TC_19920043 · Tribunal Constitucional

Acórdão 43/92

ACÓRDÃO Nº 43/92[1]

Processo: n.º 232/90.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

1 — A Cooperativa de Produção Agro-Pecuária «A.», CRL, com sede em Figueira dos Cavaleiros, Ferreira do Alentejo, ao abrigo do disposto no artigo 77.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, requereu ao Supremo Tribunal Administrativo a suspensão de eficácia do despacho de 28 de Março de 1990, do Secretário de Estado da Alimentação, que atribuiu quatro reservas à Sociedade B., L.da, com sede no «…», Ferreira do Alentejo.

E logo aduziu, não constituir obstáculo ao deferimento do seu pedido o disposto no artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), dado que esta norma sofre do vício de inconstitucionalidade, por violação do disposto nos artigos 13.º, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição.

2 — O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 26 de Junho de 1990, depois de rejeitar a aplicação da norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, com fundamento em inconstitucionalidade, deferiu o pedido, decretando a suspensão do despacho governamental em causa.

Deste acórdão, foram interpostos recursos para o Tribunal Constitucional, pelo Ministério Público e pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação.

O Senhor Procurador-Geral Adjunto, nas alegações que produziu, depois de sustentar a confirmação da decisão impugnada, ofereceu o seguinte quadro de conclusões:

1.º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil do prédio relativamente ao qual foi reconhecida a inexistência de expropriação ou nacionalização o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto, por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais — artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição;

2.º Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental.

Fez juntar às suas alegações, cópia de duas sentenças do Tribunal Constitucional italiano e de pareceres do Prof. Gomes Canotilho e do representante do Ministério Público no Supremo Tribunal Administrativo.

Por seu turno, o Senhor Ministro recorrente, depois de defender nas suas alegações a inexistência de inconstitucionalidade da norma objecto de desaplicação, rematou aquela peça processual com as seguintes conclusões:

1.ª O conteúdo normativo do artigo 50.º, n.º 1, da LBRA (Lei de Bases da Reforma Agrária) não viola o princípio da igualdade acolhido no artigo 13.º de CRP. Explicitando: nenhum dos dois pressupostos especiais, introduzidos para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reserva, no âmbito da reforma agrária, afecta o alcance da garantia constitucional de igualdade;

2.ª Quanto ao primeiro requisito: não se traduz em desigualdade o tratamento diferente do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com título legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário do artigo 50.º — em reflexo da diferença supra enunciada, é geral e abstracta, objectiva, juridicamente legítima, racional e lógica ou, pelo menos, não manifestamente desproprocionada ou irrazoável;

3.ª Também não procede invocar-se, em abono da tese da violação do princípio da igualdade (ainda no quadro deste primeiro requisito) a exclusão dos titulares de uma relação de comodato ou de contrato associativo. Como com o suprimento do douto Parecer junto aos autos com as presentes alegações se demonstra, a norma não pode deixar de ser interpretada como incluído na sua previsão as situações tituladas através daqueles contratos, que eventualmente surjam;

4.ª A abundante fundamentação contida nestas alegações onde não se esquece, inclusive, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentou o Acórdão ora recorrido e outros Arestos do STA que, igualmente, têm concluído pela inconstitucionalidade do artigo 50.º — demonstrou a firmeza das conclusões tiradas nos n.os 2 e 3;

5.ª Destaque especial merece, sem conceder quanto à relevância jurídica da restante fundamentação, o princípio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas, ao Tribunal não é legítimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, políticas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração legislativa se suporte na realidade (jurídica e factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela;

6.ª Por outro lado, o disposto no artigo 50.º da LBRA em nada contende co­m a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do artigo 268.º, n.º 4 e o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva do artigo 20.º, n.º 1, da CRP;

7.ª Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos;

8.ª Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como este se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação «moral» e «simbólica». É que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas — como, v. g., a extinção da UCP — esquece-se, pura e simplesmente, que o objectivo do recurso e a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com e sentença anulatória, as respectivas terras serão restituídas às UCPs (ou ao Estado), atingindo-se portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso;

9.ª Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação da exploração medio tempore. Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função do objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a ilegalidade da atribuição da terra ao reservatório, não a ilegalidade do desapossamento da UCP;

10.ª Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse — como se vem invocando — algo de inerente ou conatural à garantia constitucional de recurso contencioso ou ao princípio constitucional da tutela jurídica efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do artigo 20.º, n.º 1, e do artigo 268.º, n.º 4, da CRP, que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de «grave interesse público» ou outras;

11.ª Ora, em todos os regimes de Administração Executiva conhecidos — incluindo o alemão — admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria);

12.ª É, pois, ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída;

13.ª Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados;

14.ª Ora é certo que do regime do artigo 50.º não resulta ofensa de princípio ou valor algum constitucionalmente tutelado.

Fez juntar às suas alegações cópia de um parecer do Dr. Mário Esteves de Oliveira.

Passados que foram os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir.

II — A fundamentação

1 — A Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), no artigo 50.º, n.º 1, da sua versão originária, que veio, entretanto, a ser objecto de nova redacção dada pela Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, dispunha assim:

A suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, a data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto.

A avaliação do mérito constitucional desta norma constitui o objecto dos recursos que agora se apreciam, recursos esses interpostos na sequência da recusa da sua aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, por parte da decisão recorrida.

Por força da sua estatuição, a suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico — no caso em presença, o acto administrativo em causa determinou a entrega de quatro reservas — está condicionada, não só pela verificação conjunta dos requisitos e pressupostos a que se reportam os artigos 76.º, n.º 1, e 82.º, n.º 2, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, como também, é ainda exigido que o respectivo requerente explore o prédio (ao qual a reserva se reporta), mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, tudo isto, sem prejuízo de à data da prática do correspondente acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente dever ser inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto.

O acórdão recorrido, tirado aliás numa linha de continuidade da jurisprudência maioritária que a este respeito vem sendo definida pelo Supremo Tribunal Administrativo, julgou aquela norma inconstitucional, suportando-se para tanto, em três planos de fundamentação:

De um lado, houve-se por violado o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição «no ponto em que, diferentemente do que se regula para a generalidade das situações e dos administrados, se impede aos titulares de interesse directo, pessoal e legítimo na anulação contenciosa de actos lesivos, aquela providência cautelar».

De outro lado, com tal disciplina normativa, é também gravemente restringido «o princípio do direito ao recurso que integra o direito a uma decisão jurisdicional útil que tutele efectivamente os direitos ou interesses lesados por actos ilegais».

O instituto da suspensão de eficácia deve considerar-se integrado no «programa normativo» do direito ao recurso contencioso, pelo que, na sua regulamentação estará o legislador ordinário sujeito ao comando do artigo 17.º da Constituição.

Mostram-se assim também violados os artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição, n.º 4, na versão saída da revisão de 1989.

Nos desenvolvimentos subsequentes vai examinar-se o rigor constitucional da solução encontrada neste acórdão à luz, nomeadamente, dos entendimentos perfilhados pelos recorrentes e da jurisprudência já definida, sobre a matéria, por este Tribunal.

2 — A norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, foi já, por diversas vezes, objecto de apreciação por parte do Tribunal Constitucional se bem ­que, com resultados não coincidentes.

Com efeito, numa primeira fase, através dos Acórdãos n.os 187/88, 80/91 e 153/91, os dois primeiros, publicados no Diário da República, II Série, de, respectivamente, 5 de Setembro de 1988 e 29 de Agosto de 1991, e o terceiro, proferido em 24 de Abril de 1991, ainda inédito, o Tribunal decidiu, se bem que por maioria, no sentido da não inconstitucionalidade daquele preceito, depois de o haver confrontado com as normas dos artigos 13.º, n.º 2, 20.º, n.º 2 (n.º 1, na redacção actual), e 268.º, n.º 3 (n.º 4, na redacção actual), da Constituição.

Todavia, num segundo momento, por intermédio dos Acórdãos n.os 450/91 e 452/91, ambos de 3 de Dezembro de 1991, e ainda inéditos, veio, também por maioria, a julgar inconstitucional aquela mesma norma, por força da violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição.

Desde já se antecipa um juízo de concordância com a solução encontrada nestes dois acórdãos, relativamente à parte da decisão que teve por inconstitucional a norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88.

A seguir, vão deixar-se expostas, as razões deste entendimento.

3 — No Acórdão n.º 187/88, já citado, tirado em processo de fiscalização preventiva de constitucionalidade, procedeu-se à apreciação da constitucionalidade de diversas normas do decreto 114/V, da Assembleia da República, que veio depois a ser promulgado como lei — a Lei n.º 109/88.

Entre essas normas contava-se a norma respeitante ao artigo 50.º, n.º 1, desta lei, e sobre ela, no quadro da sua confrontação com o princípio da igualdade, escreveu-se, naquele aresto, nomeadamente, o seguinte:

A norma do artigo 50.º sub judicio não é apenas quanto ao aspecto apontado que contém uma solução diferente da que a lei (no caso, o Decreto-Lei n.º 267/85) consagra para a generalidade dos pedidos de suspensão da executoriedade dos actos administrativos. Também quanto aos pressupostos ou requisitos da medida ela consagra um regime diferente e mais apertado: para além dos requisitos exigidos em geral pela lei, exige-se a verificação dos requisitos especiais já atrás apontados (…).

Daí a pergunta: haverá nisto (ou seja: no condicionar o deferimento da suspensão a um regime mais exigente do que aquele que vigora para a generalidade dos casos) violação do princípio da igualdade?

Também aqui a resposta tem de ser negativa, uma vez que, como se viu já, a situação de facto é inteiramente diferente e sem qualquer similitude com a da generalidade dos casos, em que, impugnando-se um acto administrativo, se pretende ver desde logo suspensa a sua eficácia.

Na verdade, trata-se de actos — os actos que determinam a entrega de reservas — que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizado: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, por que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento das indemnizações (…).

Há, pois, fundamento, material para este regime especial, que, como já antes se viu, constitui uma solução razoável para os casos a que se aplica.

Assim, também sob este aspecto, o artigo 50.º do decreto não viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição.

Esta argumentação, que aliás é, na sua globalidade, assumida pelos Acórdãos n.os 80/91 e 153/91, salvo o devido respeito, não pode proceder.

Vejamos.

O artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, veio definir um regime específico sobre «pressupostos da suspensão de eficácia» de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconhecem não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico.

E tal regime, de conteúdo manifestamente restritivo, importa, quando comparado com o regime geral contido na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, duas significativas alterações:

— Restringe às empresas agrícolas que explorem o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, a legitimidade para requerer a suspensão da eficácia, retirando às demais, isto é, a todas as outras que o explorem a outro título, essa mesma legitimidade;

— Impede a concessão da suspensão da eficácia sempre que a pontuação da área na posse do requerente seja inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto.

Mas, ao instituir esta disciplina limitadora do instituto da «suspensão da eficácia» de certos actos administrativos praticados no âmbito da reforma agrária, o legislador acabou por atentar contra o texto constitucional.

Como é sabido, o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição proíbe o legislador de tratar desigualmente aquilo que é essencialmente igual e de tratar igualmente aquilo que é essencialmente desigual.

Porém, a vinculação jurídico-material do legislador a este princípio não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois lhe pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente.

Só quando os limites externos da discricionariedade legislativa são violadas, isto é, quando a norma legal não dispõe de adequado suporte material, é que existe desrespeito do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio.

De outro lado, as medidas de diferenciação devem ser materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade, não se baseando em qualquer motivo contitucionalmente impróprio (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, pp. 148 e segs.).

Pois bem: a jurisprudência pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, com a concordância aliás, da melhor doutrina (cfr., entre outros, os acórdãos de 10 de Janeiro de 1978 e de 17 de Abril de 1980, com anotações de assentimento por parte do Prof. Afonso Queiró, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 113.º, p. 274, e ano 114.º, p. 85), tem-se pronunciado no sentido de às «unidades colectivas de produção», titulares de posse útil sobre determinado prédio, pertencer interesse directo, pessoal e legítimo na impugnação de acto atributivo de reserva ou reconhecedor de inexistência de expropriação ou nacionalização relativo a tal prédio na área de intervenção da Reforma Agrária, dispondo por isso de legitimidade para o respectivo recurso contencioso e, consequentemente, para o correspondente pedido de suspensão de eficácia.

Todavia, por força da norma aqui questionada, estabeleceu-se uma discriminação entre as entidades com legitimidade para a impugnação contenciosa em termos de umas — as que se são ali elencadas (o requerente há-de explorar o prédio em causa mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha) — poderem requerer a suspensão da eficácia dos respectivos actos administrativos, não assistindo já, tal direito, às demais entidades, isto é, a todas as outras que explorem o prédio a qualquer outro título (e aqui se incluem as entidades que exploram o prédio com base na posse útil que sobre o mesmo detêm).

Não se encontra qualquer fundamento material que sirva de suporte a este tratamento diferenciado e discriminatório que, se assume assim, como constitucionalmente insustentável.

Com efeito, quando se tiver em atenção que o direito de impugnação contenciosa despojado da possibilidade de se requerer a suspensão da eficácia fica desprovido do seu conteúdo essencial, a discriminação estabelecida naquela norma apresenta-se, de todo, como arbitrária e irrazoável, desde logo, por força das consequências que dela advêm ou podem advir.

Aliás, e tal como se assinala na alegação do senhor Procurador-Geral Adjunto «a situação é similar à que foi apreciada pelo Tribunal Constitucional italiano, nas suas sentenças n.os 284/84 e 227/85 (publicadas em Giurisprudenza Costituzionale, ano 19.º, 1974, tomo II, p. 2953, e ano 20.º, 1975, tomo II, p. 1686), a propósito de uma norma que veio restringir (aos casos de erro grave e evidente na identificação do imóvel expropriado ou dos respectivos proprietários) os fundamentos da suspensão judicial dos actos expropriativos. Aí se ponderou que é erróneo o entendimento de que, competindo a lei ordinária determinar os casos da anulação de actos administrativos, fica na livre disponibilidade do legislador limitar (ou eliminar) o poder instrumental de suspensão dos actos impugnados. Este poder de suspensão é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional, pelo que a exclusão desse poder ou a limitação da área de exercício do mesmo a determinadas categorias de actos ou a certos tipos de vícios contrasta com o princípio da igualdade sempre que não ocorra uma justificação racional da diversidade de tratamento.

À luz do exposto, e considerando ainda o facto de este Tribunal (cfr. os cit. Acórdãos n.os 450/91 e 452/91) com base em argumentação similar à que aqui se desenvolveu, já também assim haver decidido, impõe-se a conclusão de que a norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição.

4 — Aqui chegados, e atingido o precedente juízo de inconstitucionali­dade, não se tem já por indispensável o confronto autónomo da norma desaplicada pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo com outros preceitos constitucionais a que ali se fez alusão, e isto porque, se alcançou já o efeito útil do presente recurso.

III — A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento aos recursos interpostos pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação e pelo Ministério Público, confirmando-se, em consequência, na parte impugnada, o acórdão recorrido.

Lisboa, 28 de Janeiro de 1992.

Antero Alves Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

António Vitorino

Armindo Ribeiro Mendes

Maria da Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida (vencido, conforme declaração de voto junta aos Acórdãos n.os 450/91 e 452/91, da secção e ainda inéditos)

José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme a posição que sobre a questão adoptei no Acórdão n.º 187/88, primeiro, e em vários arestos da 2.ª secção, depois).

[1] Publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Fevereiro de 1993, pp. 2009 e segs.