucional

2 — De harmonia com o comando da primeira daquelas alíneas, os pressupostos de admissibilidade de recurso hão-de considerar-se como sendo:

— A existência de uma decisão de um tribunal;

— A aplicação, nessa decisão, de uma norma de direito infra-constitucional;

— A suscitação, pelo recorrente, da inconstitucionalidade da norma aplicada e, finalmente,

— Que essa suscitação tenha sido efectuada, em princípio, antes de proferida a decisão de que se recorre, e em termos e em tempo de o tribunal recorrido ficar a saber que tem de decidir a colocada questão de inconstitucionalidade (cfr., sobre o ponto, o Acórdão deste Tribunal n.º 36/91, ainda inédito).

3 — De outro lado, tendo por parâmetro a alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º são de exigir os seguintes requisitos:

— A decisão de um tribunal;

— A aplicação, nessa decisão, de uma norma de direito infra-constitucional;

— A suscitação, pelo recorrente, da ilegalidade dessa norma com fundamento, quer em violação de lei com valor reforçado, tratando-se de preceito constante de qualquer acto legislativo, quer em violação de estatuto de região autónoma ou de lei geral da República, tratando-se de norma ínsita em diploma emanado dos órgãos legislativos das regiões, quer em violação de estatuto de região autónoma, tratando-se de norma constante de diploma editado por um órgão de soberania.

III

1 — Quer na decisão proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, quer na lavrada no Supremo Tribunal Administrativo, a única norma que aí foi objecto de aplicação foi a que se contém no n.º 1 do artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos.

Na realidade, e agora relativamente ao aresto sob censura, a razão de ser da decisão ali tomada repousou, como se viu, na circunstância de, pretendendo o recorrente destinar a certidão que solicitara a apurar responsabilidade criminal, e sendo certo que no artigo 82.º, n.º 1, unicamente se contempla o direito a facultar ao interessado o acesso a documentos ou certidões necessários ao uso de meios administrativos ou contenciosos e não, consequentemente, facultar o uso de meios criminais, cuja lei adjectiva prevê modos de obtenção de documentos ou certidões como meios de prova indispensáveis ao apuramento da responsabilidade penal, então, no caso, não se encontrava presente um dos pressupostos exigidos naquele n.º 1, pelo que o mesmo recorrente não era titular do direito ali previsto.

Significa isto, em direitas contas, que o que o Supremo Tribunal Administrativo entendeu foi que no n.º 1 do artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos se consagra um direito, qual seja o de facultar aos interessados a consulta de processos e documentos e a obtenção de certidões, mas que, porém, esse direito só se reporta aos casos em que aquelas consulta e obtenção se destinem a permitir o uso de meios administrativos ou de contencioso administrativo.

2 — Assim sendo, será que aquele Alto Tribunal veio fazer aplicação de uma norma cuja desconformidade constitucional fora anteriormente suscitada pelo recorrente?

Entende-se que não.

3 — Efectivamente, o A., nas alegações dirigidas ao Supremo Tribunal Administrativo, o que defendeu foi que, «de acordo com o princípio da maior celeridade processual», o artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos era o instrumento apropriado para se obterem os efeitos correspondentes aos consagrados nos artigos 37.º e 268.º da Lei Fundamental, possibilitando, como meio acessório, a obtenção de certidões, assim sendo somente necessário que estas sejam requeridas e que os pedidos respectivos respeitem a elementos certos, desta arte unicamente se tornando indispensável a demonstração da legitimidade do requerente — ou seja, se for relevante o interesse dele — e a invocação da finalidade do pedido, caso esteja em causa matéria de confidencialidade (cfr. items 2, 3, 4, 6 e 9 daquelas alegações). Ora, continuava o recorrente naquela peça processual, já que a certidão em causa não respeitava a matéria confidencial, não se tornava necessário que fosse indicado o fim a que ela se destinava, uma vez que aquelas disposições constitucionais conferem legitimidade a qualquer cidadão para aceder a documentos, motivo pelo qual o tribunal não tinha de apreciar se a certidão era necessária ou indispensável para o requerente (cfr. items 10, 11 e 13 das referidas alegações).

4 — Significa isto, ao fim e ao resto, que o argumento com o qual o recorrente esgrimiu ao interpor recuso para o Supremo Tribunal Administrativo, foi o de, ao se interpretar o n.º 1 do citado artigo 82.º no sentido de, não se tratando de matéria confidencial, se exigir ao requerente da intimação a demonstração do seu interesse relevante na obtenção de certidão e a indicação da finalidade do pedido, isso ser desconforme à Lei Básica, por violação dos seus artigos 37.º e 268.º

E esta postura compreende-se já que na decisão proferida na 1.ª instância o pedido deduzido pelo A. foi indeferido por se ter entendido que ele nunca concretizou o interesse que teria na obtenção da certidão.

5 — Simplesmente, o que no Supremo Tribunal Administrativo se decidiu foi que o citado artigo 82.º, n.º 1, não era cabido para a obtenção de certidões destinadas a apurar responsabilidade criminal, visto ele só se destinar a facultar aos interessados o exame de processos e documentos na posse de entidades administrativas ou a obtenção de certidões, tendo em vista utilizar aqueles exame ou obtenção nos meios ou contencioso administrativos.

Vale isto por dizer que, por qualquer modo, o Supremo Tribunal Administrativo não interpretou a norma do n.º 1 do artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos no sentido de ela exigir a demonstração do interesse relevante do requerente ou a indicação da finalidade a que se destina a certidão, interpretação essa que, na óptica do recorrente, seria contrária à Constituição.

Antes, e pelo contrário, como acima já se relatou, o Supremo Tribunal Administrativo aceitou expressamente que, in casu, o recorrente concretizou a sua pretensão, indicou a finalidade para a qual pretendia a certidão e demonstrou o seu interesse na respectiva obtenção.

Não residiu pois a ratio dedicendi do aresto impugnado na falta de algum daqueles requisitos, igualmente nele se não tendo tomado expressa posição no sentido de saber se a exigência de tais requisitos era imposta pelo n.º 1 do artigo 81.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos.

6 — Assim sendo, não se pode falar numa aplicação, pelo Supremo Tribunal a quo, de norma no segmento em que, anteriormente, o recorrente considerara inconstitucional e, como tal, defendera perante aquele órgão de administração de justiça.

Daí que, neste particular, falte um dos pressupostos de admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional.

IV

1 — Focalize-se agora o aspecto da eventual aplicação, pelo Tribunal recorrido, de norma que padeceria de ilegalidade.

2 — De um primeiro passo, é por demais claro que se terão de arredar os casos de ilegalidade por violação de estatuto de região autónoma ou de lei geral da República, reportada esta última violação a diplomas editados pelas regiões.

Fica, assim, a hipótese de o n.º 1 do artigo 82.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos ter violado lei com valor reforçado.

3 — Estatui-se no n.º 2 do artigo 115.º da Constituição que «as leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo do valor reforçado das leis orgânicas e da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos».

Inserindo-se na reserva de competência exclusiva da Assembleia da República a edição de legislação sobre a organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados [cfr. artigo 168.º, n.º 1, alínea q), do texto constitucional resultante da 2.ª Revisão], é de evidência que um estatuto regulador da previsão das várias espécies de tribunais que exerçam jurisdição no âmbito das relações administrativas e fiscais, do que seja essa jurisdição, da sua repartição perante aqueles tribunais, da atribuição de poderes em tal âmbito e forma de representação, nesses órgãos de administração de justiça, do Ministério Público, e da previsão das categorias, direitos, deveres e formas de recrutamento e provimento dos respectivos juízes, teria de constar de lei, salvo se fosse concedida ao Governo autorização parlamentar para legislar sobre a matéria.

E, justamente assim, o ora vigente Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, embora aprovado por um decreto-lei — precisamente o Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril­ —, foi editado ao abrigo de uma autorização legislativa conferida por diploma parlamentar — a Lei n.º 29/83, de 8 de Setembro.

4 — Não se inserindo já na reserva parlamentar a edição de normas que regulem o processo naqueles tribunais, a actual Lei de Processo nos Tribunais Administrativos ficou a constar do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho.

5 — Como se viu, o recorrente opina por que a norma constante do artigo 82.º, n.º 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos padeceria de ilegalidade pois que, se se admitisse que ela se restringe à obtenção de certidões e ao exame de processos e documentos tendo por fim a sua utilização nos meios ou no contencioso administrativo, isso conflituaria com os artigos 3.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Significa isto que, para o recorrente, o Decreto-Lei 129/84, precisamente por se tratar de um corpo normativo que estatui sobre a orgânica dos tribunais administrativos e fiscais, teria as características necessárias para se incluir no conceito da locução «lei orgânica» utilizada no n.º 2 do artigo 115.º da CRP.

6 — É cristalino que um tal posicionamento não pode ser acolhido.

6.1 — Na realidade, não será da circunstância de uma «lei» reger sobre a organização de um serviço que, só por aí, se deverá concluir ser ela de considerar como uma lei orgânica para efeitos de detenção de valor reforçado.

De harmonia com o comando do n.º 2 do artigo 169.º da Constituição, «revestem a natureza de lei orgânica» os actos normativos referentes às matérias de eleições dos titulares dos órgãos de soberania, regime do referendo, organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, organização da defesa nacional, definição dos deveres dela decorrentes e bases gerais da organização, do funcionamento e da disciplin­a das Forças Armadas e regimes do estado de sítio e do estado de emergência [alíneas a) a e) do artigo 167.º da Lei Fundamental].

6.2 — Sem agora se entrar na discussão de saber se só os actos legislativos sobre matérias elencadas nas alíneas a) a e) do artigo 167.º, isto é, as «as leis orgânicas» se podem considerar como leis de valor reforçado para os efeitos do n.º 2 do artigo 115.º da Constituição, o que é certo é que, mesmo na perspectiva de quem entenda que para tais efeitos cabem outros actos que não aqueles — justamente os que, por remissão constitucional, têm ­de ser visionados como leis com posicionamento entre a Constituição e as outras leis ordinárias comuns — não se pode duvidar que nesses outros actos não cabem as leis de organização e competência dos tribunais (afora, como é evidente, o Tribunal Constitucional) [cfr., sobre o ponto consistente em saber o que se deve perspectivar como leis orgânicas, o prefácio de António Vitorino à edição da Constituição da República Portuguesa efectuada pela Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, em 1989, LXX a LXXII, Jorge Miranda Funções, órgãos e Actos do Estado, 1990, pp. 286 e segs., Gomes Canotilho, «A lei do orçamento na teoria da lei», nos Estudos em homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, 1979, pp. 583 e segs.].

Efectivamente, as citadas leis de organização e competência não podem ser consideradas como «leis supra-ordenadoras em relação a outras leis posteriores» e posicionadas entre a Lei Fundamental e estas últimas.

De onde se não poder, no caso, colocar qualquer questão de ilegalidade da competência deste Tribunal, o que consequência que o recorrente a não levantou asadamente.

V

Perante o exposto, não se toma conhecimento do recurso, condenando-se o recorrente nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em duas unidades de conta.

Lisboa, 29 de Janeiro de 1992.

Bravo Serra

Mário de Brito

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa.

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 11 de Junho de 1992, pp. 5392(43) e segs.