85/90 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N

ACÓRDÃO N.º 452/91

Processo n.º 85/90

1ª Secção

Relator: Conselheiro Tavares da Costa

I

1. A Unidade Colectiva de Produção Agrícola Herdade Po­pular Pedro Soares, CRL, com sede no concelho de Montemor-o-Novo, requereu, ao abrigo do artigo 77.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, a suspensão de eficácia do despacho de 17 de Outubro de 1989 do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação que atribuiu à Torralta – A., S.A., acrescendo à reserva já entregue, duas áreas de reserva de 91.000 pontos cada e uma outra de 13.007, 9945 pontos, a incidir na totalidade de prédios de que a requerente detém a posse útil.

Para o efeito aduziu não obstar ao deferimento da sua pretensão o artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro Lei de Bases da reforma Agrária – visto se tratar de norma inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 13.º, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição da República (CR).

2. O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 12 de Dezembro de 1989 deferiu a requerida suspensão.

Interposto recurso para o Tribunal Constitucional restrito à questão de constitucionalidade – pelo Ministério Público e pelo Ministro em causa, nas alegações apresentadas pelo Senhor Procurador-Geral adjunto concluiu-se que:

"1.º- Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detêm a posse útil do prédio relativamente ao qual foi demarcada reserva o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto, por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais – artigos 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Constituição;

2.º - Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental".

Para o magistrado recorrente deve, por consequência, ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

Por seu turno, o Ministro recorrente deve, por consequência, ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada.

Por seu turno, o Ministro recorrente entende, nas respectivas alegações, dever ser julgado procedente o recurso, não se pronunciando o Tribunal pela inconstitucionalidade do falado artigo 50.º.

3. Corridos os vistos legais, foi apresentado e discutido memorando, no sentido da não inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88, que, por não ter logrado vencimento, provocou mudança de relator.

Cumpre tomar posição.

II

1. Na sua versão originária – que está em apreço dispõe o artigo 50.º:

"1. A suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, à data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na exploração do acto.

2. A entidade ou entidades que beneficiem da execução dos actos referidos no número anterior serão notificadas, simultaneamente com o seu autor para, no mesmo prazo, invocarem e demonstrarem, se quiserem obstar a que a suspensão seja decretada, que ela lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente.

3. Para efeitos do número anterior, serão indicados no requerimento de suspensão a entidade a quem a suspensão da eficácia do acto pode directamente prejudicar".

Colhe-se da leitura da norma que, para ser decretada a requerida suspensão de eficácia do acto administrativo da entrega de reserva, o n.º 1 exige não só a verificação cumulada das situações, positiva e negativa, constantes das alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 76.º e do n.º 2 do artigo 81.º da LPTA (redacção da Lei n.º 12/86, de 21 de Maio), como, também, que o requerente da providência explore o prédio, em cuja área irá ocorrer a entrega da reserva, mediante a concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha, por um lado e, por outro, que à data da prática do acto a pontuação da área na posse do requerente seja inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do mesmo.

Igualmente se extrai do n.º 2 da norma a exigência de outro requisito, a de o reservatário não provar que a execução imediata do acto lhe cause prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que, a haver execução, advém para o requerente da providência.

2- A esta luz, o objecto do presente recurso consiste em determinar se a aplicação concreta da norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei de Bases da Reforma Agrária contrariará, ou não, e em que medida, o disposto nas normas dos artigos 13.º, n.º 2, 20.º, n.º 2, e 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental, na versão resultante da segunda revisão constitucional.

Respeitando o artigo 50.º aos pressupostos da suspensão de eficácia dos actos administrativos que no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas (ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico), aconselha-se uma metodologia de abordagem que, de imediato, se confronte com o artigo 20.º, n.º 2, da CR – o que se passará a fazer.

III

A) O artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 e o princípio de acesso aos tribunais – CR, artigo 20.º, n.º 2 (n.º 1 da versão constante da 2ª Revisão Constitucional)

1. - No seu acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto de 1588 (publicado no Diário da República. II Série, de 5/9/88), este Tribunal pronunciou-se no sentido da conformidade do preceito em apreço com aquela norma constitucional, tese que tem sido reiterada em acórdãos recentes da 2.ª Secção (casos dos n.ºs 80/91 e 153/91, de 10 e 24 de Abril, respectivamente, inéditos).

Observou-se, então, praticar a Administração actos através dos quais define direitos, cria obrigações e impõe interdições aos administrados sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais, executando-os coactivamente quanto a larga soma deles, se não mesmo quanto à sua generalidade. São actos que, desse modo, gozam de imperatividade e de executoriedade, beneficiando de presunção de legalidade e, por via disso, consubstanciando o princípio de execução prévia ou princípio de autotutela da Administração.

Nem por isso ficam os cidadãos desprotegidos, reconhecendo-se-lhes, com dignidade constitucional, direito a recurso contencioso, de acordo com o artigo 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental como, oportunamente, melhor diremos.

Para o citado acórdão, não existe preceito constitucional que imponha ao legislador ordinário a garantia da suspensão, pelo que sendo esta, indubitavelmente, um acréscimo da garantia de recurso contencioso, está na livre disposição do legislador ordinário admiti-la ou não e caso afirmativo, definir-lhe os pressupostos.

No caso do artigo 50.º – e sempre na esteira do acórdão citado – "os pressupostos e requisitos de que depende a concessão da suspensão da executoriedade são inteiramente razoáveis e proporcionados à consecução do justo equilíbrio dos inte­resses que estão em jogo – interesses que são o do requerente da suspensão, que só se satisfaz com a não entrega da reserva o interesse do reservatário, cuja satisfação se exige se cumpra o acto de entrega da reserva atribuída, e o interesse público no acatamento da decisão administrativa, que, no caso coincide, ao menos presumidamente, com o interesse do reservatário, uma vez que é suposto ter sido na prossecução do interesse público que foi ordenada a entrega da reserva".

2. - O recurso contencioso não tem efeito suspensivo, podendo o acto continuar a executar-se ou consumar-se, se for de execução instantânea.

Por isso, a legislação ordinária consagrou o instituto da suspensão judicial da executoriedade dos actos administrativos, verificados certos pressupostos (LPTA, artigos 76.º e segs.).

A figura da suspensão, entre nós só admitida a partir do Código Administrativo de 1940, com cariz marcadamente excepcional (cfr., Sampaio Caramelo - "Da suspensão da executoriedade dos actos administrativos por decisão dos tribunais administrativos" in O Direito, ano 100, 1968, págs. 47 e segs.) procura obviar aos inconvenientes advindos da execução imediata do acto ou, pelo menos, atenuá-los – revestindo-se de natureza cautelar e preparatória da decisão final do recurso contencioso, assegurando do mesmo passo a "efectabilidade prática da garantia" que os particulares demandam no contencioso de anulação (autor e local citados, págs. 57 e segs., e 222).

Hoje, a suspensão da eficácia (designação que substituiu a tradicional suspensão de executoriedade, não se limitando a mera alteração do nomen juris como vem salientado no parecer da Procuradoria-Geral da República, proc. n.º 45/88, publicado na II Série do Diário da República, de 29 de Março de 1990) decorre, no âmbito da permitida discricionariedade judicativa, de uma "valoração global tendo em vista a justa decisão final" (Larenz), balanceando-se o julgador entre dois termos de um binómio, em que um deles representa os interesses do requerente e o outro o inte­resse público (cfr., Karl Lorenz - Metodologia da Ciência do Direito. Lisboa, págs. 325 e segs; Peter Badura - "Limite e alternative delia tutela giurisdizionale nelle controversie amministrativa, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n.º 1 de 1984, págs. 122 e segs; parecer da Procuradoria-Geral da República no proc. n.º 130/85, in II Série do Diário da República, de 14 de Agosto de 1986).

Ora, o artigo 50.º sub-judicio fixa um quadro específico de suspensão de eficácia, sem abdicar, de resto, da moldura geral fornecida pela LPTA.

Poderá entender-se que a maior exigência do artigo 50.º na área em causa atenta quanto ao principio consagrado no artigo 20.º da CR?

3. - Não se crê ser o legislador ordinário livre na fixação dos pressupostos e requisitos da suspensão, numa acepção literal que não coenvolva uma valoração jus-constitucional.

Com efeito, entende-se que o respectivo poder de conformação não pode ser tão amplo que admita, para um elenco de situações genérica e abstractamente consideradas, regimes tão dispares que firam, pela sua irrazoabilidade, falta de justificação e arbitrariedade, princípios e valores constitucionais, com particular reflexo no principio da igualdade.

Assim, aceita-se que ao artigo 50.º se preste peculiar atenção, não seja caso de a sua maior exigência, relativamente ao regime geral da suspensão de eficácia, se represente como arbitrária e irrazoável, logo inconstitucional.

A suspensão da eficácia de um acto administrativo, salientamos já, se bem que perfunctoriamente, é uma medida cautelar posta ao serviço do administrado que, detendo legitimidade para impugnar contenciosamente o acto administrativo que o afecte, pode provisoriamente obstar à sua imediata execução se esta lhe provocar prejuízos de difícil reparabilidade. Para o efeito, pretende-se assegurar o efectivo proveito da procedência do recurso a que tem direito, se for esse o caso, congraçando-o com a inexistência de grave lesão do interesse público e a ponderação no caso de acto já executado, dos interesses do outro administrado beneficiário dessa execução.

Como se escreveu em acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, "A situação subjacente ao funcionamento desse regime é a de um administrado sujeito à execução de um acto administrativo e com legitimidade para o impugnar, que pretende sobrestar na sua execução imediata até que definitivamente se decida no respectivo recurso da sua legalidade, para prevenir prejuízos cuja ressarcibilidade, à data dessa decisão, se tornaria então muito problemática, quando não impossível; e, no caso de actos de dupla face, é também a do outro administrado, beneficiário directo da já consumada execução do acto, admitido só então, por causa da concretização daquela, a defender a vantagem emergente dessa execução imediata para prevenir os prejuízos da sua execu­ção" (acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, proferido no processo n.º 26319-A).

No caso vertente, é de um acto de dupla face que se trata: por um lado, a execução do acto vai provocar a ablação de parte (ou totalidade) de um prédio rústico que detém (ou detinha) e, por outro lado, determina a sua entrega a terceiro. Se o prejuízo se reveste de difícil reparação para o primeiro, e não haja incompatibilidade com o interesse público, a suspensão de eficácia representa-se-lhe como meio idóneo de permitir aguardar o resultado do recurso contencioso – o que, necessariamente, se antagoniza com o interesse do beneficiário da entrega – ou seja, da execução – frustrando-lhe a expectativa resultante da concretização desta.

Não se vê, porém, como é que o mecanismo da suspensão de eficácia pode afectar, e em que medida, o direito ao acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legítimos dos interessados requerentes.

Não está em causa, obviamente, o direito ao recurso (pelo menos neste momento) mas uma eventual dificultação da utilização do apontado mecanismo.

A fixação de um determinado condicionalismo fáctico, como necessário para pedir a suspensão de eficácia, nem derroga a tutela judicial efectiva, a exercer-se mediante recurso conten­cioso de anulação (aliás e em principio, a sentença final anulatória implica a devolução da terra com efeito restauratório pleno) nem implica tarefa que não seja a do legislador ordinário.

Com efeito, a suspensão de eficácia não se assume como garantia constitucional, sequer ao nível do implícito, posto que se trate de questão a não congregar consenso.

A progressiva modelação do instituto não lhe retira, ainda, a natureza de "excrescência" relativamente à pureza do sistema, que pretende restringir a intervenção dos tribunais à anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos com base num Juízo de legalidade (cfr., Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo. I, Lisboa, 1982, pág. 517) nem, a essa luz, e face à evolução experimentada, permite esquecer a marca genética de excepcionalidade que ainda ostenta.

Conclui-se, deste modo, pela não inconstitucionalidade do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 perante o artigo 20.º da CR.

B) O artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 e o princípio da igualdade – CR, artigo 13.º n.º 2.

1- Como se ponderou no acórdão n.º 39/88 deste Tribunal, em plenário (in - Diário da República. I Série, de 3 de Março de 1988), na sequência de orientação jurisprudencial firme, igualdade não é igualitarismo, mas sim igualdade proporcional. "Exige que se tratem por igual situações substancialmente iguais e que a situações substancialmente desiguais se dê tratamento desigual, mas proporcionado".

Ou seja, o princípio da igualdade não proíbe que a lei estabeleça distinções, proíbe, sim, o arbítrio, as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivos constitucionalmente relevantes. Proíbe também se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda discriminação, isto é, as diferenciações de trata­mento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º da CR.

Logo, para além da sua dimensão de proibição de "diferenciações sem qualquer justificação razoável", no dizer de Gomes Canotilho e Vital Moreira – ob. cit. pág. 149 – o princípio da igualdade não vai ao ponto de exigir ao legislador ordinário a indiferenciação de tratamentos.

Por conseguinte, perante situações de facto representando-se dissemelhantemente, não é postergada, nem sequer afrontado, o n.º 2 do artigo 13.º da CR se o regime infraconstitucional estabelecer diferente tratamento.

Ponto é que o faça em parâmetros razoáveis e justificados, de onde o arbítrio esteja arredado, que, no âmbito da sua liberdade constitutiva, o legislador tenha actuado racionalmente, ou seja, com fundamento material bastante, atenta a natureza e a especificidade da situação e dos efeitos tidos em vista.

2. - Ora, não é esse o caso do artigo 50.º, n.º 1, uma vez confrontado com o regime geral da suspensão de eficácia previsto nos artigos 76.º e seguintes da LPTA.

Contrariamente à tese do acórdão n.º 187/88, não se tem por certo afirmar que, em termos gerais, os interesses do requerente da suspensão e da interessada na execução são de natureza diferente, sendo, no âmbito da reforma agrária, da mesma natureza pois que idênticos.

Na realidade, o antagonismo de interesses também aqui se verifica: enquanto o requerente pretende sobrestar na eficácia do acto até decisão final, ao reservatário interessa-lhe a efectiva e imediata execução deste, interesses que o juiz deve sopesar devidamente considerando as consequências resultantes da execução do acto ou da sua suspensão.

Com efeito, omitiu o legislador dois outros títulos que o artigo 51.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, igualmente previa para entrega dos prédios nacionalizados ou expropriados, o contrato associativo e o comodato, não sendo razoável nem justificadamente que o tenha feito considerando o restrito recurso a estes tipos contratuais, como, nomeadamente, aboliu qualquer referência à posse útil, figura introduzida no ordenamento jurídico nacional com dignidade constitucional, a partir de 1976 e mantida na 1.ª revisão constitucional, que, não obstante a sua ambiguidade e incerteza conceptual, veio significar um modo legitimo de uso e fruição de coisa cuja disposição é, no entanto, limitada pela titularidade alheia (neste sentido, Menezes Cordeiro, "A Constituição Patrimonial Privada" in - Estudos sobre a Constituição. 32 vol., Lisboa, 1979, pág. 430. Cfr., ainda, "Direitos Reais", vol. I, Lisboa, 1979, págs. 155 e segs. do mesmo autor e Oliveira Ascensão, Direito Civil - Reais. 42 ed., Coimbra, 1987, págs. 427 a 431).

Perante esta realidade, com larga repercussão na zona da reforma agrária, não pode o intérprete alhear-se da tónica de arbitrariedade resultante de o artigo 50.º, n.º 1, afastar do campo da sua incidência, sem a menor justificação, os interesses legítimos dos detentores desse tipo de posse, que mereceu acolhimento a nível da Lei Fundamental.

É que não se vislumbra o fundamento razoável, "resultante da natureza das coisas ou materialmente informado" (cfr., Canaris, Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito. Lisboa, 1989, pág. 226) que justifique a diferenciação legal. Como observa, aliás, o Senhor Procurador-Geral adjunto nas suas alegações, "não se consegue descortinar a justificação para quem explora o prédio com base num dos títulos enumerados no n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 109/88 poder impugnar contenciosamente o acto atributivo de reserva ou reconhecedor de inexistência de expropriação ou nacionalização e requerer a suspensão da sua eficácia, e quem o explora com base na posse útil poder impugnar o acto mas já não poder requerer a suspensão da sua eficácia", a não ser dotando o legislador de livre disponibilidade para limitar ou eliminar o poder instrumental de suspensão dos actos impugnados.

Talvez pela dificuldade em encontrar apoio para a restrição estabelecida pelo artigo 50.º, n.º 1, a tese oposta à que defendemos teve de socorrer-se da constatação de situações de facto derivadas dos atrasos na restituição de reservas e nos pagamentos das indemnizações aos reservatários o que, salvo o devido respeito, não altera a natureza dos interesses em jogo e assumiria o gravíssimo risco de, pela incúria da Administração, modificar as situações conflituais, dando-lhes solução diferenciada.

De igual modo, a exigência legal quanto à pontuação mínima da área na posse do requerente resulta num tratamento de desfavor discriminatoriamente não justificado, passível de critica idêntica à da exigência de certos títulos.

Conclui-se, deste modo, pela inconstitucionalidade do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, na medida em que viola o disposto no artigo 13.º, n.º 2, da CR.

C) O artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 e a garantia ao recurso contencioso – CR, artigo 268.º, n.º 3 (n.º 4 da versão resultante da 2ª Revisão Constitucional)

Coloca-se, igualmente, o problema da afectação do principio da tutela judicial efectiva, gerando vício de inconstitucionalidade, na medida em que a norma apreciada não garante, nesta fase, recurso contencioso do acto administrativo a que alude, o seu n.º 1, encarando-se o direito ao recurso como meio efectivo da salvaguarda de interesses legalmente protegidos (e não como formalidade abstracta e académica de reconhecimento de direitos entretanto irremediavelmente afectados).

Com assento constitucional no artigo 268.º da CR então no seu n.º 3, hoje no n.º 4 – a garantia da utilização do recurso, nomeadamente quando da denegação da suspensão judicial de eficácia do acto possam resultar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para o requerente da medida, está intimamente articulada com o princípio do acesso aos tribunais consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da CR, sobre o qual já se ponderou no concreto caso, por isso que, naturalmente, lhe siga o destino.

Se, a nosso ver, a natureza instrumental e cautelar do processo de suspensão de eficácia não decorre de exigência constitucional, sequer implícita, também a garantia de recurso da decisão nele proferida tem, apenas, assento legal, podendo o legislador ordinário, em consequência, retirá-la pura e simplesmente ou modelá-la diferentemente sem cair no âmbito do inconstitucional, nesta parte se seguindo a doutrina emanada pelo acórdão n.º 187/88, já oportunamente citado.

Conclui-se, deste modo, e sem necessidade de maiores considerandos, pela não inconstitucionalidade do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88 face ao artigo 268.º, n.º 3, da CR.

IV

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso interposto pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, e, consequentemente, confirmar, pelos fundamentos expostos, o acórdão recorrido, na parte impugnada.

Lisboa, 3 de Dezembro de 1991

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

Armindo Ribeiro Mendes (com declaração).

Antero Alves Monteiro Diniz (com a declaração agora junta).

Vítor Nunes de Almeida (vencido, conforme declaração de voto que junto).

Tem voto de conformidade quanto à conclusão o Exmo. Conselheiro Luís Nunes de Almeida, que presidiu à sessão.

Alberto Tavares da Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Diferentemente do que se sustenta no acórdão, entendo que a norma do n.º 1 do art. 50.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), na sua redacção primitiva, viola igualmente o art. 20.º, n.º 2, da Constituição da República. Nessa medida, discordo parcialmente da fundamentação do acórdão.

Na verdade, considero que não basta o direito ao recurso contencioso – consagrado constitucionalmente no art. 268.º, n.º 4, da Constituição – para tutelar plenamente a posição dos administrados face à Administração Pública, no âmbito do contencioso administrativo. Pelo contrário, ainda que não expressamente referida na Constituição, a garantia da existência de um processo de suspensão de eficácia dos actos administrativos recorridos não está na pura e simples disponibilidade do legislador ordinário.

É certo que, no acórdão, se aceita que o legislador ordinário não seja totalmente livre na fixação dos pressupostos e requisitos da suspensão. Na verdade, aí se afirma que "o respectivo poder de conformação [do legislador ordinário] não pode ser tão amplo que admita, para um elenco de situações genérica e abstractamente consideradas, regimes tão dispares que firam, pela sua irrazoabilidade, falta de justificação e arbitrariedade, princípios e valores constitucionais, com particular reflexo no principio da igualdade".

Admite-se porém, que, para certas situações pontuais, possa ser suprimido pelo legislador tal meio processual.

Diferentemente de tal ponto de vista, crê-se que não deve ser assim, de um ponto de vista jurídico-constitucional.

Como escreve o Conselheiro Luís Nunes de Almeida, na declaração de voto aposta ao acórdão n.º 187/88 deste Tribunal:

"É que, na verdade, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente amputada e quase despojada de qualquer conteúdo substancial se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular.

Consequentemente, a garantia constitucional do recurso à tutela jurisdicional determina a ilegitimidade de «todas as técnicas que, mediante a consumação de situações irreversíveis, diminuam substancialmente a eficácia restauratória da decisão jurisdicional» (cfr. Juan Alfonso Santamaria Pastor, «tutela judicial efectiva y no suspension en via de recurso», in Revista de Administracion Pública. 100-102, vol. II, pag. 1625)". (in Diário da República. II Série, n.º 205, de 5 de Setembro de 1988).

Daí que tenha por fundado o entendimento de que a eliminação pelo legislador ordinário da suspensão judicial de eficácia dos actos administrativos ou a regulamentação da mesma por forma desproporcionadamente restritiva viole a garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legítimos. Tal entendimento implica a convicção profunda de que constitui "uma das tarefas mais nobres de qualquer Tribunal Constitucional a progressiva modelação dos direitos fundamentais, designadamente através da definição dos direitos, liberdades e garantias que só de forma implícita encontram consagração constitucional, mas que a jurisprudência deve necessariamente deduzir daqueles que encontram expresso assento na lei fundamental, porquanto são indispensáveis à inteira realização destes últimos" (citada declaração de voto).

A ideia da existência de meios cautelares adequados a disposição das partes de um qualquer processo decorre do princípio constitucional do acesso aos tribunais, como se demonstra igualmente na declaração de voto subscrita pelo Conselheiro Sousa Brito, anexa ao acórdão n.º 173/91 (in Diário da República. II Série, n.º 205, de 6 de Setembro de 1991);

É neste contexto que se deve considerar a garantia constitucional de recurso contencioso dada pelo artigo 268.º, n.º 3 (da l.ª revisão constitucional, hoje n.º 4), aos interessados, com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, a que na revisão de 1989 se acrescentou – só explicitamente – garantia dada aos administrados de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (n.º 5). É claro que o referido n.º 3 não representou nunca uma restrição, no âmbito da justiça administrativa, do princípio da efectividade da defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, consagrados no artigo 20.º (...). Daqui se conclui que, tal como o direito a providências cautelares complementa o direito de acção civil, garantindo o efeito útil deste último, assim o direito à suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos vem garantir a efectividade dos direitos subjectivos materiais e dos interesses legítimos, que são ameaçados pela execução imediata dos actos administrativos impugnados em recurso contencioso".

A garantia de suspensão da eficácia dos actos administrativos decorre para mim do disposto no art. 20.º, n.º 2, da Constituição na medida em que desempenha uma função ancilar ou instrumental relativamente à garantia de recurso contencioso, o que não exclui que a lei não possa condicionar tal suspensão, tendo em atenção os interesses públicos em jogo (cfr. declaração de voto do Conselheiro Luís Nunes de Almeida ao já citado acórdão n.º 173/91).

Eis as razões da minha discordância parcial com a fundamentação do presente acórdão.

Armindo Ribeiro Mendes

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 - Contrariamente à solução que a este respeito se perfilhou no acórdão, votei no sentido de a norma do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, violar o disposto nos artigos 20.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3 da Constituição, na versão saída da revisão constitucional de 1982 (artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, na versão actual).

Este entendimento suporta-se nas razões que, de seguida, se deixam sucintamente expostas.

2 - O acórdão a que a presente declaração se reporta fundou o seu discurso argumentativo nas duas e seguintes aquisições essenciais: (1) a suspensão da eficácia dos actos administrativos impugnados não se assume, sequer ao nível implícito, como garantia constitucional; (2) o mecanismo da suspensão de eficácia não afecta o direito de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legítimos dos respectivos requerentes.

Mas, esta visão das coisas que, de algum modo, se inscreve numa linha de continuidade da doutrina primeiramente fixada pelo acórdão n.º 187/88, do Tribunal Constitucional, Diário da República, II série, de 5 de Setembro de 1988, não deve ser sufragada.

Com efeito, como logo neste aresto sustentou, em declaração de voto, o senhor Cons. Luís Nunes de Almeida, há-de agora dizer-se que a Constituição consagra, embora de forma implícita, a garantia de obter a suspensão de um acto administrativo que se haja contenciosamente impugnado, quando da sua execução possam resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, de tal forma que uma eventual decisão judicial favorável careceria de qualquer efeito prático.

Na verdade, o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos a todos garantido pelo artigo 20.º, n.º 2 da Constituição e concretizado, no que se refere à impugnação contenciosa dos actos administrativos "definitivos e executórios", no artigo 268.º, n.º 3, da mesma lei fundamental, pressupõe a faculdade de obter a suspensão judicial da eficácia desses actos, quando impugnados, se da respectiva execução puderem resultar prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação para o recorrente.

Assim, a garantia de acesso aos tribunais ficaria gravemente diminuída e quase por inteiro despojada de conteúdo material, se uma eventual decisão judicial favorável ao recorrente não dispusesse, na prática, de qualquer possibilidade de o repor na situação jurídica em que se encontraria, caso não tivesse sido praticado o acto ilegal que o tribunal decidira anular.

Deste modo, pode dizer-se que a integração da esfera jurídica lesada pelo acto anulado, em caso de prejuízos irreparáveis, postula a prévia suspensão de eficácia desse acto, sob pena de a sentença anulatória se transformar "numa platónica medida de pedagogia administrativa sem qualquer efeito prático", para utilizar a terminologia adoptada no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Janeiro de 1987, tirado no Processo n.º 24.554.

3 - À luz destes princípios, resulta evidente a colisão da norma controvertida com os preceitos constitucionais atrás referidos.

Na verdade, o regime de conteúdo marcadamente restritivo (quando comparado com o regime geral definido pelo Decreto-Lei n.º 287/85, de 16 de Julho) que ali se contém, prescreve um quadro de "pressupostos de suspensão de eficácia" do qual resulta a possibilidade de entidades ou empresas que explorem prédios por ele abrangidos, disporem de legitimidade para recorrer contenciosamente sem que, em concomitância, possam requerer a suspensão judicial da eficácia do acto recorrido, mesmo quando da sua execução lhes possam advir prejuízos irreparáveis.

E assim sendo, porque o recurso contencioso deixa aqui de constituir um meio efectivo de salvaguarda de interesses legalmente protegidos, para se transformar em mera formalidade abstracta e académica de reconhecimento de direitos entretanto irremediavelmente afectados, verdadeiramente, tem de se considerar como denegado, o próprio direito ao recurso.

Torna-se então patente que a norma em causa afronta o disposto nas normas constitucionais já referidas.

Antero Alves Monteiro Diniz

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido relativamente à decisão tomada nos presentes autos pelos fundamentos que a seguir se indicam e que, essencialmente, constavam do memorando que apresentei como relator:

1. - No processo discutia-se a conformidade constitucional do artigo 50.º, n.º 1, da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, norma esta do seguinte teor:

ARTIGO 50.º

(Pressupostos da suspensão da eficácia)

1 - A suspensão da eficácia de actos administrativos que, no âmbito da reforma agrária, determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico só pode ser decretada judicialmente se, estando preenchidos os requisitos da lei, o requerente explorar o prédio abrangido mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento rural ou exploração de campanha e, à data desse acto administrativo, a pontuação da área na posse do requerente da suspensão for inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução do acto."

2. - Embora a questão de constitucionalidade tenha sido suscitada com base em dois fundamentos – violação do artigo 20.º, n.º 1 (direito de acesso ao direito e aos tribunais) e do artigo 13.º (princípio da igualdade) – no acórdão apenas este último fundamento foi relevante para se negar provimento aos recursos apresentados.

Com efeito, a decisão considerou que o artigo 50.º, n.º 1, apenas violava o referido princípio da igualdade, pelo que consideraremos tão-somente este aspecto da questão.

3. - De acordo com a decisão de que dissentimos, a violação do principio da igualdade consignado no artigo 13.º da Constituição da República (adiante, CRP), deriva de se entender que a norma admite suspensão da eficácia de certos actos administrativos e não de outros que objectivamente reuniam as mesmas condições do que os primeiros para serem suspensos só porque se entendeu que os administrados visados por estes não mereciam a mesma protecção do que os visados por aqueles, é classificar os cidadãos em categorias, em violação frontal daquele princípio.

4. - Ora, entendemos que não se verifica, no caso, tal violação do princípio da igualdade.

Na verdade, o artigo 50.º contém um regime especial de suspensão da eficácia dos actos administrativos, definitivos e executórios nele referidos – os que no âmbito da reforma agrária determinem a entrega de reservas ou reconheçam não ter sido expropriado ou nacionalizado determinado prédio rústico – por forma que tal suspensão só pode ser decretada quando, no caso, para além dos requisitos gerais previstos no artigo 76.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais (adiante, LPTA) Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho – concorram os requisitos especiais seguintes:

- Invocar o requerente o facto de explorar o prédio em causa mediante concessão de exploração, licença de uso privativo, arrendamento ou exploração de campanha;

- Ser, à data do acto administrativo cuja eficácia se pede que seja suspensa, a pontuação da área na posse do requerente inferior à pontuação da reserva atribuída ao interessado na execução desse mesmo acto;

- Não provar o reservatário que a não execução imediata do despacho de entrega lhe causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que da execução do acto adviria para o requerente.

Violará este particular regime o preceituado no artigo 13.º da CRP?

Este preceito contém o principio da igualdade segundo o qual devem ser tratadas de modo igual as situações essencialmente iguais e de modo diferente as situações que forem substancialmente distintas, de tal forma que um tratamento diferenciado só poderá ser considerado como violando o referido princípio se não for possível encontrar-lhe um fundamento material bastante, ou seja, quando se esteja perante um tratamento irrazoável ou arbitrário.

Do texto do artigo 50.º, n.º 1 em questão, resulta, como vimos acima, uma solução diferente daquela que a lei geral (LPTA) consagra para os pedidos de suspensão de quaisquer actos administrativos no que se refere aos pressupostos ou requisitos de tal medida.

Daí a questão de constitucionalidade: esta maior e diferente exigência do preceito conflitua com o princípio da igualdade?

Entendemos que não.

Seguiremos aqui, de muito perto, a argumentação constante do Acórdão n.º 187/88, de 17 de Agosto de 1988 (in "Diário da República", IIª Série, de 5 de Setembro de 1988)

A lei geral (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, na redacção da Lei n.º 12/86, de 21 de Maio) ao estabelecer a possibilidade de suspensão de executoriedade dos actos administrativos judicialmente impugnados e ainda não executados, não estabeleceu qualquer critério que permita ao juiz hierarquizar interesses privados quando estes são afectados de tal forma que conflituem entre si, remetendo a decisão sobre qual deva ser o interesse a prevalecer, para o critério do julgador assente no seu prudente arbítrio.

Porém, no caso do artigo 50.º em apreço, o legislador, atendendo certamente aos interesses em presença e que são da mesma natureza, ao contrário do que é usual nos conflitos dos particulares com a administração (aí a natureza dos interesses é diferente), decidiu fornecer ao juiz um critério legal para optar na decisão de suspender ou não o acto impugnado – basta que o reservatário prove que da não entrega imediata da reserva lhe advenha maior prejuízo do que aquele que resulta para o requerente da execução imediata do acto, para que a suspensão seja negada e concedida no caso de se não fazer tal prova.

Ora, um tal critério, que é perfeitamente legitimo ser estabelecido pelo legislador, só violaria o princípio da igualdade se para ele não existisse fundamento material ou se se tratasse de um critério arbitrário ou irrazoável. Porém, vimos já que no caso se trata de interesses da mesma natureza (o do reservatário e do requerente da suspensão), o que logo mostra que estamos perante situações diferentes que reclamam também soluções diferentes. Acresce que a solução encontrada é perfeitamente razoável pois é sobre o reservatário que recai o ónus da prova do maior prejuízo para poder obter a imediata execução do acto: se a não fizer este será suspenso e, por outro lado, o legislador recorreu afinal ao mesmo critério que a lei geral estabelece para permitir a suspensão da executoriedade dos actos – a efectivação de prejuízos de difícil reparação –, aplicando-o ao caso para permitir ao julgador discernir entre dois prejuízos de difícil reparação e optar por fazer prevalecer um deles, sendo os interesses em jogo da mesma natureza. Nada existe aqui de arbitrário ou de irrazoável.

Mas, o artigo 50.º consagra também, como já antes se referiu, uma maior exigência de requisitos para conceder a suspensão do que a lei geral, fazendo acrescer aos requisitos desta outros requisitos especiais.

Haverá também neste aspecto das coisas algo de violador do referido princípio da igualdade?

A este respeito, escreveu-se no citado Acórdão n.º 187/88:

Também aqui a resposta tem de ser negativa, uma vez que, como se viu já, a situação de facto é inteiramente diferente e sem qualquer similitude com a da generalidade dos casos em que, se pretende ver desde logo suspensa a sua eficácia. Na verdade, trata-se de actos – os actos que determinam a entrega de reservas – que se inscrevem num processo que se arrasta há já muitos anos de conflito mais ou menos agudizado: os reservatários começaram por ver as suas terras ocupadas sem lei ou acto de autoridade que o determinasse, foram esperando, primeiro, por que a situação fosse legalmente definida, depois, por que as reservas lhes fossem entregues e, sempre, pelo pagamento das indemnizações. (...) Há, pois, fundamento material para este regime especial, que, como já antes se viu, constitui uma solução razoável para os casos a que se aplica."

Aliás, no que se refere ao requisito da exigência de título legal, o fundamento material da diferença parece manifesto: não é o mesmo tratar com interessados que dispõem de um título legal para a posse da terra em causa do que tratar com quem não dispõe, por sua única e exclusiva culpa, de tal documento legalizador da situação, uma vez que a posse útil a que se refere a Lei Fundamental não pode ser equiparada a simples ocupação das terras, embora fosse esta a situação originária. Todavia, para que existisse posse útil necessário seria que se cumprissem determinadas formalidades legais que, na maior parte das vezes, não foram realizadas, sendo a sua omissão apenas imputável aos interessados (Lei n.º 68/78, de 16 de Outubro).

Quanto ao outro requisito – de que a pontuação da área na posse do requerente tem de ser inferior à pontuação da reserva atribuída, na data do acto administrativo – não parece, de facto, incorrer em qualquer violação do princípio da igualdade.

Este requisito relaciona-se com o do n.º 2 do artigo 50.º – norma que não está directamente em causa nos presentes autos. De facto, as entidades beneficiadas com o acto administrativo cuja suspensão se pede, podem obstar a esta suspensão de executoriedade do acto desde que demonstrem que a suspensão lhes causa um prejuízo de mais difícil reparação do que aquele que resultaria para o requerente da execução do acto.

Em ambos os casos podem surgir tratamentos desiguais.

Assim, não será admitido o pedido de suspensão no caso de ser retirada a uma UCP uma parcela cuja pontuação seja menor do que aquela que lhe é mantida e, ao invés, já será admitido o pedido de suspensão (verificados sempre os restantes requisitos) se a parcela retirada, tendo embora a mesma pontuação, venha a ocasionar que a UCP fique com uma pontuação inferior à que lhe foi retirada e, isto, quando os prejuízos para os dois casos podiam, hipoteticamente, ser os mesmos.

A lei faz aqui decorrer o direito de pedir a suspensão da eficácia do acto administrativo do facto de a entidade detentora das terras da qual se vai atribuir uma reserva ficar, por virtude de tal operação, com uma pontuação inferior à pontuação da área da reserva.

Parece-nos que ainda aqui existe um fundamento material bastante para justificar a diferença de tratamento: a perda de uma certa área de terreno não é a mesma coisa para quem, depois dela, fica com maior ou menor pontuação do que aquela que perdeu. Há uma situação de desigualdade que é preciso tratar também de forma desigual.

E, identicamente, se poderá raciocinar no caso do pedido de suspensão depender da prova de um prejuízo de mais difícil reparação, como já acima se julga ter demonstrado.

Não se verifica, pois, em qualquer destes aspectos, a violação do princípio da igualdade.

Assim, entendi que deveria conceder-se provimento aos recursos por se demonstrar que não existe a inconstitucionalidade assacada ao artigo 50.º, n.º 1 da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro.

Vítor Nunes de Almeida